НАТО после Ливии

Североатлантический союз во времена строгой экономии - Генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен

  • 29 Jun. 2011
  • |
  • Last updated 05-Jul-2011 14:51

Перепечатано с разрешения «Форин афферс» (июль/август 2011 г.). Авторское право (2011 г.) Совета по международным отношениям. www.ForeignAffairs.com

New Secretary General, Anders Fogh Rasmussen sits at his desk for the first time

Морская и воздушная миссии НАТО в Ливии – это первая военная операция, предпринятая со времени глобального финансового кризиса. В условиях, когда европейские члены НАТО существенно сокращают свои расходы на оборону, высказываются законные опасения о том, насколько они по-прежнему смогут позволить себе реагировать на такие сложные кризисные ситуации. Делавшиеся ранее сообщения о том, что у операции нет достаточных ударных сил и средств, подкрепляли эти опасения. Но беспрецедентная скорость, масштаб и непрерывный темп осуществления операции «Юнифайд протектор» свидетельствуют о другом. С начала операции на начало мая темп вылетов продолжал оставаться высоким, боевыми из них были менее половины. С изменением потребностей, вызванным тем, что силы Каддафи пересмотрели свою тактику, союзники предоставили больше средств нанесения высокоточных ударов, необходимых командующим. В то же время более десятка кораблей патрулировали Средиземное море и обеспечивали выполнение эмбарго ООН на поставки оружия.

Миссия в Ливии раскрыла три важных факта о современном военном вмешательстве. Во-первых, тем, кто заявлял, что Афганистан, станет последней операцией НАТО за пределами зоны ответственности, она показала, что непредсказуемость является сутью безопасности. Во-вторых, она доказала, что в дополнение к фронтовым силам и средствам, таким как истребители-бомбардировщики и военные корабли, так называемые инструменты реализации, такие как самолеты наблюдения и дозаправки, а также БПЛА, являются важными составляющими любой современной операции. И, в-третьих, она продемонстрировала, что союзники не испытывают недостатка в военном потенциале. Любые недостатки имели место главным образом из-за политических, а не военных, ограничительных условий. Другими словами операция в Ливии является напоминанием того, насколько важно для НАТО быть готовой, способной и желающей действовать.

Несмотря на то, что оборона является и должна оставаться прерогативой суверенных государств, союз, объединяющий Европу и Америку, требует равного участия в затратах, чтобы быть эффективной. Тенденции к снижению военных бюджетов стран Европы вызывают оправданное беспокойство. При текущем темпе сокращений трудно представить, как Европа сможет поддерживать военный потенциал, достаточный для проведения аналогичных операций в будущем. И это затрагивает основной вызов, с которым сталкивается Европа и Североатлантический союз в целом: как не допустить, чтобы экономический кризис перешел в кризис безопасности. То, как Европа реагирует на этот вызов, может определить ее место в миропорядке и будущее безопасности.

Союзники должны сосредоточить внимание на принятии новых мер по трем направлениям: укрепление европейской обороны, укрепление трансатлантических отношений и взаимодействие с формирующимися государствами по общим вызовам. Но прежде чем давать рекомендации, важно взглянуть на факты: что произошло в Ливии и насколько финансовый кризис повлиял на глобальное распределение военной мощи.

Отставание в военных расходах

Операция «Юнифайд протектор» показала, что европейские страны, несмотря на то, что они тратят меньше на свои вооруженные силы, чем США или азиатские страны, по-прежнему могут играть основную роль в комплексных военных операциях. Действительно, после США Европа по-прежнему имеет самый передовой военный потенциал. Однако возникает вопрос, сможет ли Европа сохранить это преимущество через пять или десять лет.

Это вызывает особое беспокойство, если рассмотреть происходящее перераспределение глобальной военной мощи, сдвиг, заключающийся в относительном снижении военных расходов в Европе по сравнению с расходами формирующихся государств или США. По мере того, как европейские страны становятся богаче, они меньше тратят на оборону. С окончания «холодной войны» затраты на оборону в европейских странах НАТО снизились почти на 20 процентов. За тот же период их совокупный ВВП вырос примерно на 55 процентов. В Азии ситуация несколько иная. По данным Стокгольмского международного института по исследованию проблем мира в период с 2000 по 2009 гг. военные расходы Индии выросли на 59 процентов, а Китай втрое увеличил свои расходы на оборону. Это привело к скачку вперед по двум направлениям: трансформация вооруженных сил этих стран и закупка ими новых систем вооружения.

Если сравнить затраты Европы на оборону с затратами США, то разница тоже будет значительной. К окончанию «холодной войны», в 1991 г., затраты на оборону в европейских странах составляли почти 34 процента от общих затрат НАТО, при этом затраты США и Канада покрывали остальные 66 процентов. С тех пор доля Европы в расходах НАТО на обеспечение безопасности сократилась до 21 процента.

Многие наблюдатели, включая некоторых из правительственных кругов по обе стороны Атлантики, считают, что самый главный вызов безопасности, с которым столкнулся Запад, это растущий уровень задолженности в Европе и США. Это справедливое замечание; в конечном итоге без денег нет военной мощи. Другие же считают, что мало причин для волнений, если европейские страны меньше инвестируют в оборону, поскольку это отражает Европу единую, свободную и мирную. Но эти доводы не учитывают трех важных фактов.

Во-первых, военная мощь по-прежнему имеет значение в геополитике 21 века. Вызовы безопасности, с которыми сталкивается Европа, включают конфликты в соседних с ней регионах, таких как Ливия; терроризм из более отдаленных недееспособных государств; и новые угрозы, такие как распространение оружия массового уничтожения и кибервойна. Определяющим для этих угроз является их разнообразие и непредсказуемость. Инвестиций во внутреннюю безопасность и сокращения расходов будет недостаточно для противодействия этим угрозам.

Также будет недостаточно полагаться только на несиловые методы воздействия. Никто не выступает за возврат к дипломатии канонерок 19 века, но в непредсказуемой обстановке, силовые методы воздействия могут дать возможность для установления мира. Подобно тому, как присутствие полицейского может отпугнуть грабителя, проецирование военной мощи может помочь предотвратить и, в крайних случаях, снизить угрозы, а также в конечном итоге открыть путь для политических решений. События в Ливии показали, что хотя военный подход сам по себе не может обеспечить разрешение конфликта, он является необходимым инструментом в более широких политических усилиях. Европе необходимо создать мощную среду силовых и несиловых методов воздействия, чтобы она могла реагировать на полный спектр кризисов и угроз.

Во-вторых, на сцену выходят новые экономические и военные державы, такие как Бразилия, Китай и Индия. Было бы неверно рассматривать их присутствие просто как вызов Западу или предполагать, что они представляют военную угрозу НАТО. В конечном итоге вывод сотен миллионов человек из бедности пойдет на благо всем. Эти страны не заинтересованы в разрушении глобальной системы, на которой было построено их процветание. Наоборот, Европа должна приветствовать то, что эти стран могут предложить для международной безопасности в виде военного потенциала.

Если Европа создает брешь в области безопасности, то эти страны могли бы, теоретически, эту брешь заполнить. Все же это вряд ли произойдет, потому что интересы этих стран и интересы стран Запада могут не совпадать, и нет уверенности в том, что формирующиеся государства будут использовать тот же подход к решению проблем безопасности. Например, что касается операции в Ливии, Бразилия, Китай, Индия и Россия сознательно не участвовали в ней, дав возможность действовать Совету Безопасности ООН, и они не предоставили свою военную мощь в распоряжение созданной коалиции. (Китай направил военный корабль и самолеты в регион, но только для оказания помощи в эвакуации гражданского населения.) Это служит напоминанием о том, что интересы формирующихся государств необязательно будут совпадать с интересами стран Европы. Парадоксально то, что глобальный порядок насчитывает больше заинтересованных сторон, чем когда-либо раньше, и все же имеет очень мало гарантов. Европа – один из таких гарантов, но надолго ли?

В-третьих, трансатлантическое партнерство остается главной движущей силой глобальной безопасности. Партнерство успешно обеспечивает общность целей и ценностей, при этом имеет оперативно совместимые и быстро развертываемые силы. Но у США возникали собственные бюджетные трудности, и как показала операция в Ливии, Вашингтон не всегда будет играть руководящую роль, в том, что касается проецирования силы. США будут еще более решительно требовать, чтобы европейские страны принимали на себя свои обязанности по сохранению порядка, особенно на периферии Европы. Но если сокращения военных расходов продолжатся, способность Европы быть стабилизирующей силой даже в соседних с ней регионах быстро исчезнет. Это, в свою очередь, чревато тем, что США отвернутся от Европы.

Более разумная оборона

Очевидным решением всех этих проблем для Европы было бы увеличение расходов на оборону. В свете событий на Ближнем Востоке в нескольких европейских столицах начались обсуждения об остановке снижения расходов на оборону. Но с учетом экономической ситуации в Европе, правительства вряд ли сделают значительные изменения. Таким образом, путь вперед определяется не тем, чтобы тратить больше, а тем, чтобы тратить эффективнее, используя международные подходы, делая трансатлантические отношения более стратегически ориентированными и работая с формирующимися государствами для управления воздействием глобализации на безопасность.

Во-первых, Европа должна идти по пути «разумной обороны». Разумная оборона состоит в обеспечении безопасности за меньшие средства, посредством совместной работы и большей гибкости. Для этого требуется определить те области, в которые союзникам необходимо продолжать инвестиции. Операция в Ливии продемонстрировала непредсказуемость угроз и необходимость поддержания широкого спектра фронтовых сил и средств и инструментов реализации. Развертываемые сухопутные войска, мощные ВМС и сильные ВВС стоят денег, хотя не все европейские страны могут позволить себе всего понемногу. Поэтому им необходимо установить приоритеты, исходя из угроз, экономической целесообразности и результативности, а не только из бюджетных соображений или престижа.

Кроме этого разумная оборона предполагает содействие многонациональному сотрудничеству. Цены на военную технику продолжают расти, и европейским странам в одиночку очень тяжело закупать высокотехнологичные системы вооружений, такие которые используются в Ливии. Европейские страны должны работать в небольших группах, чтобы объединить свои ресурсы и создавать потенциалы, которые будут действовать на благо всего Североатлантического союза. В этой области НАТО может выступать в роли посредника, сводя вместе страны, чтобы определить, что они могут делать вместе с меньшими затратами, большей эффективностью и меньшим риском.

Во-вторых, европейские страны могут помочь в сокращении отставания от США, путем увеличения своего вклада по двум направлениям: предоставление развертываемых сил, которые могут быть использованы в течение длительного периода времени, а также мобилизация политической решимость их использовать. Для объединения этих составляющих Европа и США должны укрепить свои связи через открытый и действительно стратегический диалог, при этом обе стороны должны сидеть за одним столом и обсуждать вопросы, представляющие общую озабоченность. Развитие этого диалога является одним из моих главных приоритетов в НАТО с тех пор, как была принята Стратегическая концепции на встрече на высшем уровне в ноябре прошлого года в Лиссабоне. Здесь есть к чему стремиться. Необходимо предпринять особые усилия, чтобы две главные организации по обеспечению безопасности в евроатлантическом регионе – НАТО и ЕС – сотрудничали более тесно. Это будет важно, поскольку обе организации будут помогать странам в осуществлении перехода к более демократическим системам. Например, на Ближнем Востоке НАТО и ЕС могли бы помочь в реформировании сектора безопасности в зарождающихся и хрупких демократиях.

В-третьих, Европа и США должны более тесно работать с формирующимися государствами. Это будет не просто, так что важным будет создание атмосферы доверия. Этот процесс может начаться с укрепления взаимно гарантированного диалога с этими странами, что поможет снять остроту кризиса, преодолеть разногласия и устранить неверные восприятия. Совместная работа может в результате привести к взаимопониманию того, как построить глобальную безопасность 21 века, которая предполагает чувство общей ответственности. Таким образом, то, что часто представляется как сценарий с нулевой суммой, может превратиться в ситуацию выигрышную для всех сторон.

НАТО может сделать большой вклад в это новое понимание глобальной безопасности. Североатлантический союз может действовать на основе созданной им широкой партнерской сети и консультироваться с ключевыми формирующимися государствами. Он может продолжать решать общие проблемы безопасности, выходящие за границы стран. Разумеется, Совет Безопасности ООН должен оставаться всеобщим источником легитимности для международного мира и стабильности. При этом более всеобъемлющий диалог между основными заинтересованными организациями по безопасности поможет в предотвращении и регулировании кризисов.

Экономические проблемы, с которыми сталкиваются европейские страны, огромны, но это не должно помешать им видеть более широкую стратегическую картину. Несогласованные сокращения расходов на оборону могут поставить под угрозу будущую безопасность континента. Операция в Ливии может стать тревожным звонком, но за этой миссией должны последовать действия. Обеспечение большей согласованности европейской обороны, укрепление трансатлантических связей и расширение связей НАТО с другими глобальными субъектами являются способами предотвратить превращение экономического кризиса в кризис безопасности.