НАТО продлевают, и плана пенсионного обеспечения не требуется

НАТО пережила Варшавский договор на три десятилетия. Другие союзнические организации времен «холодной войны» – Организация договора Юго-Восточной Азии (СЕАТО) и Организация Центрального договора (СЕНТО) – стали достоянием истории в конце 70-х годов. И поэтому напрашивается вопрос: почему НАТО сохраняется, тогда как другие альянсы почили в бозе? Уже есть прекрасные работы, посвященные этому вопросу. Приближается очередная веха для НАТО – принятие четвертой стратегической концепции со времен «холодной войны», и поэтому стоит еще раз изучить этот вопрос.

НАТО была создана после Второй мировой войны наряду с другими организациями, которые продолжают работать по сей день. Среди них – Организация Объединенных Наций и вспомогательные структуры (Международный валютный фонд, Всемирный банк, Всемирная организация здравоохранения и др.), а также Европейский союз (который уходит корнями в Европейское сообщество угля и стали, созданное в 1951 году). Существует много причин, объясняющих, почему эти организации выжили. Но долгая история каждой – подтверждение того, что институциональная смерть не является неизбежной. То, что эти структуры по-прежнему очень важны для глобального и регионального управления, опровергает еще одну тенденцию: тенденцию организаций принимать форму ‘зомби’. Некоторые организации явно страдают таким недугом. Межамериканский пакт Рио-де-Жанейро, Региональная система безопасности в Карибском бассейне и Сообщество государств Сахеля и Сахары, по сути, пребывают в спячке. Однако столь же большое число международных организаций продолжают жить и активно работать. В историческом плане за период с 1945 года число международных организаций резко увеличилось. То есть, показатели пополнения и выживания говорят о хорошем здоровье.

Общими замечаниями всего не объяснишь. НАТО во многом уникальна, и в этом тоже ключ к ее долголетию.

Здесь нужно подчеркнуть два аспекта. Первый связан с тем, что Селест Уолландер (занимающая теперь должность помощника министра обороны по вопросам международной безопасности в администрации Байдена) описывала в актуальной по сей день статье, опубликованной в 2001 году, как «переносные институциональные активы НАТО». Они шире, чем просто бюрократия НАТО (Международный секретариат и Международный военный штаб) и структуры сил и управления Североатлантического союза. Столь же важны интегрированные вооруженные силы НАТО и механизмы политических консультаций. Они были созданы для противостояния с советским блоком, и, как утверждала Уолландер, хорошо подходят для выполнения новых задач после «холодной войны».

Конечно, у такого ‘прагматического функционализма’ есть и недостатки. Выполнение новых задач не гарантирует достижения нужных результатов, что ясно на примере Афганистана. Но способность НАТО к адаптации нельзя отрицать. Согласно общепринятому мнению об альянсах, эти организации распускают после поражения (положение, в котором НАТО оказалась в Афганистане в 2021 году) или после победы (положение, в котором Североатлантический союз находился в конце «холодной войны»). НАТО доказала, что обе гипотезы ошибочны.

Институциональная устойчивость сочетается со второй важной характеристикой. НАТО – в равной мере политическая организация и военный союз. Здесь часто обращают внимание на демократические чувства, которыми пронизана преамбула к Североатлантическому договору. Но в практическом плане еще важнее политика внутренних дел НАТО. С момента своего создания Североатлантический союз стал воплощением равновесия трансатлантических интересов. Здесь существует взаимозависимость безопасности и обороны Европы и более широких требований безопасности США. Европейская стабильность принципиально важна для экономических и политических целей внешней политики США, тогда как для европейских союзников американские оборонные гарантии компенсируют какие-либо военные недостатки. Взаимозависимость означает, что НАТО никогда не была просто филиалом американской внешней политики. Ведущая роль Америки – это действительность, но характеристикой принятия решений в НАТО является ведение переговоров, сложные процессы многосторонних консультаций и, в формальном плане, зависимость от консенсуса.

С течением времени наличие этих политических характеристик привело к формированию прочных отношений доверия и надежности среди союзников. Периодически эти отношения подвергаются суровым испытаниям. В результате всех крупных развертываний НАТО – будь то Босния, Косово, Ливия или Афганистан – возникала напряженность внутри Североатлантического союза. Иракский кризис 2003 года, однако, назвали опытом «клинической смерти» НАТО. Однако НАТО выдержала это испытание. И предположение о постоянстве – это уже сильная сторона. Временным коалициям (например, глобальная коалиция по борьбе с ИГИЛ или коалиция, дважды сформированная США для войн в Ираке) не хватает встроенных структур НАТО, что бросает тень на их долгосрочную надежность. Иногда из-за структур НАТО принятие решений идет вяло, и может привноситься неэффективность (о чем свидетельствуют частые споры о распределении бремени). Но когда НАТО действует, ей придают уверенность консенсус и преимущества оперативной совместимости, единства управления и объединенные ресурсы.

Уникальность НАТО по определению означает, что замены ей нет. Кроме НАТО нигде больше нет такого сочетания трансатлантического характера, наряду с описанными выше военными и политическими характеристиками. Тем или иным образом ООН, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе и ЕС могут претендовать на поощрение безопасности, но ни одна не была бы способна провести операции, которые НАТО провела на Балканах, в Ливии и Афганистане. Аналогичным образом только НАТО могла добиться принятия Плана обеспечения готовности НАТО после аннексии Россией Крыма в 2014 году и усиления восточного фланга в 2022 году. То же, конечно, можно сказать о том, как во время «холодной войны» была организована оборона Европы.

Альтернатив НАТО предлагалось мало, и они быстро исчезали. Отказ – курс, взятый Президентом Трампом, – самый кардинальный и чреватый последствиями. Многих беспокоит, что в будущем какой-нибудь американский президент может все же прибегнуть к этому варианту, хотя вполне возможно, что он не пройдет подтверждение в Сенате, чего требует Конституция. Новая администрация вернула политику в основное русло. Во Временном стратегическом руководстве по национальной безопасности 2021 года НАТО описывается как одно из «важнейших стратегических средств Америки». Причины очевидны. НАТО не только закрепляет американское влияние в Европе, но и помогает обеспечивать надежный резерв оперативно совместимых вооруженных сил и сохраняет мир на одном конце евроазиатской суши, что дает таким образом возможность США (безотносительно украинского кризиса) заняться в приоритетном порядке угрозой, исходящей от Китая на другом конце. Даже Трамп признал в итоге эти качества. Он так и не перешел от слов к делу после своих, как теперь кажется, вспыльчивых и двусмысленных угроз о выходе из Североатлантического союза. На самом деле, за годы правления Трампа поддержка стран НАТО со стороны Америки даже увеличилась (подтверждение тому – Европейская инициатива о сдерживании).

В самой Европе каких-то замен НАТО на самом деле никогда не существовало. Во время «холодной войны» разговоры о «европейской составляющей» воспринимались прежде всего как нечто существующее внутри Североатлантического союза, а не за его пределами. По окончании «холодной войны» Президент Франции Франсуа Миттеран и министр иностранных дел ФРГ Ганс-Дитрих Геншер продвигали схемы, которые сделали бы НАТО общеевропейской структурой безопасности. Но ни та, ни другая идея не прижилась. Западногерманский канцлер Гельмут Коль, британцы, канадцы, турки и большинство европейских союзников предпочитали, чтобы НАТО продолжала свое существование. А администрация Джорджа У. Буша дала четко понять, что НАТО – с объединенной Германией в качестве члена – должна быть якорем европейского порядка после «холодной войны».

В последующие десятилетия это предпочтение возобладало в европейских столицах и в Вашингтоне. Европейские союзники, не входящие в ЕС (прежде всего, Турция, а теперь еще Соединенное Королевство) таким образом скептически относились к тому, чтобы ЕС обрела роль в обороне. И хотя Франция и, в меньшей степени, Германия сыграли важнейшую роль в создании того, что называется в Лиссабонском договоре «общей обороной», ни одно из этих государств никогда не рассматривало вопрос о том, чтобы выйти из Североатлантического союза для поощрения этой «общей обороны». Поэтому самое важное недавнее заявление об устремлении ЕС – «Стратегический компас ЕС – 2022» – указывает на знакомую формулу. Как гласит документ, оборонные инициативы ЕС должны «соответствовать обязательствам, предусмотренным Североатлантическим договором, который по прежнему является основой коллективной обороны и форумом для ее обеспечения для тех государств, которые являются членами договора».

Выживание и успех тоже зависят от наличия правильной стратегии, но добиться этого непросто. Некоторые ученые, отдающие себе отчет в бюрократической и политической зашоренности, мешающей трезво думать, сокрушаются по «забытому» или «утраченному» искусству выработки стратегии. Другие указывают на иллюзорный характер стратегии, с учетом того, что она применяется к обстоятельствам, которые, как правило, слишком непредсказуемы и слишком сложны, чтобы можно было добиться искомого результата. Несмотря на эти препятствия, стратегия вездесуща. Ни одна организация, будь то правительство, военные, компания или союзническая организация, не может с чистой совестью обойтись без нее. Какой бы ограниченной она ни была, стратегия лучше, чем альтернативные варианты: попытки сделать что-то наобум, зависимость от рудиментарных концепций, таких как честь, репутация и слава или возврат к привычкам и шаблонному мышлению.

Хорошая стратегия должна постоянно адаптироваться к меняющимся обстоятельствам. Она также должна отражать то, что возможно (а не только то, что желаемо), и учитывать ресурсы, необходимые для достижения конкретных целей. Прежде всего, как утверждает сэр Лоуренс Фридман, принять стратегию означает сделать выбор; это признание того, что игрок может справиться со сложившейся обстановкой, а не просто дать ей выйти из-под контроля.

НАТО вполне соответствует этому пониманию. На всем протяжении своей истории Североатлантический союз уделял значительное внимание формулированию и согласованию стратегии, а затем координации усилий стран НАТО на основе постоянно обновляемых концепций, политических директив и военной доктрины. Эти усилия зачастую приобретают огромное политическое значение. Как указывается в данной работе, благодаря докладу Армеля «О будущих задачах Североатлантического союза», опубликованному в 1967 году, удалось спасти НАТО от «самого серьезного кризиса в истории организации» вслед за выходом Франции из интегрированных военных структур Североатлантического союза. Лондонская декларация 1990 года и Стратегическая концепция 1991 года тоже стали новаторскими и помогли НАТО на переходном этапе по окончании «холодной войны».

Эти прецеденты означают, что последние основные документы НАТО – Стратегические концепции 1999 и 2010 года, а также ожидаемый в 2022 году обновленный вариант – очень значимы. Во внешнем плане – это лицо НАТО, обращенное к миру: основные заявления об актуальности и цели. Во внутреннем плане – это важная выработка консенсуса среди стран НАТО. Но хотя стратегические концепции значимы сами по себе, это лишь одно проявление стратегической последовательности НАТО. За ними стоят малоизвестные, зачастую секретные, но тем не менее оперативно значимые заявления о цели. В последние годы такие документы принимались своевременно. В 2019 году НАТО одобрила новую Военную стратегию, а в 2020 году – два документа о ее реализации: Концепцию сдерживания и обороны евроатлантического региона и Базовую концепцию боевых действий НАТО. В 2021 году страны НАТО согласовали планы действий по борьбе с изменением климата, по тематике «Женщины, мир и безопасность», а также «Приверженность повышению устойчивости» и политику кибернетической обороны. Затем в январе 2022 года была принята «Общая космическая политика».

НАТО должна официально принять свою новую Стратегическую концепцию на встрече на высшем уровне в Мадриде в июне 2022 года. Проект уже перерабатывается в свете украинского кризиса. Судя по всему, вскоре после этого будет переделана и Военная стратегия НАТО.

Биологические аналогии не очень подходят для союзнических организаций. Нет причин полагать, что НАТО теперь ждет старческая дряхлость. Часто союзы живут веками. «Вечная» дружба, предусмотренная Англо-португальским договором, заключенным в 1373 году, до сих пор крепка; и никто не ставит под вопрос прочность взаимоотношений США и Канады в сфере безопасности (первоначально изложенных в Огденсбургском соглашении 1940 года) или франко-германских отношений (официально оформленных Елисейским договором 1963 года). НАТО отличается, поскольку это выражение коллективных (а не просто двусторонних) усилий. Будущее НАТО не прописано, но очевидно, что в краткосрочной и в среднесрочной перспективе у нее насыщенная повестка дня.