Osišgnięcia NATO w dziedzinie transformacji

Nie postrzegam transformacji jakoprzejœcia od stanu przed transformacjš do stanu po transformacji.Myœlę, że jest to proces, który zmuszeni jesteœmy kontynuować, zewzględu na istotę naszego œwiata w XXI wieku. Sšdzę, że w większymstopniu dotyczy to kultury i nastawiania, niż technologii iprogramów politycznych.

Sekretarz obrony USA Donald H.Rumsfeld.

Podczas swojej służby na stanowisku sekretarza stanu wadministracji Ronalda Reagana, George Schulz zasłynšł między innymiz porównania dyplomacji do prób uwolnienia ogródka od chwastów:stwierdził, że w obu przypadkach nigdy nie można powiedzieć, żepraca została zakończona. To samo można powiedzieć o„transformacji”. Jak niedawno zauważył sekretarz Rumsfeld,transformacja to raczej cišgły proces, niż osišgnięcie stanukońcowego – nowe wymagania, nowe wyzwania i zmienne warunkibezpieczeństwa nieustannie wymagajš dalszych zmian idostosowań.

Chociaż słowo „transformacja” stało się modne dopiero w ostatnichlatach, NATO skutecznie radziło sobie z imperatywem transformacjiod upadku Zwišzku Radzieckiego – półtora dekady temu. Od tego czasuSojusz ponawiał ostrzeżenia, że jeœli nie uda mu się „dostosować”,„ewoluować” lub „zreformować się”, straci zarówno znaczenie, jak isiły żywotne. Dziesięć lat temu NATO stanęło przed wyzwaniem –„albo wykroczy poza swój obszar traktatowy, albo wypadnie z gry”.Procesy polityczne, w wyniku których pod koniec lat 90. Sojuszostatecznie osišgnšł konsensus co do koniecznoœci prowadzenia wojnyprzeciwko państwu (okrojonej Jugosławii), które w istocie niezaatakowało terytorium NATO, można z powodzeniem okreœlić jakopierwszy sukces transformacji NATO po zakończeniu zimnejwojny.

Dzisiaj nie ma jednego „Programu Transformacji NATO”. Można raczejpowiedzieć, że sš trzy takie programy, z których każdy rozpoczšłsię z odmiennych powodów i w innych czasach, ale wszystkie oneczęœciowo się pokrywajš i sš wzajemnie powišzane ze sobš. Teprogramy to: agenda praska, zainicjowana przez byłego SekretarzaGeneralnego NATO Lorda George’a Robertsona w 2002 roku w odpowiedzina „lekcję Kosowa i 11 wrzeœnia”, koncentrujšca się na zmianach wzakresie zdolnoœci, misji i struktur; agenda z Norfolk,zainicjowana przez obecnego Sekretarza Generalnego Jaapa de HoopScheffera w 2004 roku w odpowiedzi na „lekcję Afganistanu”, przedewszystkim zwišzana z planowaniem obrony, generowaniem sił iwspólnym finansowaniem; a także agenda z Monachium podjętaprzez kanclerza Niemiec Gerharda Schroedera w 2005 roku wodpowiedzi na „lekcję kryzysu irackiego”, koncentrujšca się nazmianach w obrębie roli NATO (lub jej braku), jako forumrzeczywistych konsultacji strategicznych i podejmowaniadecyzji.

Agenda praska

78-dniowa kampania lotnicza NATO przeciwko kadłubowej Jugosławii w1999 roku, majšca powstrzymać czystki etniczne w Kosowie ujawniłabardzo istotne dysproporcje pomiędzy zdolnoœciami wojskowymi USA ipozostałych sojuszników odnoœnie do prowadzenia działań wnajwyższych spektrum intensywnoœci konfliktu. Statystyki te sšobecnie dobrze znane: 90 procent amunicji precyzyjnie naprowadzanejna cel pochodziło z samolotów myœliwskich i bombowców USA, niewielepaństw sprzymierzonych było w stanie choćby prowadzić bezpiecznšłšcznoœć pomiędzy jednostkami będšcymi w locie, co zmuszałoformacje NATO do przechodzenia na otwarte zakresy częstotliwoœci.Stany Zjednoczone zapewniały również w 100 procentach zagłuszaniena potrzeby NATO, w 90 procentach dbały o obserwację lotniczš idostarczyły 80 procent tankowców umożliwiajšcych wymianę paliwa wlocie. Zaalarmowany tš „lukš” Lord Robertson rozpoczšł wypowiadanieswojej mantry, że najważniejszym priorytetem NATO sš „zdolnoœci,zdolnoœci i jeszcze raz zdolnoœci”.

Jednak, gdy wcišż przełykano jeszcze „lekcję Kosowa”, perspektywastrategiczna NATO została zachwiana przez wydarzenia z 11 wrzeœnia.Sojusz wykazał się wielkš sprawnoœciš i niesłabnšcym poszanowaniemzasady zbiorowego bezpieczeństwa, natychmiast – po raz pierwszy wswojej historii - powołujšc się na artykuł 5., a następniewysyłajšc samoloty AWACS do patrolowania przestrzeni powietrznejnad miastami USA. Podczas spotkania w Rejkiawiku (Islandia) w maju2002 roku, ministrowie spraw zagranicznych Sojuszu formalniepotwierdzili zdecydowanie NATO, aby przemieœcić siły gdziekolwiekbędzie to konieczne, aby zwalczać zagrożenia dla bezpieczeństwaSojuszu. Następnie, przez cały rok 2002 NATO pracowicie planowałowszechstronny pakiet zmian organizacyjnych i wzmacniania zdolnoœcizaaprobowany przez państwa członkowskie NATO w listopadzie tegoroku podczas Szczytu w Pradze. Zdecydowano między innymi opowołaniu Sił Odpowiedzi NATO (NRF), przeorganizowaniu dowództwstrategicznych oraz zaaprobowaniu programów modernizacji w ramachPraskiego Zobowišzania w dziedzinie Zdolnoœci (PCC). Ostatnim, alez pewnoœciš nie najmniej ważnym elementem było zaproszenie siedmiupaństw do wstšpienia do NATO oraz uzgodnienie zwišzanych z tymreform w strukturze Kwatery Głównej oraz w zakresie procedur, cobyło konieczne do zapewnienia gładkiego funkcjonowania RadyPółnocnoatlantyckiej przy 26 państwach członkowskich.

Dwa i pół roku póŸniej, ogólny bilans wdrażania agendy praskiejjest pozytywny, chociaż niektóre programy kulejš. Po pierwsze,nie okazało się, że nie można kierować RadšPółnocnoatlantyckš, gdy zasiada w niej 26 państw. Jak zauważyłambasador Republiki Czech Karel Kavanda w przemówieniu w niemieckimCentrum Marshalla w listopadzie 2003 roku: „jeżeli cztery lub pięćpaństw członkowskich zawrze porozumienie w istotnych kwestiach tegolub innego rodzaju”, ogólny konsensus jest „praktyczniezapewniony”, niezależnie od tego, czy Sojusz liczy 19, czy 26członków. Po drogie, postanowienie NATO, aby podejmować „nowemisje” „gdziekolwiek” wymagajš tego zagrożenia, nadal jestpodchwytywane, a nawet rozszerzane przez Sojusz, czego dowodzidecyzja szczytu w Stambule o stworzeniu Wielonarodowych SiłWspierajšcych Bezpieczeństwo (ISAF) w Afganistanie oraz ustaleniaostatniego spotkania w Brukseli w gronie wszystkich 26 państwczłonkowskich Sojuszu, aby NATO w takiej czy innej formie udzieliłowsparcia Misji Szkoleniowej w Iraku. Po trzecie, sukces NATO wzakresie powołania nowego Sojuszniczego Dowództwa ds.Transformacji, a także przyspieszenie wstępnej gotowoœci NRFdowodzš sprawnoœci władz wojskowych NATO.

Sytuacja w odniesieniu do nowych zdolnoœci, takich jakstrategiczny transport powietrzny i morski, uzupełnianie paliwa wlocie oraz programy obserwacji lotniczej Sojuszu, przedstawia sięmniej jednoznacznie i nie tak korzystnie, ale nie ma wštpliwoœci,że dokonał się pewien postęp. Inicjatywa zwišzana z transportemmorskim, kierowana przez Norwegię, jest mocno zaawansowana –duńskie i brytyjskie okręty sš gotowe do użytku, a dostęp dopozostałych okrętów został zapewniony. W Stambule ministrowieobrony podpisali wstępne porozumienie, zgodnie z którym kierowanyprzez Niemców projekt w zakresie strategicznego transportulotniczego ponadwymiarowych ładunków ma zagwarantować do końcabieżšcego roku możliwoœć czarterowania w miarę potrzeb flotyliczšcej do 6 samolotów transportowych Antonow An-124-100.Kierowana przez Hiszpanów grupa robocza ds. uzupełniania paliwa wlocie kontynuuje swoje prace zwišzane z planowaniem. Projektzwišzany z obserwacjš lotniczš Sojuszu wydaje się gotowy do wejœciaw fazę projektowania i budowy (zakładajšc, że bieżšce wysiłkizmierzajšce do redukcji ryzyka będš zaakceptowane i dostateczniefinansowane przez państwa uczestniczšce). Od szczytu w Pradze NATOpoczyniło znaczšce postępy w zakresie wyposażenia swoich siłlotniczych w precyzyjnie sterowanš amunicję oraz w ustalaniupriorytetów współpracy zbrojeniowej w odniesieniu do obrony przedterroryzmem. Sukcesem było także uzgodnienie ogólnego planu rozwojuobrony rakietowej teatru działań NATO.

Jednak, w większoœci przypadków, terminy „wstępnej gotowoœci” tychstrategicznych usprawnień sš odległe o wiele lat, a ogromnawiększoœć œrodków finansowych ma dopiero nadejœć. Poza tym, w miaręjak państwa członkowskie NATO (w tym USA) w coraz większym stopniulokujš wydatki na obronę na potrzeby operacji lub na utrzymywaniewarunków wstępnych do prowadzenia rozszerzonych operacjiglobalnych, zaczyna się uszczuplanie œrodków, które w innychwarunkach byłyby przeznaczone na długoterminowe programymodernizacji zgodne z Praskim Zobowišzaniem w dziedzinie Zdolnoœci.Co więcej, ze względu na to, że bardzo pilne trudnoœci zutrzymaniem wielu operacji antykryzysowych Sojuszu pochłaniajš dużoczasu i uwagi Kwatery Głównej, programy modernizacji wynikajšce zPraskiego Zobowišzania nie sš szczegółowo kontrolowane przez RadęPółnocnoatlantyckš w takim stopniu, jak wtedy, gdy Lord Robertsonniestrudzenie przeprowadzał to, co sam okreœlił jako jego „własnaodmiana terapii elektrowstrzšsowej”, naciskajšc państwaczłonkowskie Sojuszu, aby odpowiedziały na jego wołanie o„zdolnoœci, zdolnoœci i jeszcze raz zdolnoœci.”

Agenda z Norfolk

Podczas posiedzenia Sojuszniczego Dowództwa ds. Transformacji,które odbyło się w kwietniu ubiegłego roku, Sekretarz Generalny deHoop Scheffer zainicjował debatę nad tym, co zostało okreœlone jako„Agenda z Norfolk”. Te ewentualne zmiany w zakresie planowaniaobrony, generowania sił i wspólnych rozwišzań dotyczšcychfinansowania sš – jego zdaniem – konieczne, aby usunšć „niespójnoœćpomiędzy naszymi wielokrotnie wypowiadanymi ambitnymi deklaracjamii naszš potencjalnš zdolnoœciš do rozmieszczenia w tereniewystarczajšcych sił, a procesem generowania sił, który „po prostujuż nie działa”. Rozczarowany cišgłš koniecznoœciš „mocowania” sięz państwami członkowskimi Sojuszu o helikopter tu, a jednostkęwspierajšcš tam, Sekretarz Generalny ostrzegł w swoim przemówieniuz paŸdziernika 2004 roku, wygłoszonym w Dowództwie SiłAmerykańskich w Europie, że „jeżeli państwa sprzymierzone nie będšw stanie i nie wyrażš woli użyczenia tych sił na potrzeby misjiNATO, miecz Damoklesa będzie nieustannie wisiał nad naszymioperacjami i przyszłoœciš NATO.”

W ramach Agendy z Norfolk w listopadzie ubiegłego roku NATO po razpierwszy w swojej historii zwołało konferencję „GlobalneGenerowanie Sił”, aby podjšć próbę pogodzenia zobowišzańpodejmowanych przez poszczególne państwa w odniesieniu do różnychrotacyjnych zmian w NRF z ich zobowišzaniami zwišzanymi zoperacjami antykryzysowymi w Afganistanie, Boœni i Hercegowinieoraz w Kosowie. Zintensyfikowane zostały dyskusje prowadzone wramach Wykonawczej Grupy Roboczej na temat poprawy przewidywalnoœciwkładów poszczególnych państw do tworzenia sił NATO. PrzewodniczšcyKomitetu Wojskowego, gen. Harald Kujat wydal raport zatytułowanyWszechstronne podejœcie, przedstawiajšcy wojskowy punktwidzenia na temat racjonalizacji dyscypliny planowania obrony, atakże aspektów: operacyjnego, zwišzanego z wywiadem oraz zwykorzystaniem œrodków.

Inna propozycja dotyczšca generowania sił rozważana w ramachAgendy z Norfolk zakłada, że opcje dotyczšce planowania obrony będšprzedstawiane, a państwa członkowskie będš jasno sygnalizować swojšwolę udostępnienia konkretnych zdolnoœci zanim Sojuszpodejmie polityczne zobowišzanie do podjęcia interwencji wodniesieniu do danego kryzysu lub konfliktu; wypracowane zostanšlepsze kryteria docelowe dotyczšce używalnoœci i wydajnoœci,pozwalajšce ocenić zdolnoœć danego państwa do skutecznegoudostępnienia jego sił na potrzeby operacji antykryzysowych;poszerzenie ram czasowych w odniesieniu do zobowišzań dotyczšcychsił do okresów dwuletnich, co ma poprawić przewidywalnoœć; a takżeoczekiwanie, że państwa członkowskie wycofajš się z danegozobowišzania, zamiast oczekiwania, że te państwa będš „włšczałysię” poprzez podejmowanie kolejnych krótkoterminowych zobowišzańdotyczšcych użyczenia sił i œrodków na potrzeby poszczególnychoperacji antykryzysowych; oraz stworzenie nowych wielonarodowychstruktur odpowiedzialnych za wypełnianie zadań zwišzanych zestabilizacjš po zakończeniu kryzysu.

Odnoœnie do reformy wspólnego finansowania, Sekretarz Generalnyzaprosił wszystkich zainteresowanych do dyskusji o zwiększeniuwspólnych budżetów wojskowych – Programu Inwestycji NATO w Obronę(NSIP) oraz budżetu wojskowego – a także o wykorzystaniu ich napotrzeby bardziej operacyjnych aspektów bieżšcych operacji NATOzwišzanych z rozmieszczeniem sił; o częstszym zlecaniu praczewnętrznym kontrahentom (outsourcing); wbudowaniu funduszyawaryjnych na potrzeby NATO do budżetów obronnych państwczłonkowskich; oraz o wykorzystaniu rozwišzań dotyczšcych NATOAWACS do stworzenia specjalnych œrodków i budżetów w dziedzinachtakich jak logistyka, służby medyczne oraz transport wwykorzystaniem œmigłowców.

Na tym etapie jest z całš pewnoœciš za wczeœnie, aby podejmowaćsię oceny postępów w zakresie realizacji Agendy z Norfolk. Mimo to,wstępne dyskusje w wielu dziedzinach sugerujš, że uczynione zostałyodważne kroki naprzód, zwłaszcza w odniesieniu do gruntownejreformy i rozszerzenia zasad dotyczšcych dopuszczalnoœci rachunkówprzedstawianych w ramach NSIP i budżetu wojskowego (gdzie, międzyinnymi, pozornie nierozwišzywalny spór dotyczšcy udziałuposzczególnych państw w kosztach doprowadził do sytuacji patowej)oraz odnoœnie do pokonywania niechęci niektórych państwczłonkowskich do przedstawiania NATO zdecydowanie pełniejszychdanych o stanie ich sił zbrojnych.

Agenda z Monachium

Na zakończenie lutowego spotkania w Brukseli, przywódcy państwczłonkowskich zobowišzali się do „wzmocnienia roli NATO jako forumkonsultacji strategicznych i politycznych oraz koordynacjiwspółpracy pomiędzy poszczególnymi państwami Sojuszu, a także dopotwierdzania jego roli jako kluczowego forum konsultacji wdziedzinie bezpieczeństwa pomiędzy Europš i AmerykšPółnocnš”.

Inicjatywa ta oznaczała koniec krótkiego i intensywnego okresukonsultacji sprowokowanych przedstawionym dziesięć dni wczeœniejpisemnie oœwiadczeniem kanclerza Schroedera (odczytanym przezministra obrony Petera Strucka w zwišzku z chorobš kanclerza)podczas Monachijskiej Konferencji na temat Europejskiej PolitykiBezpieczeństwa. Wyrażone tam przez kanclerza przekonanie, że NATO„nie jest już podstawowym forum, na którym partnerzytransatlantyccy omawiajš i koordynujš strategie” oraz jegopropozycja utworzenia „grupy panelowej na wysokim szczeblu, w składktórej wejdš niezależni eksperci z obu stron Atlantyku, a którejcelem będzie pomoc w znajdowaniu rozwišzań”, które w przyszłoœcipozwolš uniknšć kryzysów takich, z jakim mieliœmy do czynienia wIraku, stały się głównym tematem dla mediów oraz wywołałykonsternację wœród czołowych przedstawicieli zarówno NATO, jak iUSA, którzy byli zupełnie na to nieprzygotowani.

W atmosferze wynikajšcych stšd kontrowersji, niemieccy urzędnicywysokiej rangi czynili co było możliwe, aby podkreœlić, że kanclerznie ogłaszał ostatniego namaszczenia NATO, ale jego intencjš byłowzmocnienie Sojuszu. Ze swej strony, przedstawiciele NATO i USAskłaniali się ku oddzieleniu sugestii o powołaniu „zewnętrznegopanelu” (którš odrzucili) od przebijajšcego w całej wypowiedzi tonuzasadniczej krytyki. Ostatecznie, bez wštpienia Stany Zjednoczonenie życzyły sobie wykorzystywać NATO jako podstawowego forumdyskusji i koordynowania współpracy w odniesieniu do takichfundamentalnych amerykańskich decyzji strategicznych jak sposób imiejsce zaatakowania talibów i Al Kaidy w Afganistanie oraz czasdany inspektorom ONZ na przedstawienie rezultatów ich prac, przedzaangażowaniem się w wojnę w Iraku. Rada Północnoatlantycka niestała się również podstawowym forum konsultacji pomiędzy USA i ichsojusznikami w NATO w takich priorytetowych kwestiach jakzapobieżenie pozyskaniu przez Iran broni nuklearnej lub dšżenieUnii Europejskiej do zniesienia embarga na dostawy broni doChin.

W rezultacie, kanclerz Schroeder zadawał pytanie, czy całoœćreform majšcych prowadzić do transformacji, zainicjowanych w Pradzei Norfolk nie spełŸnie na niczym, jeżeli Sojusz nie będzie w staniefunkcjonować jako rzeczywiste partnerstwo w fazach podejmowaniadecyzji strategicznych przed rozpoczęciem konfliktu. W tym sensie,nie tylko odwracał słynnš frazę de Gaulle’a – „oh, jakiż sens maplanowanie strategiczne, jeżeli następnie nie napływajš œrodki narealizację planów?: - ale także powtarzał wyrazy niezadowolenia zjakoœci dialogu strategicznego w NATO, wczeœniej przedstawianepublicznie przez innych europejskich przywódców, w tym przez samegoSekretarza Generalnego Jaapa De Hoop Scheffera.

NATO skutecznie radziło sobie z imperatywemtransformacji od upadku Zwišzku Radzieckiego – półtorej dekadytemu.

Zanim jeszcze zwołany został szczyt wBrukseli, wszystkie strony zdecydowały się akcentować pozytywnywydŸwięk. Już następnego dnia podczas konferencji prasowejprezydent George W. Bush powiedział: „Ja wnioskuję z tych słów, że[Schroeder] chce, aby NATO zachowało znaczenie jako forum poważnegodialogu strategicznego. I to było oczywiste dla wszystkichsiedzšcych przy tym stole. Pod koniec spotkania Jaap oœwiadczyłwszystkim, że zamierza do nich powrócić z planem, któryzagwarantuje rangę dialogu strategicznego w NATO.”

Zgoda na stworzenie planu to oczywiœcie jedno. Osišgnięciekonsensusu odnoœnie do ram okreœlajšcych tę debatę to coœ zupełnieinnego. Ze jednej strony, ci europejscy członkowie NATO, którzytradycyjnie najmniej chętnie godzili się, aby RadaPółnocnoatlantycka omawiała zagadnienia ich zdaniem zarezerwowanedla Unii Europejskiej, takie jak Galileo czy embargo wobec Chin,teraz będš musieli zaakceptować to, co wczeœniej byłoby odebranejako „wtršcanie się” ze strony NATO. Z drugiej strony, StanyZjednoczone będš musiały znaleŸć sposoby, aby poruszać na forumRady Północnoatlantyckiej zagadnienia, które nie stały się jeszczenawet przedmiotem uzgodnień międzyresortowych w USA, nie mówišc jużo wczeœniejszym zatwierdzeniu ich przez Kongres. Należy przy tymzastrzec, że wyzwanie jakim jest rzeczywiste „konsultowanie” wSojusznikami, a nie wyłšcznie „informowanie” ich o już podjętychdecyzjach nie jest ani bardziej, ani mniej trapišce, niż zadanierutynowo podejmowane przez każdš administrację USA w zwišzku ztworzeniem rzeczywistego partnerstwa z Kapitolem, albo – w tymkontekœcie – z głównymi partnerami tworzšcymi „koalicję dobrowolniezaangażowanych”.

Nie poddawać się

Z jednej strony, NATO jest obecnie chwalone przez przywódcównajpotężniejszych państw członkowskich jako „aktywniejsze niżkiedykolwiek wczeœniej”, „najbardziej udany sojusz w historii”,„najistotniejszy układ dla USA w dziedzinie bezpieczeństwa”. Sojuszmoże w uzasadniony sposób z dumš wskazywać na sukces zwišzany zprzyjęciem nowych członków, reorganizację struktury dowodzenia iKwatery Głównej, rozszerzenie zakresu działań i zasięguoperacyjnego oraz postęp w modernizacji arsenałów majšcy umożliwićmierzenie się z nowymi zagrożeniami i wyzwaniami dlabezpieczeństwa.

Z drugiej strony, nadal utrzymujš się wštpliwoœci zwišzane zryzykiem porażki. Od stanowiska Sekretarza Generalnego, aż po samdół swojej struktury, Sojusz nie ustaje w żalach nad niespójnoœcišpomiędzy wolš państw członkowskich, aby podejmować nowe misje irozwijać potencjał, a ich zobowišzaniami do dostarczeniaodpowiedniego personelu, wyposażenia i œrodków, niezbędnych dorealizacji tych misji i potencjałów. W obu przypadkach krytycy inie tylko krytycy zastanawiajš się, czy nie brakuje niezbędnej wolipolitycznej. Poza tym, kanclerz Schroeder chyba dotknšłczułego punktu, publicznie uwypuklajšc malejšce znaczenie NATO jakoforum rzeczywistego podejmowania decyzji w najważniejszychkwestiach strategicznych.

Jednak NATO nie poddaje się, jak zawsze. Jako niezbędnysojusz bezpieczeństwa atlantyckiej wspólnoty narodów, NATOpozostaje gwarantem nieustannego dšżenia do realizacji programówtransformacji z Pragi, Norfolk i Monachium – w dobrej wierze, dladobra wspólnego, choćby z opóŸnieniami i niedoskonale. Wiele odtego zależy.

Robert G. Bell był Asystentem SekretarzaGeneralnego ds. Inwestycji w Obronę w latach 1999-2003, a obecniepracuje w Brukseli jako starszy wiceprzewodniczšcySAIC