Qué se ha conseguido en la transformación de la OTAN

Agenda de Praga

  • 01 Jan. 2005 - 31 March 2005
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  • Last updated 04-Nov-2008 02:09

Robert Bell revisa la implementación de las agendas de transformación de la OTAN nacidas en Praga, Norfolk y Munich.

No creo que la transformación consista enque algo que está sin transformar se convierta en algotransformado. Yo la contemplo más bien como un proceso al que nosvemos abocados por la naturaleza del mundo en que vivimos en estesiglo XXI y que está más relacionado con nuestra cultura yactitudes que con la tecnología o las plataformas que éstautiliza.

Donald H. Rumsfeld, Secretario de Defensa de EEUU

Cuando ocupaba el cargo de Secretario de Estado bajo lapresidencia de Ronald Reagan, George Schultz dijo que con ladiplomacia ocurría lo mismo que con la tarea de quitar las malashierbas del jardín: se trataba de un trabajo que nunca acababacompletamente. Lo mismo se podría aplicar a la “transformación”.Tal y como manifestó el Secretario de Defensa Rumsfeld, latransformación no es un estado final, sino un proceso sometidopermanentemente a nuevas exigencias, nuevos retos y nuevos entornosde seguridad que precisan nuevos cambios y adaptaciones.

Aunque el término “transformación” ha estado muy de moda en losúltimos años, la verdadera necesidad “transformadora” de la OTANsurgió tras la desintegración de la URSS hace quince años. Desdeentonces la Alianza ha escuchado continuas advertencias de que sino se “adaptaba”, “evolucionaba” o se “reformaba” estaría poniendoen peligro su estatus y su misma viabilidad. Hace diez años tuvoque afrontar la disyuntiva entre “salir de su zona de actuación” o“salir del terreno de juego”. El proceso político que le permitióconseguir el consenso interno a finales de los 90 para emprenderuna acción bélica contra un Estado (lo que quedaba de Yugoslavia)que no había atacado previamente el territorio de ningún paísAliado puede considerarse como su primera “transformación” desde elfinal de la guerra fría.

Actualmente no hay una única“agenda de transformación de la OTAN”,sino tres, que nacieron por diferentes motivos y en momentosdistintos pero que ahora están interrelacionadas y en partesolapadas. Estas tres son: la Agenda de Praga, iniciada en 2002 porel entonces Secretario General Lord George Robertson a raíz de las“lecciones de Kosovo y del 11-S” y que se centraba en los cambios aaplicar a las capacidades, misiones y estructuras; laAgenda de Norfolk, emprendida en 2004 por el actual SecretarioGeneral Jaap de Hoop Scheffer a partir de las “lecciones deAfganistán” y que se centraba en los cambios en los procesos deplanes de defensa, formación de fuerzas y financiacióncomún; y la Agenda de Munich, que lanzó en 2005 el Cancilleralemán Gerhard Schroeder basándose en las “lecciones de la crisisiraquí” y que se centra en los cambios en el papel a desempeñar (oa no desempeñar) por la OTAN como foro para verdaderasconsultas estratégicas y toma de decisiones a niveltransatlántico.

Agenda de Praga

La campaña aérea de 78 días de duración que sostuvo la OTAN contralo que aún era Yugoslavia en 1999 para detener la limpieza étnicaen Kosovo puso de manifiesto las gravísimas brechas que se habíanabierto entre las capacidades militares de EEUU y las de susAliados en lo relativo a los conflictos de alta intensidad. Lasestadísticas son ya del dominio público: el 90 por ciento de losproyectiles guiados fueron arrojados por cazas y bombarderosestadounidenses, y casi ningún país Aliado podía ni siquierautilizar comunicaciones aire-aire mínimamente seguras, lo queprovocó que las fuerzas de la OTAN tuvieran que comunicarse através de canales abiertos. Norteamérica aportó el 100 por cien dede las capacidades de interferencia electrónica, el 90 por cientode las de vigilancia aire-tierra y el 80 por ciento de los avionescisterna. Ante la evidencia de esta “brecha” entre los Aliados, unalarmado Lord Robertson comenzó a forjar su estribillo de que lastres principales prioridades de la OTAN tenían que ser “lascapacidades, las capacidades y las capacidades”.

Pero cuando la Alianza todavía estaba digiriendo las “lecciones deKosovo” todo su universo estratégico se vio sacudido por el 11-S.La OTAN demostró entonces su agilidad y la importancia que atribuíaal principio de seguridad colectiva al invocar de forma inmediatael Artículo 5 por primera vez en su historia y enviar despuésvarios aparatos AWACS para vigilar el espacio aéreo de las ciudadesestadounidenses. Durante su reunión en Reykiavik (Islandia) en mayode 2002 los ministros de asuntos exteriores de la OTAN confirmaronoficialmente su voluntad de llegar adonde fuera necesario paracombatir las amenazas contra la seguridad de los Aliados. Y a lolargo de ese mismo año el personal de la sede de la OTAN se aplicóen la tarea de elaborar un paquete de medidas que contuvieran loscambios organizativos y mejoras de capacidades que finalmenteaprobaron los dirigentes de la Alianza en la Cumbre de Praga quecelebraron en noviembre. Entre ellos se contaban la creación de laFuerza de Respuesta de la OTAN (NRF), los cambios en los MandosEstratégicos y la aprobación de los programas de modernizaciónincluidos en el Compromiso de Capacidades de Praga (PCC). Y porúltimo, pero no por eso menos importante, la Alianza decidióinvitar a siete países a ingresar en su seno y emprender lasreformas necesarias en las estructuras y procedimientos de suscuarteles generales para que la organización pudiera seguirfuncionando adecuadamente con 26 miembros.

A los dos años y medio de la Cumbre podemos realizar un balancegeneral positivo de la implementación de la Agenda de Praga, apesar de los retrasos que sufren algunos programas. En primerlugar, el Consejo del Atlántico Norte ha demostrado que no sevuelve inmanejable en formato “a 26”. Citando al embajador checoante la OTAN Karel Kovanda en su discurso ante el Centro Marshallen Alemania en el mes de octubre de 2003: “Si los cuatro o cincoAliados con intereses de un tipo u otro en una cuestión particularalcanzan un consenso sobre ella”, el consenso global está“prácticamente garantizado” tanto si el número total de Aliados es19 como 26. En segundo lugar, la resolución de la OTAN de emprender“nuevas misiones” en “cualquier lugar” donde haga falta, en virtudde las amenazas que se presenten, sigue manteniéndose e inclusoampliándose, tal y como demuestra la decisión de la Cumbre deEstambul de aumentar el papel de la Fuerza Internacional de Apoyo ala Seguridad (ISAF) en Afganistán y el acuerdo unánime de los 26Aliados durante la reciente reunión de Bruselas de apoyar, cada unoa su manera, la Misión de Adiestramiento en Iraq. En tercer lugar,el éxito conseguido con la puesta en marcha del Mando Aliado deTransformación y el adelanto en la disponibilidad de la primeraetapa de la NRF refleja la dirección ejemplar de las AutoridadesMilitares de la OTAN.

En lo que refiere a las nuevas capacidades – transporteestratégico marítimo y aéreo, repostado en vuelo y el programa deVigilancia Terrestre de la Alianza – la situación no se presentatan clara y positiva, aunque no cabe duda de que se han realizadociertos progresos. La iniciativa para el transporte marítimo quelidera Noruega se encuentra muy avanzada, estando ya los barcos deDinamarca y Reino Unido disponibles para su uso y garantizado elacceso de otros países a los mismos. En Estambul los ministros dedefensa firmaron un Memorando de Entendimiento comprometiéndose allevar adelante el proyecto de transporte estratégico que dirigeAlemania para conseguir una capacidad operativa para grandescargamentos a finales de este año mediante el alquiler bajo demandade hasta seis aviones de transporte ucranianos Antonov An-124-100.Y el grupo de trabajo sobre repostado en vuelo que dirige Españacontinua con sus planes, mientras que el programa de VigilanciaTerrestre parece que va a pasar ya a la fase de diseño y desarrollo(si los países participantes aceptan y dotan de presupuestosuficiente a la propuesta presentada para la reducción de riesgos).Desde la Cumbre de Praga la OTAN ha realizado avancesincuestionables en campos como los proyectiles guiados de precisiónpara sus fuerzas aéreas, la cooperación en cuestionesarmamentísticas en el contexto de la defensa antiterrorista y laaprobación de un proyecto para una futura capacidad aliada deDefensa contra Misiles de Teatro.

Pero en la mayoría de los casos las fechas de “primeradisponibilidad” de estas capacidades estratégicas fundamentales sehan retrasado varios años y todavía está pendiente el grueso de lafinanciación. Además, el aumento del gasto en defensa que losAliados (incluidos EE.UU.) realizan para las necesidades operativasy de mantenimiento de sus operaciones va en detrimento de lafinanciación que se podría destinar a los programas demodernización a largo plazo del PCC, y las dificultades inmediatasque implican la supervisión de las numerosas operaciones derespuesta ante crisis de la Alianza están absorbiendo la mayorparte del tiempo y recursos de su cuartel general, de modo que losprincipales programas de modernización a largo plazo del PCC no sonsupervisados por el Consejo del Atlántico Norte como en la época enla que Lord Robertson ejercía lo que denominaba su “propia versiónde terapia política electro-convulsiva” para presionar a losdiferentes países para que respondieran ante sus exhortaciones de“capacidades, capacidades, capacidades”.

La Agenda de Norfolk

Durante una reunión del Mando Aliado de Transformación celebradael pasado mes de abril el Secretario General De Hoop Schefferpropuso un debate sobre lo que se denominó posteriormente “laAgenda de Norfolk”. En ella se incluyen posibles cambios en losplanes de defensa, la formación de fuerzas y los mecanismos definanciación común que en su opinión hacen falta para corregir “ladiscrepancia existente entre nuestras habituales declaracionesambiciosas y nuestra capacidad para desplegar las fuerzasnecesarias sobre el terreno” y un proceso de formación de fuerzasque “sencillamente no funciona”. Desalentado por su continuoregateo con los Aliados para cada helicóptero o unidad precisa encada momento, en su discurso de octubre de 2004 ante el MandoEuropeo de EEUU advirtió que: “A menos que los Aliados quieran ypuedan desplegar estas fuerzas para misiones de la OTAN, la espadade Damocles penderá sobre nuestras operaciones y sobre el futuro dela propia Alianza.”

Dentro de esta Agenda de Norfolk la OTAN celebró el pasado mes denoviembre la primera conferencia para la “Formación Global deFuerzas” con el objetivo de armonizar los compromisos de los paísesmiembros con los turnos de rotación de la NRF y con las operacionesde respuesta ante crisis en Afganistán, Bosnia-Herzegovina yKosovo. Se han intensificado los debates dentro del Grupo deTrabajo Ejecutivo correspondiente sobre cómo hacer más previsibleslas contribuciones de los países a las fuerzas de la OTAN. ElPresidente del Comité Militar, general Harald Kujat, ha presentadoun documento titulado Planteamiento Global que pretendereflejar el punto de vista militar sobre las posibles mejoras encuestiones relativas a defensa, operaciones, inteligencia yplanificación de recursos.

La verdadera necesidad “transformadora” dela OTAN surgió tras la desintegración de la URSS hace quinceaños

También dentro de la Agenda de Norfolk seestán estudiando otras posibilidades para la formación de fuerzas:contemplar diversas opciones para el planeamiento operativo yconseguir una noción más clara de la disposición de cada uno de losAliados ha aportar capacidades específicas antes de que laAlianza se comprometa políticamente a intervenir en una crisis oconflicto; desarrollar nuevos objetivos de capacidad de uso yrendimiento para poder evaluar la posibilidad de cada país dedesplegar sus fuerzas de forma eficaz en operaciones de respuestaante crisis; ampliar el periodo de tiempo de los compromisos defuerzas hasta los dos años a fin de poder realizar mejoresprevisiones; pedir a los países que se ajusten a esos compromisosde tropas o equipos para cada situación concreta de respuesta antecrisis, en vez de ir solicitando nuevos compromisos a corto plazo;y crear nuevas estructuras multinacionales dedicadas a funciones deestabilización tras el final de los conflictos.

Dentro del campo de la reforma del sistema de financiación común,el Secretario General ha propuesto iniciar el debate sobre unposible aumento de los presupuestos militares comunes – el ProgramaOTAN de Inversiones en Seguridad de la (NSIP) y el PresupuestoMilitar – para aplicarlo a los aspectos operativos de los actualesdespliegues de la Alianza; la utilización de más operadoresexternos a través de subcontratas; establecer unos fondos paraposibles contingencias de la OTAN dentro de los presupuestosnacionales de cada país; y crear agrupaciones y presupuestos “alestilo de los AWACS de la Alianza” en áreas como la logística, losservicios sanitarios y el transporte en helicóptero.

Resulta evidente que todavía es demasiado pronto para poderestimar el grado de progreso conseguido en la Agenda de Norfolk,pero los debates iniciales que se están sucediendo en una serie decampos sugieren un avance trabajoso, en especial en lo relativo arevisar y ampliar las reglas sobre los requisitos para la gestiónfinanciera del NSIP y el Presupuesto Militar (donde, entre otrascosas, se ha producido una disputa aparentemente irresoluble sobreel reparto de costes entre los países, que ha conducido a uncallejón sin salida) y a superar la renuencia de algunos Aliados aproporcionar a la OTAN una mayor información sobre la disposiciónde sus fuerzas.

La Agenda de Munich

Al finalizar su reunión de febrero en Bruselas los líderes de laAlianza se comprometieron a “potenciar el papel de la OTAN comoforo para las consultas estratégicas y políticas y para lacoordinación entre los Aliados, y a la vez reafirmar su posicióncomo foro imprescindible para las consultas sobre seguridad entreEuropa y Norteamérica”.

Esta iniciativa puso fin a un breve pero intenso periodo deconsultas iniciado diez días antes tras el discurso del CancillerSchroeder (leído por su Ministro de Defensa Peter Struck, alencontrarse enfermo el Canciller) en la Conferencia de Munich sobrePolítica de Seguridad Europea. Su aseveración de que la OTAN “ya noera el principal foro para que los socios transatlánticos pudierandiscutir y coordinar sus estrategias” y su propuesta de que “unpanel de figuras independientes de alto nivel de las dos orillasdel Atlántico que nos ayude a encontrar una solución” para evitarfuturas crisis como la causada por la guerra de Iraq provocógrandes titulares y una cierta consternación entre los altos cargosde la OTAN y de EEUU, que se habían visto cogidos desprevenidos.

Durante la controversia resultante los portavoces alemanesaseguraron una y otra vez que las manifestaciones del Canciller nopretendían ser un certificado de defunción de la OTAN sino unapropuesta para reforzarla. Y los responsables de la Alianza yEstados Unidos procuraron diferenciar entre la idea del “panelindependiente” (que rechazaban) y la crítica subyacente queimplicaba. A fin de cuentas, resultaba evidente que EEUU no habíaquerido utilizar a la OTAN como el foro principal para la discusióny coordinación de decisiones estratégicas tan importantes como lasrelativas a cómo y dónde atacar a los talibanes y Al Qaeda enAfganistán o el margen de tiempo a conceder a los inspectores delConsejo de Seguridad de las Naciones Unidas antes de emprender laacción bélica contra Iraq. Ni tampoco lo ha sido respecto a lasconsultas estratégicas entre EEUU y el resto de los Aliados encuestiones tan importantes como la forma de evitar que Irán se dotede armas nucleares o la intención de la Unión Europea de suspenderel embargo de armas contra China.

Realmente la cuestión que el Canciller Schroeder estaba poniendosobre la mesa era la de que las reformas para la transformaciónemprendidas en Praga y Norfolk podrían resultar inútiles si laAlianza no era capaz de funcionar como una verdadera asociación enlas etapas críticas de toma de decisiones previas a un conflicto.En ese sentido no solamente tenía en mente la aseveración que hizoen su día el General De Gaulle – ¿de qué sirve la planificaciónestratégica si luego no se dispone de los medios para aplicarla? –sino que también se estaba haciendo eco de la frustración surgidarespecto al nivel del diálogo político dentro de la Alianza, tan ycomo habían manifestado previamente otros líderes europeos,incluido el propio Secretario General De Hoop Scheffer.

Cuando se celebró la Cumbre de Bruselas, todas las partes yahabían decidido poner el énfasis en los aspectos positivos. Tal ycomo manifestó el Presidente George W. Bush durante una conferenciade prensa al día siguiente: “Yo interpreto esos comentarios en elsentido de que quieren que la OTAN mantenga su importancia, que seaun lugar donde se produzca un verdadero diálogo estratégico. Y esoestaba claro para todos los que estábamos sentados alrededor de lamesa. Y al final de la reunión Jaap le dijo a todo el mundo que vaa presentar un plan que garantice que el diálogo estratégico dentrode la OTAN mantiene su trascendencia.”

Por supuesto que estar de acuerdo en elaborar un plan es una cosamientras que conseguir el consenso sobre los términos en los que sedesarrolle un diálogo político sin limitaciones es otra cosa. LosAliados europeos que tradicionalmente se han mostrado reacios apermitir que el Consejo del Atlántico Norte entre a debatircuestiones que ellos consideran competencia exclusiva de la UniónEuropea, como el proyecto Galileo o el embargo de armas a China,tendrán que aceptar a partir de ahora lo que antes hubieranconsiderado una “intromisión” de la Alianza. Y EEUU tendrá queencontrar la forma de abordar dentro del Consejo del AtlánticoNorte cuestiones estratégicas en las que todavía no existe acuerdoentre las diferentes agencias estadounidenses, por no hablar de lapreceptiva aprobación del Congreso. Pero también es cierto que elreto que supone realizar unas verdaderas “consultas” con losAliados frente a la opción de solamente “informarles” de decisionesque ya han sido adoptadas no presenta ni más ni menos dificultadque el que cualquier administración norteamericana tiene queafrontar habitualmente al tratar de conseguir una verdaderaasociación con el Congreso o, cuando de verdad lo necesita, con susprincipales socios dentro de las “coaliciones devoluntarios”.

Seguir adelante

La OTAN ve ahora cómo, por un lado, los dirigentes de losprincipales países que la componen la consideran “más activa quenunca”, “la mejor alianza de la historia” y una “relación vitalpara los EEUU en lo que se refiere a seguridad”. Y tiene sobradosmotivos para recordar con orgullo cómo ha conseguido aumentar elnúmero de sus miembros, reorganizar su Estructura de Mando y laorganización de su Cuartel General, ampliar el ámbito y alcance desus operaciones, y avanzar en lo relativo a la modernización de suscapacidades para poder afrontar las nuevas amenazas y retos deseguridad.

Pero por otro lado, no ha desaparecido el miedo a un posiblefracaso. Desde el Secretario General hasta el último funcionariotoda la organización lamenta la desconexión que existe entre ladisposición de los Aliados a aceptar nuevas misiones y nuevascapacidades y la asignación del personal, los equipos y losrecursos necesarios para emprender esas mismas misiones ycapacidades. Los críticos – y no solamente ellos – se preguntan sirealmente se cumple el requisito de que exista una verdaderavoluntad política. Además, resulta obvio que el CancillerSchroeder tocó un nervio sensible al resaltar públicamente lapérdida de importancia de la Alianza como foro para la toma dedecisiones de verdadera importancia estratégica a niveltransatlántico.

Pero la OTAN seguirá adelante, como siempre ha hecho. En su papelde alianza de seguridad imprescindible de la comunidadtransatlántica de naciones, se puede confiar en que seguiráavanzando en sus tres agendas de transformación – Praga, Norfolk yMunich – con resolución y un propósito común, a pesar de lostropiezos y los errores. Porque es mucho lo que hay enjuego.

Robert G. Bell fue Secretario de Inversionesen Defensa de la OTAN durante el periodo 1999-2003 y actualmente esVicepresidente Primero del SAIC en Bruselas.