A NATO átalakítási bizonyítványa

Nem úgy gondolok az átalakításra, mintvalamire, ami átalakítatlanul kezdődik és átmegy valamibe, amiátalakult. Úgy gondolok rá, mint egy folyamatra, amelyben XXI.századi világunk természete kényszerít minket a folytatásra, ésamely inkább kultúra és hozzáállás kérdése, mint technológiáé ésplatformoké.

Donald H. Rumsfeld, az USA védelmi minisztere

George Schultz, Ronald Reagan elnök alatti külügyminiszterségeidejében, egyszer elhíresült összehasonlítást tett a diplomácia ésazon tevékenység között, amellyel megpróbáljuk gyomoktól mentesenmegőrizni kertünket: egyik esetben sem mondhatjuk el munkánkrólsoha azt igazán, hogy befejeződött. Ugyanez állítható az„átalakításról“. Védelmi miniszterként Rumsfeld nemrég azt amegjegyzést tette, hogy az átalakítás inkább folyamat, mint végsőállapot, új igényekkel, új kihívásokkal és új, további változást,további alkalmazkodást igénylő biztonsági környezetekkel.

Habár az “átalakítás” szó csak ködös jelentéssel bírt az elmúltévekben, a NATO ténylegesen szembekerült egy “átalakítási”kényszerrel a Szovjetunió másfél évtizede bekövetkezett összeomlásaóta. Azóta a Szövetség újra és újra figyelmeztetéseket kapott, hogyha nem képes “alkalmazkodni”, “fejlődni” vagy “reformotvégrehajtani”, akkor egyaránt kockáztatja “hasznosságát” éséletképességét. Egy évtizede a NATO azzal a kihívással kerültszembe, hogy vagy “kilép területéről”, vagy pedig “kilép alétezésből”. Azok a politikai folyamatok, amellyel a Szövetség az1990-es évek vége felé végül is konszenzunst ért el egy olyan államellen megvívandó háború szükségességéről (Csonka-Jugoszlávia),amely ténylegesen nem támadott meg NATO területet, joggal írható lea Szövetség első nagy hidegháború utáni “átalakítási”sikerének.

Ma nem létezik egyetlen “NATO Átalakítási Napirend ”.Ehelyett elmondható, hogy három létezik, melyek mindegyike eltérőindokokból eltérő időpontban kezdődött, de amelyek most mindrészben átfedik egymást és összefüggenek egymással. Ezek a PrágaiNapirend, amelyet a volt főtitkár, Lord George Robertson 2002-beindított útjára válaszul “Koszovó és szeptember 11 tanulságaira” ésamely a képességek, küldetések és szervezetek változásairaösszpontosít, aztán a Norfolk Napirend, amelyet a jelenlegifőtitkár Jaap de Hoop Scheffer 2004-ben indított el válaszul“Afganisztán tanulságaira” és amely a védelmi tervezés,haderő-generálás és közös finanszírozás változtatásairaösszpontosít, és a Müncheni Napirend, amelyet Gerhard Schrödernémet kancellár kezdeményezett 2005-ben, válaszul az “iraki válságtanulságaira” és amely a NATO szerepének változásaira (vagy azokhiányára) összpontosít, a valódi transzatlanti stratégiaikonzultáció és döntéshozatal eszközeként.

A Prágai Napirend

Az 1999-ben Csonka-Jugoszlávia ellen folytatott 78 naposNATO-légihadjárat a koszovói etnikai tisztogatás megállításáértkritikus „törésvonalakat” tárt fel az USA és a Szövetséges katonaiképességek között, a konfliktus spektrumának felső végén. Astatisztikák mostanra már jól ismertek: a precíziós irányítottlőszerek 90 százalékát USA-vadászgépek és -bombázók juttattákcélba, a szövetségesek közül pedig kevesen voltak képesek akár csaka biztonságos légi kommunikációra, ami a NATO alakulatokat arrakényszerítette, hogy nyílt csatornán adjanak. Az Egyesült Államokbiztosította szintén a NATO zavarási képességeinek 100 százalékát,a föld-levegő felderítés 90 százalékát, és a légiüzemanyag-újratöltő repülőgépek 80 százalékát. Ettől a„szakadéktól” megriadva Lord Robertson elkezdte hangoztatnimantráját, hogy a NATO három legmagasabb prioritásának a„képességeknek, képességeknek és képességeknek” kell lennie.

De míg a „koszovói leckét” még javában emésztették, a NATOstratégiai látképét megrázta Szeptember 11. A Szövetség nagymozgékonyságról és a kollektív biztonság elve iránti lankadatlantiszteletről tett tanúbizonyságot azzal, ahogy azonnal életbeléptette történelmében első alkalommal az 5. cikkelyt, és későbbazzal, hogy AWACS repülőgépeket küldött az USA-városok felettijárőrözésre. Az izlandi Reykjavíkban tartott 2002. májusi ülésüköna szövetséges külügyminiszterek hivatalosan megerősítették aSzövetség eltökéltségét arra, hogy bárhol fellépjen, ahol szükségvan a Szövetség biztonsága elleni fenyegetések leküzdésére. 2002.folyamán a NATO-központ apparátusa szorgalmasan tervezett egyátfogó szervezeti változtatásokat és képességbeli fejlesztésekettartalmazó csomagot, amelyet a Szövetség vezetői novemberben aprágai csúcstalálkozón hagytak jóvá, és amely kitért a NATO ReagálóHaderő (NRF) létrehozására, stratégiai parancsnokságainakátszervezésére, és a Prágai Képesség Kötelezettségvállalások (PCC)modernizációs programjainak támogatására. Végül, de nemutolsósorban a Szövetség hét országot kért fel a NATO-hoz valócsatlakozásra és jóváhagyta az ezzel járó reformokat aparancsnokságok szervezetében és eljárásaiban, amelyekre szükségvolt ahhoz, hogy az Észak-atlanti Tanács simán tovább működhessen„26 tag szintjén” is.

Két és fél évvel később a Prágai Napirend megvalósításának mérlegepozitív, habár néhány programban lemaradás mutatkozik. Először isaz Észak-atlanti Tanács nem bizonyult kezelhetetlennek „26-os”szinten sem. Ahogy Karel Kovanda cseh NATO-nagykövet jegyezte meg anémetországi Marshall- Központban 2003. októberében tartottbeszédében: „Ha az a négy-öt szövetséges, akiknek ilyen vagy olyanfontos érdekeltsége van, konszenzust alakít ki egymás között”,akkor az általános konszenzus „jóformán biztosra vehető”,függetlenül attól, hogy a Szövetségesek száma 19 vagy 26.Másodszor, a NATO fenn kell hogy tartsa és tovább vinnieeltökéltségét arra, hogy új küldetéseket ” vállaljon „bárhova”,ahol a fenyegetés ezt szükségessé teszi, ahogy ezt példázza azisztambuli csúcstalálkozón az afganisztáni Nemzetközi BiztonságiSegítségnyújtási Haderő (ISAF) kibővítéséről elfogadott döntés és anemrég Brüsszelben mind a 26 szövetséges között születettmegállapodás az iraki kiképzőmisszióhoz valamilyen formában valóhozzájárulásról. Harmadszor, a NATO sikere új SzövetségesÁtalakítási Parancsnokságának létrehozásában és az NRF elsőrendelkezésre állásának felgyorsításában példás vezetést tükröz aNATO katonai hatóságok részéről.

Az új képességekkel, úgymint a stratégiai tengeri és légiszállítással, levegőben történő üzemanyag újratöltéssel és aSzövetséges Földi Felderítési programokkal kapcsolatos összképkevésbé egyértelmű, és nem annyira pozitív, habár nem kérdéses,hogy némi előrehaladást azért sikerült elérni. Jó úton halad aNorvégia vezette tengeri szállítási kezdeményezés – a dán és brithajók rendelkezésre állása mások általi felhasználáshoz éseléréshez már biztosítva van. Isztambulban a védelmi miniszterekszándéknyilatkozatot írtak alá, amely a német vezetésű stratégiailégi szállítási projektet bízta meg azzal, hogy működőképes légiszállítási kapacitást érjen el túlméretes rakományokra vonatkozóan,igény szerinti rendelkezésre állásos bérleti szerződés alapján azidei év végére, legfeljebb 6 Antonov An-124-100 szállító repülőgépfelhasználásával. A spanyol vezetés alatt álló NATO légiüzemanyag-újrafeltöltési munkacsoport tovább folytatja tervezőmunkáját. A Szövetséges Földi Felderítő rendszer úgy tűnik, készenáll, hogy továbblépjen a tervezési és fejlesztési szakaszba(feltéve, hogy jóváhagyják a jelenlegi kockázat csökkentésierőfeszítést és azt megfelelően finanszírozzák a részvevőnemzetek). A NATO kifejezett előrelépést ért el légierői precíziósirányított lőszerekkel való felszerelésében, a terrorizmus ellenivédelem területén a fegyverzeti együttműködési erőfeszítésekprioritássá tételében, és egy NATO Hadszíntéri Rakétavédelmiképesség kidolgozott tervezetének jóváhagyásában.

De a legtöbb esetben az „első rendelkezésre állás” napjai ekritikus stratégiai képesség forrásoknál még évekig váratnakmagukra, mivel a finanszírozás oroszlánrésze még nincs biztosítva.Ezen kívül, ahogy a NATO-szövetségesek (beleértve az EgyesültÁllamokat is) egyre inkább a kiterjesztett globális műveletekműködési és fenntartási előfeltételeire különítik el védelmikiadásaikat, ez a prioritás kezdi kiszorítani azt a finanszírozást,amelyet máskülönben esetleg a hosszabb távú PCC modernizációsprogramoknak szentelnének. Ezen kívül, ahogy a NATO számosválság-reagálási műveletének fenntartásával kapcsolatos nehézségeklekötik a Központ idejének és figyelmének nagy részét, a fő hosszútávú PCC modernizációs programokat az Észak-atlanti Tanács már nemvizsgálja oly módon, ahogy tette, amikor Lord Robertsonfolyamatosan fáradozott azon, amit „saját politikai elektrosokkterápiájának” hívott, hogy a nemzeteket rábírja, válaszoljanak azáltala hangoztatott „képességek, képességek, képességek”buzdításra.

A Norfolki Napirend

A múlt év áprilisában egy találkozón a Szövetséges ÁtalakításiParancsnokságon de Hoop Scheffer főtitkár vitát nyitott arról, amitő „Norfolki Napirendnek” nevezett. Ezek a lehetséges változások avédelmi tervezésben, haderő generálásában, és közös finanszírozásirendszerekben vélekedése szerint szükségesek az „ismételtambiciózus nyilatkozataink és a szükséges erők helyszínre küldésérevaló képességünk közötti szakadásnak” és egy olyan haderőgenerálási folyamatnak helyesbítéséhez, amely „egyszerűen nemműködik többé”. Csalódottan amiatt, hogy folyton kicsinyesalkudozásokat kell folytatnia a Szövetségesekkel, ha itt egyhelikopterre, ott egy támogató egységre lenne szükség, egy 2004.októberi beszédében az USA Haderőinek Európai Főparancsnokságánfigyelmeztetett arra, hogy „ha a szövetségesek nem képesek és nemhajlandóak ezeket a haderőket a NATO-küldetések céljábólfelvonultatni, akkor Damoklész kardja függ majd műveleteink és aNATO jövője felett.”

A Norfolki Napirend részeként a NATO múlt novemberben előszörhívott össze „Globális Haderő-Generálási” konferenciát, hogymegpróbálja összeegyeztetni az egyes nemzetek különbözőNRF-váltásokkal kapcsolatos kötelezettségvállalásait azafganisztáni, bosznia és hercegovinai és koszovói válság-reagálásiműveletekre vonatkozó kötelezettségvállalásaikkal. ANATO-haderőkhöz való nemzeti hozzájárulások jobbelőreláthatóságának kérdéséről a vezetői munkacsoportban folyómegbeszélések intenzívebbé váltak. A Katonai Bizottság elnöke,Harald Kujat tábornok egy átfogó módszertani dokumentumot iskiadott, amelynek célja, hogy katonai szempontból mutassa meg,miként lehet a legjobban ésszerűsíteni a védelmi, működési,hírszerzési és erőforrás tervezési szakágakat.

Más haderő-generálási lehetőségek, amelyek feltárása a NorfolkiNapirend részeként folyamatban van, kiterjednek a műveleti tervezéslehetőségek befogadására és annak egyértelműbb érzékelésére, hogyaz egyes szövetségesek mennyire hajlandók meghatározottképességekkel hozzájárulni, még mielőtt a Szövetség politikaikötelezettséget vállalna egy válságba vagy konfliktusba valóbeavatkozásra; jobb felhasználhatósági és kimeneti célkitűzésekkidolgozásáts egy nemzet azon képességének felméréséhez, hogy feltudja-e vonultatni hatékonyan haderőit egy válság reagálásiműveletben; a haderőkre vonatkozó kötelezettségvállalásokidőkeretének két évre történő kiterjesztésére a kiszámíthatóságjavítása érdekében; és a nemzetek felkérésére arra, hogy egymástkövető rövidebb távú csapat vagy berendezés lekötésekkel„szálljanak be” egy adott válság reagálási műveletbe; valamint új,a konfliktus utáni stabilizációs szerepekre szánt többnemzetiségűstruktúrák létrehozására.

A NATO szembekerült egy “átalakítási”kényszerrel a Szovjetunió másfél évtizede bekövetkezett összeomlásaóta

A közös finanszírozás reformjának területéna főtitkár megbeszélést indított a közös katonai költségvetések – aNATO Biztonsági Beruházási Programja (NSIP) és a KatonaiKöltségvetés - növeléséről, és azoknak a jelenlegi NATO-felvonulások operatívabb vonatkozásaira való alkalmazásáról,további szerződéses outsourcing lehetőségekről, a NATOszükséghelyzeti finanszírozásának a nemzetek védelmiköltségvetéseibe való beépítéséről, és „NATO AWACS jellegű”csoportosulások és költségvetések felállításáról a logisztika, azegészségügyi szolgálatok és a helikopteres szállításterületén.

Ebben a szakaszban egyértelműen túl korai a Norfolki Napirendbenelért haladás értékelésére vállalkozni. A kezdeti tárgyalásokszámos területen azonban azt sugallják, hogy rögös út áll előttünk,különösen az NSIP és Katonai Költségvetési számlákra valójogosultsági szabályok felújításával és kiterjesztésével (ahol,többek között, egy, a nemzeti költség megosztások miatti látszólagmegfékezhetetlen vita patthelyzetet eredményezett), valamint annakelhárításával kapcsolatban, hogy a Szövetségesek haboznak a NATOrészére jelentősen több információt szolgáltatni haderőikbeosztásáról.

A Müncheni Napirend

Februári brüsszeli ülésük záróakkordjaként a szövetséges vezetőkelkötelezték magukat, hogy „erősítsék a NATO szerepét aszövetségesek közötti stratégiai és politikai konzultáció éskoordináció fórumaként, egyúttal újra megerősítve helyét az Európaés Észak-Amerika közötti biztonsági konzultáció alapvetőfórumaként”.

Ez a kezdeményezés egy rövid, de intenzív időszakot zárt le,amelyet tíz nappal korábban Schröder kancellár írásos felvetése(amelyet, a kancellár betegsége miatt, Peter Struck védelmiminiszter olvasott fel) indított el az Európai Biztonságpolitikárólszóló Müncheni Konferencián. Itt a kancellár állítása, hogy a NATO„többé nem az elsődleges fórum, ahol a transzatlanti partnerekmegvitatják és egyeztetik a stratégiákat”, és javaslata „egy magasrangú, az Atlanti-óceán mindkét partjáról kiválasztott függetlenszemélyiségekből álló bizottságra, amely segít megoldást találnunk”a jövőbeli Irakhoz hasonló válságok elkerülésére, címlapra kerültés némi döbbenetet váltott ki vezető NATO és amerikai tisztviselőkközött, akiket készületlenül ért a kijelentés.

Az ezt követő vitában a német tisztviselők mindent megtettekazért, hogy hangsúlyozzák, a kancellár nem az utolsó kenetet adtafel a NATO-nak, hanem meg akarja erősíteni azt. Részükről a NATO ésaz USA tisztviselők hajlottak különbséget tenni a „külsőbizottsági” javaslat (amelyet visszautasítottak), és a mögöttemegbúvó jelentős kritika között. Végül is nem kérdéses, hogy azEgyesült Államok nem volt hajlandó a NATO-t elsődleges fórumkénthasználni olyan alapvető amerikai stratégiai döntések megvitatásáraés egyeztetésére, mint a tálibok és az al-Kaida megtámadásánakmikéntje és helye Afganisztánban, vagy hogy meddig várjanak az ENSZBiztonsági Tanácsa vizsgálatának eredményeire, mielőtt háborútindítanának Irak ellen. Az Észak-atlanti Tanács nem volt azEgyesült Államok és NATO-szövetségesei közötti stratégiaikonzultációk színtere olyan magas prioritású kérdésekben sem, mintIrán megakadályozása nukleáris fegyverek megszerzésében, vagy azEurópai Unió szándéka a Kínára kirótt fegyverszállítási embargófeloldására.

Valójában Schröder kancellár azt feszegette, hogy a Prágában ésNorfolkban elindított átalakítási reformok semmivé válnak, ha aSzövetség nem képes tényleges partnerségként működni a konfliktuselőtti stratégiai döntéshozatali fázisokban. Ebben az értelembennemcsak új megvilágításba állította Charles de Gaulle kijelentését– „Mire való a stratégiai tervezés, ha a végrehajtásának eszközeinem állnak hamar rendelkezésre?” -, hanem visszhangozta a korábbanmás európai vezetők által – magát de Hoop Scheffer főtitkárt isbeleértve – nyilvánosan megszellőztetett csalódottságot a NATO-banfolyó politikai párbeszéd minősége miatt.

Mire a brüsszeli csúcstalálkozót összehívták minden fél úgydöntött, hogy a pozitív dolgokra helyezi a hangsúlyt. Ahogy GeorgeW. Bush elnök mondta a következő napon tartott sajtókonferencián:„A megjegyzéseket úgy értelmeztem, hogy [a kancellár] a NATO-tjelentőséggel bírónak, olyan helynek kívánja látni, ahol értelmesstratégiai párbeszéd folyik. És ez nagyon is világos voltmindenkinek, akik az asztalt körülülte. A találkozó azzal értvéget, hogy Jaap mindenkinek azt mondta, olyan tervvel fogvisszajönni, amely biztosítja, hogy a stratégiai párbeszédjelentőségét a NATO-n belül.”

Természetesen megállapodni egy terv kidolgozásában egy dolog.Konszenzust elérni a kötetlen politikai vita feladatköréről egészenmás dolog. Ami azokat az európai szövetségeseket illeti, akikhagyományosan legkevésbé voltak hajlandók megengedi azÉszak-atlanti Tanácsnak olyan kérdések tárgyalását, amelyeketkizárólagosan az Európai Unió ügyének ítéltek, például aGalileo-program vagy a kínai fegyverembargó, most el kellfogadniuk, amit korábban a NATO részéről „beavatkozásnak”tekintettek volna. Ami az Egyesült Államokat illeti, neki módokatkell majd találnia arra, hogy a stratégiai kérdéseket, amelyeketmég az USA szervezet-közi eljárásaiban is elfogadásra várnak,nemhogy a Kongresszushoz való beterjesztésre, az Észak-atlantiTanács elé terjessze. Igaz, a Szövetségesekkel való „igazi”konzultáció kihívása, szemben egyszerű „tájékoztatásukkal” a mármeghozott döntésekről nem kevésbé ijesztő, mint az a kihívás,amivel az amerikai kormányzat rutinszerűen szembenéz, amikor valódipartnerségeket próbál kialakítani a kongresszussal, vagy ami aztilleti, főbb partnereivel a „hajlandóak koalícióján” belül.

Tovább szolgálunk

Ma a NATO-t egyrészt tisztelettel úgy emlegetik leghatalmasabbtagjának vezetői, hogy „aktívabb, mint valaha”, „a történelemlegsikeresebb szövetsége”, és „a létfontosságú kapcsolat azEgyesült Államok számára, ha a biztonságról van szó”. Igazolhatóbüszkeséggel mutathat rá sikereire tagságának bővítésében, vezetésiszerkezetének és parancsnoksági szervezetének újraszervezésében,műveletei és műveletei hatókörének kibővítésében, és amiérthaladást ért el képességei tárházának modernizálásában, hogy megtudjon felelni az új fenyegetéseknek és biztonságikihívásoknak.

Másrészt, a kétségek, valamint a kudarc kockázata felől továbbrais léteznek. A főtitkártól lefelé a szervezet a szövetségesek újküldetések és új képességek felvállalása, másrészt az ezenküldetések és képességek teljesítéséhez szükséges élőerő, eszközökés erőforrások biztosítása iránti hajlandósága közötti szakadékonsajnálkozik. Mindkét esetben a kritikusok, és nem csak akritikusok, azon tűnődnek, hogy a szükséges politikaiakarat valóban létezik-e. Ezen kívül Schröder kancellárnyilván darázsfészekbe nyúlt azzal, hogy nyilvánosan rávilágított aNATO lecsökkent jelentőségére a korlátokon túlnyúló stratégiaifontosságú ügyek valódi transzatlanti döntéshozatalánakfórumaként.

De a NATO tovább szolgál, ahogy mindig is tette. A transzatlantiközösség nélkülözhetetlen biztonsági szövetségeként a NATO-raszámítani lehet, hogy jó szándékkal és közös céllal továbbfolytatja három átalakítási napirendjét – a prágai, norfolki ésmüncheni napirendeket -, bármennyire akadozva és bármennyiretökéletlenül is. A végkimenetelen sok múlik.

Robert G. Bell 1999-től 2003-ig a NATO védelmiberuházásokkal foglalkozó helyettes főtitkára volt, és jelenlegBrüsszelben dolgozik a SAIC alelnökeként.