Финансирование НАТО

  • Last updated 14-Nov-2022 14:16

Ресурсы НАТО складываются из прямых и косвенных взносов ее членов. Общие фонды НАТО - это прямые взносы в коллективные бюджеты, силы и средства и программы, которые составляют всего 0,3% от общих оборонных расходов членов НАТО (примерно 2,5 млрд евро в год до 2022 года) для развития сил и средств и обеспечения функционирования всей Организации, а также ее военных командований, сил и средств и инфраструктуры.

 

  • Национальные (или косвенные) взносы являются самыми крупными и осуществляются отдельными государствами-членами. Они включают войска (силы) и средства, имеющиеся у каждой страны-члена, которые могут быть предоставлены НАТО для сдерживания и обороны, а также для проведения военных операций.
  • Прямые взносы финансируют бюджеты, программы и силы и средства НАТО в поддержку целей, приоритетов и деятельности, которые служат интересам Североатлантического союза в целом - и не могут разумно покрываться каким-либо одним государством-членом в отдельности - например, операции и миссии Североатлантического союза или общие для НАТО система противовоздушной обороны или система командования и управления.
  • Все 30 союзников финансируют НАТО по согласованной формуле распределения расходов, в которой используется валовой национальный доход стран-членов. В этом состоит принцип общего финансирования, который демонстрирует распределение бремени в действии.
  • НАТО имеет три основных бюджета общего финансирования: гражданский бюджет (финансирование штаб-квартиры НАТО), военный бюджет (финансирование интегрированной структуры органов военного управления) и Программа НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности НАТО (финансирование военной инфраструктуры и сил и средств).
  • Программы и инициативы также могут финансироваться совместно, что означает, что участвующие страны могут определять приоритеты и механизмы финансирования, при этом НАТО обеспечивает политический надзор.
  • Общее финансирование НАТО опирается на сильные механизмы управления, при этом союзники коллективно решают, что подлежит общему финансированию, и какой объем средств может расходоваться каждый год. Они также коллективно принимают решение о показателях планирования ресурсов на среднесрочную перспективу.
  • Североатлантический совет осуществляет надзор за процессами общего финансирования, которые управляются Советом по политике и планированию ресурсов, Комитетом по бюджету и Комитетом по инвестициям.

 

Косвенное финансирование НАТО

Когда Североатлантический совет – главный политический руководящий орган НАТО – единогласно принимает решение о проведении операции или миссии, все государства-члены не обязаны делать вклад, если только речь не идет об операции по коллективной обороне в рамках статьи 5, в таком случае ожидания будут другими. В любом случае НАТО (как организация) не имеет своих вооруженных сил, поэтому войска (силы) и технику выделяют союзники. Вклады различаются по форме и масштабу, например, от нескольких солдат до тысяч военнослужащих, и от бронемашин, кораблей ВМС или вертолетов до всех видов оборудования или обеспечения – медицинского или иного. Эти вклады предлагаются отдельными союзниками и берутся из их общих оборонных потенциалов для формирования совместного потенциала НАТО, при этом каждый союзник покрывает расходы, связанные с его развертываниями.

Руководящее указание о выделении 2% ВВП для инвестиций в оборону

В 2006 году министры обороны стран НАТО приняли решение о выделении по крайней мере 2% своего валового внутреннего продукта (ВВП) на оборону, чтобы продолжать обеспечивать военную готовность Североатлантического союза. Это руководящее указание также служит показателем политической воли страны делать вклад в общие усилия НАТО в области обороны, поскольку оборонный потенциал каждого государства-члена оказывает влияние на общее восприятие авторитета Североатлантического союза как военно-политической организации.

В совокупности измеряемое величиной ВВП богатство стран НАТО, за исключением США, почти равно богатству Соединенных Штатов. Несмотря на это, страны НАТО, за исключением США, расходуют на оборону меньше половины тех средств, которые выделяют на оборону США. Этот дисбаланс является постоянным, с отклонениями, на протяжении истории Североатлантического союза, и в большей степени со времени трагических событий 11 сентября 2001 года, после которых Соединенные Штаты значительно увеличили свои оборонные расходы. Объем оборонных расходов США составляет приблизительно две трети оборонных расходов всего Североатлантического союза. Однако это не та сумма, которую Соединенные Штаты вносят на покрытие расходов, сопряженных с функционированием НАТО, которые делятся между всеми союзниками в соответствии с принципами общего финансирования. Кроме того, военный бюджет США также покрывает обязательства за пределами евроатлантического региона. Следует отметить, тем не менее, что Североатлантический союз полагается на Соединенные Штаты в том, что касается предоставления некоторых важнейших потенциалов, применительно, например, к разведке, наблюдению и рекогносцировке; дозаправке в воздухе; обороне от баллистических ракет; и к воздушным средствам радиоэлектронной борьбы.

Воздействие финансового кризиса 2007-2008 гг. и сокращение доли ресурсов, выделяемых на оборону во многих странах НАТО, в период до 2014 года, усугубили этот дисбаланс, а также выявили растущие асимметрии в области потенциалов среди европейских государств-членов. Франция, Германия и Соединенное Королевство в совокупности выделяют приблизительно 50% оборонных расходов стран НАТО, за исключением США. На встрече в верхах в Уэльсе в 2014 году, в ответ на незаконную аннексию Крыма Россией и беспорядки на Ближнем Востоке, руководители стран НАТО договорились изменить тенденцию сокращения оборонных бюджетов и приняли решение о том, что:

  • те страны НАТО, которые в настоящее время выполняют руководящее указание о выделении 2% на оборону будут стремиться к тому, чтобы продолжать это делать;
  • те страны НАТО, чья доля ВВП, выделяемая на оборону в настоящий момент, ниже этого уровня, остановят любое снижение расходов на оборону; будут стремиться повысить расходы на оборону в реальном выражении по мере роста ВВП; и будут стремиться к тому, чтобы приблизиться к рекомендуемому показателю в 2% в течение десятилетия для достижения целей НАТО в области потенциала и ликвидации нехватки сил и средств.

Хотя руководящее указание о выделении 2% ВВП не является гарантией того, что средства будут расходоваться наиболее эффективно и действенно для приобретения и развертывания современных сил и средств, оно остается важным показателем политической решимости отдельных государств-членов выделять относительно небольшой, но все же значительный объем ресурсов. В 2014 году три страны НАТО выделяли на оборону 2% ВВП или более; в первой половине 2022 года их число выросло до девяти. Более того, 2022 год является восьмым подряд годом роста оборонных расходов среди европейских стран-членов НАТО и Канады, что составило увеличение на 1,2% в реальном выражении по сравнению с 2021 годом.

Обязательство по оборонным инвестициям, одобренное в 2014 году, призывает страны-члены НАТО к выполнению к 2024 году руководящего указания по выделению 2% валового внутреннего продукта на оборонные расходы и 20% ежегодных оборонных расходов на новую основную технику. После полномасштабного нападения России на Украину в феврале 2022 года большинство стран-членов НАТО обязались инвестировать в оборону больше средств и быстрее.

Руководящее указание о выделении средств на основную технику

В сущности, за счет национальных оборонных бюджетов покрываются три категории расходов: на персонал и пенсии; на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы и закупку военной техники; и, наконец, на операции, учения и техническое обслуживание. Бюджетные ассигнования являются национальным суверенным решением, но страны НАТО договорились, что минимум 20% оборонных расходов должны выделяться на основную технику, в том числе на связанные с ней научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки, что рассматривается как важный показатель масштабов и темпов модернизации. Если расходы не соответствуют целевому показателю 20%, повышается риск устаревания техники, увеличения нехватки потенциалов и пробелов в оперативной совместимости, а также ослабления военно-промышленной и технологической базы Европы.

На встрече в верхах в 2014 году в Уэльсе руководители стран НАТО договорились о том, что те государства-члены, которые в настоящее время расходуют меньше 20% своих ежегодных оборонных бюджетов на основную технику, будут стремиться увеличить в течение десятилетия эти ежегодные инвестиции до 20% общих оборонных расходов или более. В 2022 году 23 из 30 стран НАТО выполнили это руководящее указание, а 24 страны НАТО расходуют на основную технику больше средств в реальном выражении, чем в 2021 году.

Все страны НАТО также обеспечат, чтобы их силы соответствовали согласованным руководящим указаниям НАТО по развёртываемости и боевой устойчивости, а также другим согласованным количественным показателям; и обеспечат, чтобы их вооруженные силы могли действовать совместно эффективным образом, в том числе посредством осуществления стандартов и доктрин НАТО.

Прямое финансирование НАТО

НАТО имеет ежегодные бюджеты и программы на сумму около 2,5 млрд евро, которые, в частности, поддерживают ее постоянную структуру органов военного управления, ее текущие операции и миссии, а также обеспечивают необходимую военную инфраструктуру (включая авиационные и морские базы, спутниковую связь, топливопроводы и системы командования и управления). Это составляет 0,3% общих расходов союзников на оборону. Такое прямое финансирование осуществляется главным образом в двух видах: общее финансирование и совместное финансирование. Оно также может осуществляться в виде целевых фондов, взносов в натуральной форме, специальных механизмов распределения расходов и передачи в дар.

Принцип общего финансирования

С момента основания НАТО общее финансирование играет стратегическую роль в обеспечении выполнения целей, приоритетов и основных задач Североатлантического союза. Союзники объединяют свои коллективные ресурсы для предоставления и реализации ключевых программ и сил и средств НАТО.

После определения какого-либо приоритета или какой-либо инициативы Совет по политике и планированию ресурсов (СППР) проводит оценку применимости принципа общего финансирования – иными словами, определяет, отвечает ли предоставление сил и средств или проведение мероприятия интересам Североатлантического союза в целом и требует ли они поэтому выделения ресурсов за счет общего финансирования.

Критерии общего финансирования регулярно пересматриваются и корректируются, в соответствии с меняющимися военно-политическими целями и потребностями НАТО. Последний раз это произошло на встрече в верхах в Брюсселе в 2021 году, когда лидеры стран НАТО договорились расширить и скорректировать использование общего финансирования.

Механизмы общего финансирования применяются к гражданскому и военному бюджетам НАТО и Программе НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности (ПИОБ). Вместе эти бюджеты общего финансирования укрепляют Североатлантический союз, предоставляя основные силы и средства, способствуя сдерживанию, обороне и оперативной совместимости, а также поддерживая процесс консультаций и принятия решений на самом высоком уровне. Это единственные фонды, для которых потребности в финансировании определяются руководящими органами НАТО в соответствии с основополагающими целями и приоритетами Североатлантического союза.

Взносы союзников в механизм общего финансирования НАТО устанавливаются с использованием согласованной формулы распределения расходов, использующей валовой национальный доход стран-членов НАТО. Когда речь идет о военном общем финансировании – военный бюджет и ПИОБ – для принятия решений союзники руководствуются принципом «превышения возможностей». По сути, он предусматривает удовлетворение таких потребностей, которые союзнику было бы нецелесообразно покрывать в индивидуальном порядке.  

На встрече в верхах в Брюсселе в 2021 году лидеры стран НАТО договорились повысить уровень выделяемых для НАТО ресурсов, в том числе, при необходимости, общего финансирования, принимая во внимание устойчивость, доступность по стоимости и подотчетность. На встрече в верхах в Мадриде в 2022 году лидеры стран НАТО обязались разработать конкретную финансовую траекторию для всех трех бюджетов НАТО, начиная с 2023 года. В результате увеличение национальных расходов на оборону и общего финансирования НАТО будет соизмеримо с вызовами более оспариваемого порядка безопасности. Инвестиции в коллективную оборону и ключевые потенциалы насущно необходимы.

Гражданский бюджет

Гражданский бюджет обеспечивает процесс консультаций и принятия решений членов НАТО. За его счет покрываются расходы на персонал, эксплуатационные расходы, капитальные расходы и расходы на программы Международного секретариата в штаб-квартире НАТО в Бельгии. Он финансируется из бюджетов национальных министерств иностранных дел (в большинстве стран); его исполнение происходит под надзором Комитета по бюджету. Гражданский бюджет на 2022 год составил 289,1 млн евро. Распорядителем гражданского бюджета является Генеральный секретарь НАТО.

Ознакомиться с рекомендациями по гражданскому бюджету за предыдущие годы

Гражданский бюджет формируется в соответствии с целевыми рамками, которые устанавливают четкие связи между стратегическими целями НАТО и ресурсами, необходимыми для их достижения. Существуют пять основных целей, которые включают обеспечение кризисного регулирования и операций, коллективной обороны, коллективной безопасности, связей с общественностью и процесса консультаций с союзниками.  Имеются также три вспомогательные цели, а именно обеспечение условий управления штаб-квартирой НАТО; управление и регулирование посредством мониторинга политики, процессов и процедур деловой деятельности; и обеспечение безопасности штаб-квартиры НАТО.

Военный бюджет

Военный бюджет обеспечивает и вносит вклад в укрепление потенциала сдерживания и обороны НАТО, а также повышение оперативной совместимости в рамках всего Североатлантического союза. Из него покрываются расходы на эксплуатацию отдельных совместно финансируемых сил и средств, интегрированной структуры органов военного управления, операций и миссий Североатлантического союза и, в определенной степени, подготовки и учений. Он состоит из 35 отдельных бюджетов, финансируемых за счет взносов из оборонных бюджетов стран НАТО (в большинстве стран), в соответствии с согласованной схемой распределения затрат. Его исполнение осуществляется под надзором Комитета по бюджету. Основными распорядителями военного бюджета являются Верховный главнокомандующий ОВС НАТО в Европе, Верховный главнокомандующий по трансформации ОВС НАТО и начальник Международного военного штаба.

Наряду с этим военный бюджет обеспечивает финансирование интегрированной структуры органов военного управления, Международного военного штаба, Стратегических командований НАТО, Сил воздушного дальнего радиолокационного обнаружения и управления (ДРЛОУ) НАТО, а также операций и миссий Североатлантического союза.  Однако во всех случаях, если государство направляет своих военнослужащих в интегрированную структуру органов военного управления или для участия в операциях и миссиях, ответственность за финансирование лежит на самом государстве. Военный бюджет на 2022 год составил 1,56 млрд евро.

Ознакомиться с рекомендациями по военному бюджету за предыдущие годы

Программа НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности

Программа НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности (ПИОБ) обеспечивает и вносит вклад в сдерживание, оборону и безопасность. Она финансирует крупные системы в области строительства и командования и управления в соответствии с принципом «превышения возможностей», описанного выше. Программа обеспечивает такие сооружения и объекты, как системы связи и информации противовоздушной обороны, военные штабы для интегрированной структуры органов военного управления и при проведении операций с развертыванием, а также критически важные аэродромы, топливные системы и морскую инфраструктуру.

Ознакомиться с отчетами о финансовой деятельности ПИОБ за предыдущие годы

ПИОБ финансируется министерствами обороны всех государств-членов. Ее исполнение осуществляется под надзором Комитета по инвестициям. Силы и средства предоставляется отдельными принимающими странами, странами-пользователями либо агентствами или Стратегическими командованиями НАТО. Предельный уровень, предусмотренный для ПИОБ в 2022 году, составил 790 млн евро.

Совместное финансирование

Механизмы совместного финансирования установлены в рамках уставов, согласованных НАТО. Участвующие страны определяют приоритеты и механизмы финансирования, при этом НАТО осуществляет контроль и обеспечивает политический надзор. Совместно финансируемые программы различаются по числу участвующих стран, механизмам распределения расходов и структурам управления.

Совместное финансирование целесообразно, когда существует необходимость в долгосрочных, предметно-ориентированных рамках для реализации крупномасштабных требований или конкретных инициатив. Самой последней инициативой совместного финансирования является создание Катализатора оборонных инноваций для Северной Атлантики. Механизмы совместного финансирования могут приводить к созданию управляющих организаций или агентств НАТО.

Совместно финансируемая деятельность варьируется от разработки и производства истребителей или вертолетов до предоставления тылового обеспечения или систем связи и информации противовоздушной обороны. В их число входят агентства НАТО по управлению программой воздушного дальнего радиолокационного обнаружения и управления, программой вертолета NH90 и программами истребителей «Еврофайтер-Тайфун» и «Торнадо». Кроме того, агентства НАТО координируют научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы или активно действуют в области стандартизации и обмена разведывательными данными.

Другие формы финансирования

Помимо общего финансирования и совместного финансирования некоторые проекты могут осуществляться в виде взносов в натуральной форме или целевых фондов.

Финансовое управление, подотчетность и прозрачность

Существует сильная структура управления, с помощью которой союзники решают, на что может быть выделено общее финансирование, какой объем средств может быть израсходован каждый год и на что он может быть израсходован.  Принятие решений на основе консенсуса и хорошо отлаженные рамки управления являются основополагающими в управлении общим финансированием в НАТО. Одна из главных целей НАТО - быть эффективным и действенным распорядителем государственных ресурсов.

Финансовое управление бюджетами общего финансирования

Гражданский и военный бюджеты, а также предельные уровни взносов в ПИОБ являются годовыми и совпадают с календарным годом. Каждый бюджет готовится под руководством главы соответствующего органа НАТО. Предельные уровни финансирования устанавливаются Советом по политике и планированию ресурсов и согласуются Североатлантическим советом. После утверждения годового бюджета руководители соответствующих органов НАТО имеют право по своему усмотрению исполнять его путем расходования средств на утвержденные цели. Административное обеспечение этой задачи преимущественно поручено финансовому контролеру соответствующего органа НАТО. Финансовый контролер обязан следить, чтобы все аспекты исполнения бюджета соответствовали утвержденным сметам, чтобы соблюдались все особые требования по контролю, установленные Комитетом по бюджету, а также все положения финансового регламента и связанные с ними правила исполнения и процедуры. Исходя из результатов внутреннего аудита, они могут по своему усмотрению устанавливать необходимые дополнительные способы контроля и процедуры для обеспечения подотчетности.

 

Финансовое управление и реформа

В сентябре 2014 года лидеры стран НАТО приняли решение, в частности, о реформировании управления, прозрачности и подотчетности, особенно в сфере управления финансовыми ресурсами НАТО. Это стремление к прозрачности и подотчетности направлено на лучшее понимание управления, расходования средств налогоплательщиков и отчетности НАТО об их использовании.

В рамках этих мер положения финансового регламента НАТО стали общедоступными. Они регулируют финансовое управление всеми органами НАТО и содержат ключевые политические руководящие указания для обеспечения эффективного и экономичного бюджетного и финансового управления. В 2015 году был проведен масштабный пересмотр этих положений финансового регламента с целью укрепления финансового управления и подотчетности, а также учета передовой практики в области государственных финансов. 

Были предприняты дополнительные шаги по обеспечению прозрачности, чтобы рассекретить отчеты Международного совета аудиторов для НАТО и сделать их доступными для общественности. Эти отчеты включают финансовые аудиты и отчеты, аудиты эффективности или другие специальные отчеты. Согласование членами НАТО гражданского и военного бюджетов также ежегодно публикуется на Интернет-сайте НАТО.

Реформа процесса предоставления сил и средств НАТО, реализуемых за счет общих фондов

В 2018 году была проведена реформа, направленная на ускорение процесса предоставления сил и средств за счет общих фондов в рамках всей НАТО. Следуя ключевым принципам подотчетности и разделения руководства и управления проектами, была создана стандартизированная модель, охватывающая весь жизненный цикл сил и средств. Она сокращает количество случаев, когда требуется принятие решений на основе консенсуса в ходе реализации; вводит единое разрешение на уровне проекта; и возлагает на органы управления ответственность за выполнение программ и проектов в рамках согласованных отклонений, делая необходимость принятия управленческих решений исключением. Также вводится поэтапное предоставление комплексных сил и средств, в высокой степени зависящих от технологий, путем поставки отдельных компонентов в пределах нескольких месяцев.

Участвующие органы и заинтересованные стороны

Североатлантический совет

Североатлантический совет утверждает бюджеты и инвестиции НАТО и осуществляет надзор за финансовым управлением НАТО. Совет по политике и планированию ресурсов (СППР) консультирует Совет по вопросам ресурсной политики и распределения ресурсов. Североатлантический совет запрашивает СППР о консультациях каждый раз, когда ему надлежит принять решение по новым инициативам, деятельности, операциям или миссиям.  

Совет по политике и планированию ресурсов

Совет по политике и планированию ресурсов (СППР) – главный консультативный орган Совета по управлению ресурсами НАТО. Он отвечает за общее управление гражданским и военным бюджетами НАТО, а также за Программу инвестиций в обеспечение безопасности (ПИОБ) и бюджетные вопросы применительно к персоналу, оплачиваемому из общих фондов. Комитет по бюджету и Комитет по инвестициям подотчетны СППР.

Комитет по бюджету и Комитет по инвестициям

Комитет по бюджету отчитывается перед СППР за исполнение гражданского и военного бюджетов НАТО. Комитет по инвестициям отчитывается перед СППР за осуществление ПИОБ.

Бюро НАТО по ресурсам

Бюро НАТО по ресурсам предоставляет независимые и комплексные экспертные консультации Генеральному секретарю, комитетам НАТО по ресурсам, членам НАТО и другим участникам процесса по вопросам планирования, распределения и использования общего военного финансирования, предоставляемого для достижения целей и задач НАТО.  Консультации Бюро по ресурсам основаны на здравых суждениях, подкрепленных фактами, цифрами, опытом и знаниями. Они следуют политике, процедурам и стандартам НАТО и независимы от мнений внешних заинтересованных сторон. Эти консультации поддерживают эффективное и рациональное использование государственных средств путем оценки соответствия политике, приемлемости, доступности по стоимости, технической целесообразности и значения военных требований и предлагаемых решений с точки зрения жизненного цикла. Кроме того, Бюро по ресурсам способствует принятию политических решений с учетом ресурсов.

Распорядители бюджета

Генеральный секретарь, Верховные главнокомандующие и другие руководители органов НАТО отвечают и подотчетны за рациональное финансовое управление, а также за предоставление потребностей в общем финансировании. Это включает создание и поддержание финансового управления, практики управления ресурсами, внутреннего контроля и систем финансовой информации для достижения эффективного и рационального использования ресурсов.

Международный совет аудиторов для НАТО

Международный совет аудиторов для НАТО является независимым органом внешнего аудита НАТО. Через свои проверки он заверяет Североатлантический совет и правительства государств-членов в том, что финансовая отчетность является достоверной и справедливой, и что фонды используются надлежащим образом для покрытия санкционированных расходов. Кроме того, Совет аудиторов проверяет функционирование органов НАТО, чтобы определить, насколько эффективно и экономично оно осуществляется.

Совет аудиторов проводит три вида проверок: аудит финансовой отчетности подотчетных структур НАТО, аудит эффективности деятельности НАТО и аудит Программы инвестиций в обеспечение безопасности НАТО. Тем самым он вносит вклад в укрепление подотчетности и корпоративного управления в НАТО.