Le processus OTAN de planification de défense

Caractéristiques clés

Le NDPP est le principal moyen de faciliter l'identification, le développement et la mise à disposition des capacités actuelles et futures requises par l'OTAN.  Il répartit les besoins entre tous les Alliés sous la forme d'objectifs capacitaires, facilite leur mise en œuvre et évalue périodiquement les progrès accomplis.  À cet effet, il offre un cadre pour l'harmonisation des activités de planification de défense des pays et de l'Alliance qui vise le développement et la mise à disposition rapides des capacités – militaires et non militaires – requises pour atteindre les objectifs de sécurité et de défense agréés inscrits dans le concept stratégique.

Les caractéristiques clés du NDPP sont les suivantes :

• Il s'agit d'un processus cohérent et intégré dans le cadre duquel les Alliés s'engagent à mettre à disposition les capacités requises à court et moyen terme (horizon de 20 ans maximum).
• L'approche adoptée est basée sur la menace/le risque et sur les capacités, et les données fournies sont suffisamment détaillées pour permettre aux Alliés de développer les forces et capacités dont l'Organisation a besoin pour entreprendre la gamme complète de ses missions et tâches.
• Ce processus est doté de la souplesse nécessaire pour répondre tant aux besoins des Alliés à titre individuel qu'à ceux de l'Alliance ; il éclaire et oriente la définition des plans de défense nationaux, assure la transparence, encourage les approches multinationales et offre des occasions de tirer parti des meilleures pratiques.

Le NDPP offre un cadre commun d'intégration et de rationalisation du développement capacitaire dans l'ensemble des structures de l'OTAN.  Quatorze domaines de planification ont été recensés, qui sont tous, dans une certaine mesure, liés au développement capacitaire. Ces domaines de planification sont les suivants : défense aérienne et antimissile ; aviation ; armements ; préparation du secteur civil ; consultation, commandement et contrôle ; cyberdéfense ; forces ; renseignement ; logistique ; soutien médical ; dissuasion nucléaire ; ressources ; science et technologie ;  normalisation et interopérabilité.

La méthodologie du NDPP n'est pas figée : elle continue d'évoluer.  En 2009, des travaux ont été engagés pour améliorer l'harmonisation des divers domaines de planification, et les Alliés ont été encouragés à intégrer leurs activités nationales de planification de défense de manière à compléter les efforts déployés par l'OTAN.  En 2016, le NDPP a été sensiblement amélioré. La méthode de définition des besoins à l'étape 2 (voir ci-dessous) a notamment été revue.  Le cycle de quatre ans du NDPP a été maintenu, mais la période de planification a été modifiée et scindée entre le court terme (de 0 à 6 ans), le moyen terme (de 7 à 19 ans) et le long terme (plus de 20 ans).  Le NDPP est axé sur le court et le moyen termes. 

Les cinq étapes  

Le NDPP comporte cinq étapes qui s'étalent sur une période de quatre ans.  Ces cinq étapes se déroulent en général les unes après les autres, mais l'étape 4 (faciliter la mise en œuvre) est une activité permanente, et l'étape 5 (examiner les résultats) s'effectue deux fois durant chaque cycle de quatre ans.

Élaborer une directive politique, définir les besoins, répartir les besoins et fixer les objectifs, faciliter la mise en œuvre, examiner les résultats

Étape 1 – Élaborer une directive politique

Une directive politique unique et harmonisée pour la planification de défense énonce les buts et objectifs généraux que l'Alliance doit atteindre. Elle transpose les orientations extraites de documents d'orientation stratégique de plus haut niveau, comme le concept stratégique, en fournissant suffisamment de détails pour guider les activités de planification de défense des domaines de planification de manière à déterminer les capacités requises.

Cette directive définit notamment le nombre, l'ampleur et la nature des opérations que l'Alliance devrait être en mesure de mener à l'avenir (on parle ainsi couramment du « niveau d'ambition de l'OTAN »).  Elle définit aussi, d'un point de vue qualitatif, les capacités requises pour concrétiser cette ambition. Cette directive sert ainsi de moteur aux activités de développement capacitaire menées par les Alliés et par l'OTAN. Elle fixe les priorités et échéances correspondantes qui devront être appliquées dans les domaines de planification.

La directive politique fait généralement l'objet d'un réexamen tous les quatre ans, par le Comité de la politique et des plans de défense (DPPC). Celui-ci est chargé d'élaborer les politiques relatives à la planification de défense, et de coordonner et diriger de manière générale les activités en lien avec le NDPP. 

Étape 2 – Définir les besoins

Les besoins capacitaires de l'OTAN sont regroupés en une liste unique appelée « besoins capacitaires minimums ».  Cette liste est établie par les deux commandements stratégiques (le Commandement allié Opérations (ACO) et le Commandement Allié Transformation (ACT)), avec le soutien des domaines de planification, et sous la conduite de l’ACT. Ce processus est structuré, global, transparent et traçable et s'appuie sur des outils analytiques et sur une analyse effectuée par des experts OTAN pertinents. La définition des besoins a lieu tous les quatre ans, mais des travaux hors cycle peuvent être menés pour des capacités spécifiques si les circonstances l'exigent.

Étape 3 – Répartir les besoins et fixer les objectifs

Le processus de fixation des objectifs implique de répartir les besoins capacitaires minimums entre les différents Alliés (à titre individuel, multinational ou collectif) sous la forme de paquets d’objectifs capacitaires. Les commandements stratégiques (sous la conduite de l'ACT, et avec le soutien du Secrétariat international de l'OTAN) mettent au point, pour chaque Allié, un paquet d'objectifs pour les capacités existantes ou futures, en y associant des priorités et des échéances.  Les objectifs sont exprimés en termes de capacités et sont suffisamment souples pour permettre le développement de solutions innovantes plutôt que le remplacement pur et simple de certains éléments par des capacités similaires.  Le processus de répartition applique les principes politiques du juste partage du fardeau et de l'effort raisonnable pour déterminer le paquet d'objectifs capacitaires de chaque Allié.

À l'issue d'une série de consultations avec les Alliés sur les paquets d'objectifs capacitaires, le Secrétariat international prend la main.   Les Alliés réexaminent les paquets d'objectifs capacitaires au cours d'une série d'examens multilatéraux et approuvent le paquet d'objectifs de chacun d'entre eux sur la base du « consensus moins un », ce qui signifie qu'un Allié ne peut, à lui seul, opposer son veto à ce qui serait une décision unanime sur son propre paquet d'objectifs capacitaires.

Une fois agréés, les paquets d'objectifs capacitaires sont transmis au Conseil de l'Atlantique Nord en vue d'être soumis aux ministres de la Défense, pour adoption. Les ministres de la Défense acceptent d'intégrer les objectifs capacitaires attribués à leur pays dans leur propre processus national de planification de défense.

Étape 4 – Faciliter la mise en œuvre

Dans le cadre de l’étape 4, l’OTAN aide les Alliés à atteindre leurs objectifs, en facilitant les initiatives multinationales et en orientant les efforts que les Alliés déploient pour remédier aux lacunes capacitaires prioritaires, et ce de manière cohérente et rapide. Contrairement à d'autres étapes du processus, cette étape – ou fonction – est, par nature, permanente.

Étape 5 – Examiner les résultats

L'étape 5 du NDPP consiste à analyser dans quelle mesure les buts et ambitions politiques de l'OTAN et les objectifs capacitaires correspondants sont en cours de concrétisation et à formuler des observations et des orientations pour le cycle suivant du processus de planification de défense. L'étape 5 permet d'évaluer, de manière générale, dans quelle mesure les forces et les capacités de l'Alliance sont à même de respecter la directive politique, et notamment d'atteindre le niveau d'ambition de l'OTAN. Concrètement, il s'agit d'une revue capacitaire de planification de défense, menée par le Secrétariat international de l'OTAN avec le soutien des commandements stratégiques.  Cette revue capacitaire passe au crible et évalue les politiques et plans de défense des Alliés, y compris leurs plans financiers, en mettant l'accent en particulier sur le développement capacitaire et sur la réalisation des objectifs capacitaires de l'OTAN.

Tous les deux ans, les Alliés procèdent à un recensement capacitaire de planification de défense. Il s'agit de collecter des données sur les plans et les politiques des pays, notamment les activités (tant nationales que multinationales) menées pour atteindre leurs objectifs capacitaires OTAN. Ce recensement vise également à récolter des informations sur l'inventaire des forces militaires et des capacités correspondantes au niveau national, sur toutes les capacités non militaires pertinentes qui pourraient être mises à disposition pour des opérations de l'Alliance, ainsi que sur les plans nationaux en matière de dépenses de défense, dont la répartition des dépenses entre le personnel, le fonctionnement, et les investissements dans les équipements majeurs et les efforts connexes de recherche et développement.

Des évaluations sont établies pour chaque Allié par le Secrétariat international, avec le soutien des commandements stratégiques et des domaines de planification. Elles comprennent d'une part une analyse détaillée effectuée par les services concernés aux fins d'information pour les Alliés, et d'autre part une vue d'ensemble succincte extraite de celle-ci.  L'analyse effectuée par les services concernés s'attache de manière approfondie aux plans et aux capacités des pays et tient compte des structures de forces, des circonstances spécifiques et des priorités.  Elle s'accompagne d'une déclaration des commandements stratégiques concernant les incidences des plans du pays concerné sur la capacité du commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR) à mener à bien les missions et tâches actuelles et prévues de l'OTAN.

Ces évaluations sont soumises au DPPC pour discussion au cours d'une série d'examens multilatéraux suivant la règle du « consensus moins un » déjà utilisée à l'étape 3. 

Dans le cadre de l'étape 5, les commandements stratégiques établissent une évaluation de l'adéquation et des risques, qui sert de base à l'élaboration d'une autre évaluation de l'adéquation et des risques par le Comité militaire. Il s'agit notamment d'évaluer les risques que représentent les éventuelles insuffisances en termes de forces et de capacités de l'OTAN, ainsi que l'adéquation des plans des Alliés pour permettre à l'OTAN de réaliser son niveau d'ambition, et de dresser une liste des éventuelles insuffisances principales.

En s'appuyant sur les évaluations des capacités et plans des différents Alliés, le DPPC élabore un rapport sur les capacités de l'OTAN, qui met en relief les progrès individuels et collectifs accomplis en matière de développement capacitaire, compte tenu du lien avec le niveau d'ambition de l'OTAN.  Ce rapport sur les capacités, intégrant les vues d'ensemble approuvées des évaluations relatives aux différents Alliés, est transmis au Conseil de l'Atlantique Nord pour approbation, puis aux ministres de la Défense des Alliés pour entérinement (en principe au mois de juin les années paires).

Le Comité de la politique et des plans de défense (DPPC) est le comité de haut niveau pour la planification de défense.  Il est chargé d'élaborer les politiques relatives à la planification de défense, et de coordonner de manière générale les activités en lien avec le NDPP.

Le DPPC est l'organe central appelé à superviser les travaux des organismes et des comités de l'OTAN chargés des domaines de planification de défense pour le compte du Conseil de l'Atlantique Nord.  Il peut leur fournir des informations en retour et des directives en rapport avec la planification de défense.