Зміцнення відносин між НАТО і ЄС

У грецькій міфології Сізіф був жорстоким царем, який був засуджений котити величезну кам’яну брилу вгору, аж доки вона не покотиться донизу майже з верхівки гори. І він розпочинав усе спочатку з тим же самим результатом. Багато хто порівнює відносини між Європейським союзом і НАТО із Сізіфовою працею: щойно з’являється певний прогрес, усі зусилля здаються марними і все відкочується назад, а потім цей процес починається знову без жодних шансів на успіх.

У цій парадигмі є певні елементи правди, але вона усе занадто спрощує. Відносини між двома організаціями, штаб-квартири яких розділяють лише п’ять кілометрів, ніколи не були лінійним процесом. Бували гарні часи і бували погані часи – але відносини постійно розвивались. І вони продовжують розвиватись і стають дедалі більш глибокими і комплексними. Нині контакти між представниками обох організацій відбуваються щоденно і майже не привертають до себе уваги. Цього не було навіть кілька років тому, коли візит представника ЄС до штаб-квартири НАТО був нечастою і значною подією.

Для кращого розуміння відносин між НАТО і ЄС нам потрібно відповісти на три головних запитання:

• Чому ці відносини важливі?


• На чому засновані ці відносини?


• Як розвивались інституційні відносини?

Чому ці відносини важливі?

Коротка відповідь буде – членство. Від цього походять цінності, загрози і виклики, а також і компетенції.

НАТО називає Європейський союз унікальним і важливим партнером. Певною мірою це партнер, бо це унікальна структура, яка має власну юридичну особу, що виходить за межі країн-членів, з яких вона складається. Однак в тому, що стосується безпеки і оборони, Європейський союз покладається, принаймні зараз, передусім на міжурядову співпрацю між 28 країнами-членами. Тому роль країн-членів є домінуючою і нині майже дві третини їх належить до обох організацій. Кілька десятків років тому подвійне членство було ще більше поширеним: до 1973 року усі члени тодішнього Європейського економічного співтовариства були союзниками по НАТО; потім, до 1995 року, лише одна країна-член ЄС не була членом НАТО.

Рішення, прийняті окремими країнами дуже часто безпосередньо впливають на обидві організації. Якщо країна, яка належить і до Європейського союзу, і до НАТО вирішує більше витрачати на оборону і розвивати свою оперативну спроможність, або має зовнішню загрозу своїй безпеці, це впливає на обидві організації. Європейські країни не мають по дві армії чи по два оборонних бюджети для кожної організації окремо. Вони мають по одному набору збройних сил і зусилля, які здійснюються в кожній організації, повинні відповідати зусиллям іншої і доповнювати їх. Це легше сказати, ніж зробити, але цього треба прагнути.

Результатом поширеного подвійного членства є спільні цінності. Члени Європейського союзу і НАТО поділяють відданість демократичним принципам і повазі та захисту верховенства права і прав людини. Більше того, вони усі мають ринкову економіку і спільне сусідство, яке кидає їм спільні виклики безпеці зі сходу або з півдня. Ці зв’язки об'єднують їх ще більше, ніж членство в інших організаціях, які ґрунтуються на цінностях, таких як Організація з безпеки і співробітництва в Європі або ООН. А це, відповідно, означає, що і Європейський союз, і НАТО зобов’язані співпрацювати заради захисту своїх громадян і забезпечення їх процвітання.

Останнє, але не менш важливе те, що обидві організації розвивались паралельно і виробили в себе особливі компетенції, які дозволяють їм захищати добробут своїх громадян. НАТО має очевидні порівняльні переваги у військовій спроможності, особливо у забезпеченні надійного стримування і оборони Альянсу і його території. З іншого боку, хоча Європейський союз поступово розвиває свою військову спроможність, він має очевидну порівняльну перевагу в аспекті спроможності цивільного характеру, яка передбачає економічні санкції; забезпечення стійкості в таких галузях, як енергетика і кібербезпека; протидія дезінформації; гуманітарна допомога; транспортна інфраструктура. Зважаючи на дедалі більше розмаїття викликів, які постають перед Європейськими країнами, їм необхідно мати широке коло різних можливостей, чи то цивільних, чи військових, або комбінацію тих і інших.

На чому засновані ці відносини?

Коли мова заходить про фундаментальні елементи співпраці між ЄС і НАТО – як вони взаємодіють – багато хто уявляє собі, що в основному це стосується спільних зустрічей представників обох організацій десь у Брюсселі для обміну думками. Хоча, без сумніву, це є частиною відносин, це лише невелика частка того, що відбувається насправді. Ці відносини передусім політичні – вони не обмежені тим, що роблять разом відповідні представники, хоча саме на цьому ми насамперед зосереджуємо свою увагу, коли говоримо про відносини. Це радше стосується того, що ці дві організації можуть робити незалежно одна від одної, але в узгоджений спосіб, доповнюючи одна одну для досягнення одних цілей.

Останнім часом Європейський союз і НАТО, діючи паралельно, реагують на загрози зі сходу. Внаслідок незаконної анексії Криму Росією і її дій із дестабілізації ситуації на сході України, ЄС наклав санкції на російських фізичних і юридичних осіб, які вважаються відповідальними за це, а також на певні галузі економіки. Тим часом Альянс вперше розгорнув на ротаційній основі свої війська на територіях своїх східних членів – які також є членами ЄС – зміцнивши стримування і оборону, а також посилюючи стійкість цих країн. Обидві організації також посилюють свою допомогу Україні. Кожна з них надає підтримку в тій сфері, де вона має порівняльну перевагу.

З моменту створення головним завданням і Європейського союзу, і НАТО було і залишається збереження миру в Європі, а також сприяння стабільності і процвітанню на континенті і за його межами.

За цієї причини, датою заснування відносин між ЄС і НАТО треба вважати 30 серпня 1954 року. Саме того дня французька Національна асамблея відмовилась ратифікувати Договір про створення Європейського оборонного співтовариства , в якому містились конкретні положення про створення Європейської армії.

Саме з того моменту НАТО стала єдиною організацією, що забезпечує військове стримування і оборону Європи, під захисною парасолькою якої було засноване процвітаюче Європейське економічне співтовариство. Ці дві організації не обов’язково спілкувались між собою, але вони були взаємозалежні. Одна забезпечувала оборону і безпеку, інша допомагала розвивати економіку, що, своєю чергою, зміцнювало основу спільних цінностей і водночас дозволяло європейським країнам поступово збільшувати свою участь в обороні і безпеці Європи.

Після закінчення холодної війни і розпаду Варшавського пакту Європейський союз і НАТО працювали у тандемі, фактично паралельно, над інтеграцією країн Центральної і Східної Європи до євроатлантичних інституцій і їх поверненням до широкої європейської родини демократичних країн. Вони також співпрацювали над припиненням конфліктів у колишній Югославії. Ця робота продовжується і досі – обидві організації докладають зусилля для забезпечення стабільності, розвитку і реформ на західних Балканах і поза ними.

Так само, Європейський союз і НАТО працюють разом над протидією викликам, що надходять з півдня, допомагаючи країнам регіону, таким як Йорданія або Туніс, зберігати стабільність. Вони також намагаються пом’якшити наслідки конфліктів у сусідніх країнах, таких як Лівія і Сирія, в тому числі долаючи проблеми, зв’язані з нелегальною міграцією, захищаючи при цьому біженців.

Тобто, співробітництво між Європейським союзом і НАТО – це не лише те, що ці дві організації роблять разом, але й те, що вони роблять паралельно, узгоджено і доповнюючи одна одну. Це важливий урок на майбутнє, зважаючи на прагнення ЄС розвивати в довгостроковій перспективі спільну європейську оборону. Ця діяльність, яка може бути, а може й не бути реалізованою, повинна розглядатись не як заміна НАТО, а радше як діїі із взаємного підкріплення, які допомагають обом організаціям виконувати свої завдання.

Як розвивались інституційні відносини?

Відносини між цими двома організаціями – це все вище зазначене, але також і взаємодія між ними. Ця взаємодія розпочалась не так вже й давно, приблизно двадцять років тому на Вашингтонському саміті 1999 року, і відтоді постійно розвивається. Її можна поділити приблизно на три періоди: перший – створення механізмів співробітництва; другий – період повільної еволюції; і насамкінець, період оновленої динамічності.

Інституційні відносини розвивались через необхідність. Після підписання Маастрихтського договору в 1993 році Європейський союз має за мету розробити спільну оборонну політику, яка забезпечила б спільну оборону. Це отримало новий вимір після підписання в 2001 роціНіццького договору, який дозволив ЄС створювати політично-військові структури.

Постало питання, як ув’язати усі ці речі з НАТО. Відповідь знайшли у низці складних домовленостей між Європейським союзом і Альянсом. Так званідомовленості «Берлін плюс», укладені в 2003 році, забезпечили основу для надання Альянсом підтримки очолюваним ЄС операціям, в яких НАТО загалом не бере участі. Це само собою було успіхом, бо означало, що вперше ці дві організації виробили конкретні шляхи співпраці і комунікації.

Проте ці механізми застаріли майже негайно після їх прийняття. Вони розроблялись на основі підходів і досвіду попередніх десятиріч, особливо у колишній Югославії, де ідея полягала в тому, що Європейський союз прийде слідом за НАТО для виконання операцій з підтримання миру і стабілізації. Як сказав у 2007 році тодішній Генеральний секретар НАТО Яап де Хооп Схеффер: «Відносини між НАТО і ЄС ще не перейшли до ХХІ сторіччя. Вони усе ще буксують у 90-х роках XX сторіччя». Зрештою було започатковано лише дві операції «Берлін плюс»: у 2003 році в Північній Македонії і в 2004 році у Боснії і Герцеговині.

Ще одним викликом стало те, що і Європейський союз, і НАТО трансформувались внаслідок розширення на манер «великого вибуху», яке привело нових членів, які не усі були водночас членами обох організацій, що також означало появу різних, а іноді і розбіжних пріоритетів в кожній з цих організацій. Ці дві організації збільшились із 15 країн-членів ЄС і 19 країн-союзників по НАТО в 2003 році до відповідно 28 і 29 членів на сьогодні.

Після періоду становлення настало десятиріччя повільної еволюції, під час якого нічого особливо не відбувалось і співпраця між двома організаціями мала оказіональний, неформальний і непомітний характер. Цей період тривав майже десятиліття, із 2004 до 2014 року. В цей час обидві організації діяли і розвивались в основному паралельно, а іноді узгоджено між собою.

Ситуація корінним чином змінилась у 2014 році. Дві події підштовхнули до усвідомлення того, що статус-кво не може надалі зберігатись. По-перше, як було зазначено вище, перед Європою постали нові загрози і виклики зі сходу і півдня – і жодна з організацій не мала усього набору інструментів, потрібних для долання проблем, пов’язаних зі зміною середовища безпеки.

По-друге, Європейський союз заклав засади спільної оборони, побудувавши два стовпа оборони: Постійну структуровану співпрацю і Фонд європейської оборони . Співробітництво між ЄС і НАТО стало третім стовпом європейської оборони, підкресливши органічний зв'язок між цими двома організаціями.

Ці події викликали радикальні зміни у співпраці між інституціями. Президенти Європейської ради і Європейської комісії разом з Генеральним секретарем НАТО підписали дві спільні Декларації в2016 і 2018 році, виклавши принципи цього відновленого співробітництва. Більше того, усі країни - члени НАТО і країни - члени ЄС затвердили набір із 74 спільних заходів.

Це, своєю чергою, привело до політичних, культурних і психологічних зрушень. На сьогодні немає жодної політики НАТО, яка не містила б в собі вимір ЄС. Досягти цього результату було нелегко, але це варто тих зусиль. Це довело, що просування відносин між ЄС і НАТО вперед не Сізіфова праця, але це було і залишається подвигом Геракла.