НАТО – готова до всього?

Чи готова НАТО протистояти рівню військової сили, продемонстрованої під час навчань «Восток» («Схід») у вересні 2018 року, якби Росія розгорнула таку ж саму кількість військ і техніки уздовж своїх західних кордонів? Чи має НАТО достатньо військової сили і мобільності, які відповідали б такій демонстрації сили? Чи могли б члени Альянсу забезпечити необхідну інфраструктуру для розгортання військ такого масштабу? Чи може Альянс адекватно відповісти на гібридну тактику, яку Росія найбільш вірогідно може застосувати?

Готовність належить до пріоритетів НАТО із 2014 року. Проте, якщо подивитись на минулі сімдесят років історії Альянсу, можна побачити, що багато нинішніх питань, які стосуються готовності, успішного стримування і запевнення, не нові.

Як це було

Кажуть, що НАТО успішно робила те, для чого вона створювалась. У неї була одна єдина стратегічна мета: стримувати радянське вторгнення в Західну Європу. Члени Альянсу не мали жодних сумнівів щодо загрози своїй національній безпеці і що необхідно було мати такі сили, які переконували б Москву в серйозності намірів Альянсу.

Проте чи точно ми все пам’ятаємо? Всупереч поширеній думці, необхідно пам’ятати про те, що НАТО з самого початку мала не одну мету. По суті, створення Альянсу було елементом більш широких зусиль, спрямованих на виконання трьох завдань : стримування радянського експансіонізму, запобігання відновленню націоналістичного мілітаризму в Європі і сприяння європейській політичній інтеграції.

Після Другої світової війни перед Західноєвропейськими країнами постала політична і економічна дилема. Уряди змінились і їх мало цікавили військові витрати – справді, вони перебували під значним тиском з другого боку Атлантики щодо повернення боргів, які виникли внаслідок допомоги європейським союзникам з боку Сполучених Штатів. По суті, це був дивіденд номер один від миру, і чисельність союзних військ в Європі скоротилась з майже 4,5 мільйона у травні 1945 року до менше одного мільйона на кінець 1946 року.

Само заснування Альянсу було таким потужним заходом із запевнення, що його члени невдовзі налаштувалися на подальше скорочення збройних сил, вважаючи, що НАТО забезпечує таке потужне політичне стримування, що значні збройні сили вже не потрібні. Це був мирний дивіденд номер два. Корейська війна певною мірою змінила ці погляди через побоювання, що Москва скористається тим, що великі сили відправлені на Корейський півострів і нападе на Західну Європу. Це привело до узгодження під час Лісабонської зустрічі 1952 року амбіційних цілей НАТО щодо збільшення збройних сил, але невдовзі стало очевидно, що вони не можуть бути досягнуті.

За іронією, політику «масованого удару у відповідь» НАТО, прийняту внаслідок нарощування Радянським Союзом ядерного озброєння після випробування ним атомної бомби в 1949 році, також називали причиною того, що нарощування звичайних збройних сил втратило свою актуальність. Члени Альянсу просто не були готові до таких витрат, і в міру того як Альянс наближався до свого третього дня народження, ставало зрозуміло, що політичні амбіції – це одне, а реальне забезпечення розвитку збройних сил – зовсім інше.

НАТО вдалась до своєї політики «Нового вигляду » протягом 50-х років XX сторіччя з метою забезпечити більшу військову ефективність не збільшуючи витрати на оборону. Звичайно, це вимагало абсолютної залежності від ядерних сил США і, за винятком Франції і Великої Британії, європейські члени Альянсу були більше ніж задоволені тим, що жили в безпеці, яку, на їх думку, надавала «трансатлантична парасолька».

Протягом 60-х років XX сторіччя НАТО взялась за розрядку як політичний інструмент розвитку діалогу з країнами Варшавського пакту. Попри кубинську ракетну кризу і напруженість через В’єтнам, з Москвою був встановлений обережний діалог. «Масований удар у відповідь» поступово перетворився на «гнучке реагування», яке вимагало посиленої уваги до потужних звичайних сил.

Таким чином, до середини 80-х років XX сторіччя 16 країн - членів НАТО могли задекларувативійськову силу з більше як п’яти мільйонів особового складу. В розпал холодної війни трошки менше трьох мільйонів особового складу і 100 дивізій сухопутних військ перебували в Європі і могли бути передані в розпорядження НАТО. Ще 30 дивізій і 1,7 мільйона особового складу були в стані підвищеної боєготовності. Понад 400 тисяч американських військовослужбовців базувались на європейському континенті.¹ НАТО була готова, але лише до одного сценарію.

В концептуальному сенсі

Великі міжнародні організації часто не здатні до змін. Проте у листопаді 1991 року, за шість місяців по розпаду Варшавського пакту, НАТО вперше оприлюднила свою нову Стратегічну концепцію. Вона була витримана в новому тоні і велике значення мали вступні слова до її заключної частини:

«У цій Стратегічній концепції підтверджено оборонний характер Альянсу і рішуче прагнення його членів захищати свою безпеку, суверенітет і територіальну цілісність. Політика безпеки Альянсу ґрунтується на діалозі, співпраці і дієвій колективній обороні як інструментах збереження миру, які доповнюють одне одного. Повною мірою використовуючи нові доступні можливості, Альянс підтримуватиме безпеку за допомогою найнижчого можливого рівня збройних сил, достатнього для забезпечення вимог оборони. В такий спосіб Альянс робить значний внесок в забезпечення тривалого мирного порядку».

Це був дуже зрозумілий сигнал про те, що військові сили НАТО в Європі мають значно скоротитись (славнозвісний «мирний дивіденд»), і сповіщення про те, що члени Альянсу мають наміри розвивати тісніші відносини з колишніми супротивниками.

Наступна Стратегічна концепція НАТО була опублікована 1999 саме у 50-ту річницю Альянсу. Звичайно, вона зобов’язувала членів Альянсу обороняти одне одного і підтримувати мир і стабільність в усьому євроатлантичному регіоні. Важливо те, що у ній було визначено нові ризики, які виникли по закінченні холодної війни, серед яких тероризм, етнічні конфлікти, порушення прав людини, політична нестабільність, економічна вразливість і поширення ядерної, біологічної і хімічної зброї та засобів її доставки. Стратегія закликала до подальшого розвитку військових сил і засобів, потрібних для виконання усього спектра місій Альянсу, від колективної оборони до підтримання миру та інших операцій з реагування на кризи. Фактично, НАТО просила своїх членів більше робити у військовій сфері на ширшій географічній території.

У нинішній Стратегічній концепції НАТО, опублікованій в 2010 році, представлено бачення Альянсу його членами, яке передбачає розвиток Альянсу з метою збереження його здатності захищати своїх членів від сучасних загроз. Вона вимагає від НАТО бути більш рухливою, спроможною і дієвою і закликає членів Альянсу інвестувати в основні сили і засоби, потрібні для протидії новим загрозам. У ній зазначено про необхідність збереження готовності НАТО відігравати активну роль в операціях з врегулювання криз будь-коли, якщо надійде заклик діяти.

Це амбіційний глобальний погляд, який вимагає твердих зобов’язань і інвестицій з боку країн-членів організації. Проте водночас він був узгоджений в часи жорсткої економії і вказує на необхідність ефективних витрат в НАТО і здійснення постійного внутрішнього реформування як головного аспекту ведення Альянсом своїх справ у майбутньому.

СРН – чи справді вони дієві?

За часів холодної війни НАТО мала розкіш знати, де їй довелось би воювати в разі необхідності. Було правильно утримувати великі статичні збройні сили і тренувати їх для ведення бойових дій саме на тій території, де вони розташовувалися. Понад три мільйони особового складу було розташовано в Європі, але більше половини цієї кількості перебували в стані підвищеної готовності поза театром потенційних операцій.

Наслідком скорочення чисельності американських військ в Європі в 60-х - 70-х роках XX сторіччя стало зобов’язання забезпечити швидке і потужне підкріплення розгорнутих сил в разі необхідності. Термін «РЕФОРДЖЕР» від англ. (Return of Forces to Germany) (повернення військ до Німеччини) вже пішов у минуле, але він заслуговує на більш помітне, ніж зараз, місце у військовій історії. У 1988 році 125 тисяч особового складу були перекинуті через Атлантику за 10 днів. Проте не лише здатність військових реагувати так швидко робила РЕФОРДЖЕР таким вражаючим. Розгортання військ в такому масштабі вимагає мобілізації стратегічних цивільних транспортних можливостей і інфраструктури для прийому і розгортання цих підрозділів на європейській землі. Тут йдеться не лише про військову готовність; цивільна готовність не менш важлива.

До того ж члени Альянсу розуміли, що фланги були слабкими місцями НАТО. Мобільні сили Командування ОЗС НАТО в Європі були створені в 1960 році як міжнародні сили негайного реагування, які могли бути дуже швидко надіслані до будь-якої зони відповідальності Командування ОЗС НАТО в Європі у разі загрози. Їх місія полягала в демонстрації солідарності Альянсу і його здатності рішуче протистояти будь-якій формі агресії проти будь-кого з його членів. Найбільша сила мобільних сил полягала в тому, що вони формувались з національних підрозділів постійно наданих з цією метою, відбирались відповідно до конкретного завдання і регулярно проводили навчання з виконання саме цієї ролі. Ці сили були розформовані у 2002 році через хибну думку про те, що така спроможність буде включена в нову Концепцію сил НАТО поетапної готовності.

Таким чином, в листопаді 2002 року на Празькому саміті лідери країн Альянсу домовились «створити Сили реагування НАТО (СРН), які складаються з технологічно передових, гнучких, мобільних, оперативно сумісних і стійких сил, які передбачають сухопутні, повітряні і морські компоненти, готові швидко відправитись туди, куди їх направить своїм рішенням Рада.»

Проте здійснити це було нелегко. Рішення було прийняте в той час, коли низка членів Альянсу брала активну участь в коаліційних операціях за межами традиційного театру операцій НАТО. Концепція СРН полягала (і полягає понині) в тому, що країни виділяють свої підрозділи на період у шість місяців. Це викликало ряд питань.

Перше питання – проблема безперервності. Підрозділи виділяються для СРН не на постійній основі, тому вони не зосереджуються на цій діяльності в своїй повсякденній підготовці на національному рівні.

По-друге, багато з «технологічно передових» сил і засобів мають великий попит і часто недоступні. Генерування сил і засобів для СРН часто не відповідає потребам. Інколи країни, що відповідають за їх забезпечення, надають лише 60 відсотків необхідних сил і засобів і часто найважче забезпечити саме ті сили і засоби, які є вирішальними.

По-третє, фінансування СРН – згідно з традиційною політикою НАТО – було узгоджене на основі принципу «платить той, хто виконує». Цей принцип було випробовано, коли вирішили відправити СРН на допомогу з ліквідації наслідків землетрусу в Пакистані наприкінці 2005 року. Країна, яка була призначена бути провідною для цієї ротації СРН, відмовилась нести тягар видатків і розпочалися тривалі політичні дебати. Таким чином, перше оперативне застосування Концепції провалило випробування на «високу готовність » і вказало на необхідність реформування системи фінансування.

Були зроблені відчайдушні спроби зберегти доцільність СРН. Ознакою цього було прийняте на Уельському саміті 2014 року рішення посилити їх спроможність з метою адаптації і реагування на нові загрози безпеці з боку Росії та ризики, що походять з Близького Сходу і Північної Африки. Відповідно, було прийняте рішення створити в структурі СРН Об’єднані оперативно-тактичні сили дуже високого рівня боєготовності і збільшити чисельність СРН до 40 тисяч осіб.

Проте успішне виконання цих рішень вимагає від країн-учасниць прискореного виконання взятих на себе зобов’язань надати необхідні війська. На сьогодні цей рівень зобов’язань не виконується. Це підриває довіру до НАТО і ставить під сумнів її здатність стримати агресію.

Підтримувати стандарти

Однією з найсильніших сторін НАТО часів холодної війни була оперативна сумісність : «здатність діяти спільно, ефективно і результативно задля досягнення тактичних, оперативних і стратегічних цілей Альянсу».

Протягом багатьох років Альянс приділяв багато уваги стандартизованій доктрині, яка мала стати суттєвим елементом командно-штабної підготовки в усіх країнах - членах НАТО. Тактичні методики і процедури також були стандартизовані і підрозділи часто проводили навчання разом зі своїми колегами з інших країн. Все, від пального, боєприпасів до зв’язку в усіх підрозділах, виділених для НАТО, було сумісне. Стандартизація в НАТО була настільки успішна, що деякі стандарти, такі як пристрої для дозаправки літаків у повітрі, були запозичені радянським військовим керівництвом.

НАТО також мала чітку програму оцінювання. Підрозділи, які призначались для НАТО, підлягали ретельним перевіркам, часто несподіваним, з метою забезпечення дотримання усіх стандартів.

Проте у 90-ті роки XX сторіччя розпочалось поступове послаблення дуже жорстких стандартів, які діяли до цього. Операції на чолі з НАТО на західних Балканах ґрунтувались на передачі відповідальності за конкретну географічну зону одній провідній країні з дуже слабким рівнем багатонаціональності в рамках цих зон. Так само, в цей час в доктрині НАТО мало що говорилось про політику Альянсу щодо миротворчої діяльності і постконфліктної підтримки миру, тому країни звертались до своєї національної політики і досвіду.

Це продовжувалось і коли НАТО почала свої дії в Афганістані. Члени Альянсу ухвалили концепцію « Регіонального лідерства», згідно з якою «Провідна країна» збирала доволі різношерсту групу країн, включно з оперативними партнерами, які раніше ніколи не брали участь в операціях НАТО. Афганський театр додав ускладнень. Специфічні вимоги до діяльності на цьому театрі операції були такими, що багато країн закуповували обладнання в рамках термінових оперативних заходів. Це відповідало національним вимогам, але обладнання, а за ним і тактика, методи і процедури на цьому театрі стали менш стандартизованими.

Більше того, місії і операції на чолі з НАТО дедалі частіше проводяться паралельно з діями коаліцій. Це призводить до плутанини як на рівні штаб-квартир, так і безпосередньо в окопах, коли особовий склад (і навіть командувачі театру операції) не впевнені в тому, чи вони діють в рамках політики своєї країни чи НАТО.

На Лісабонському саміті 2010 року лідери країн Альянсу заявили: «Ми зберігатимемо і зміцнюватимемо наші спільні сили і засоби, стандарти, структури і фінансування, які нас усіх об’єднують.». Дехто вважає, що НАТО не виконує цю обіцянку.

Недостатні зобов’язання

Боєготовність важко визначити. До оцінювання боєготовності військ НАТО необхідно підходити комплексно, зважаючи на оперативні, організаційні або стратегічні питання. На рівні підрозділу боєготовність визначається оснащенням, особовим складом, рівнем підготовки і оперативної сумісності. На організаційному рівні боєготовність можна просто визначити як «здатність збройних сил вести бойові дії і виконувати завдання в рамках своєї місії.²»

Боєготовність зводиться до одного простого запитання: чи готові ми перемогти в наступному бою? Проте для відповіді на це запитання необхідно знати чотири речі: що, коли, де і як.

За часів холодної війни це було порівняно просто. Ми можливо не знали коли наші військові сили і засоби можуть знадобитися, але ми досить добре розуміли, що їм можливо доведеться робити, і деіякїм доведеться це робити. Невідоме «коли» можна було легко компенсувати, утримуючи потрібні сили в Західній Європі на високому рівні «боєготовності» і зберігаючи готовність швидко підкріпити дислоковані війська не менш «боєготовими » силами.

Проте сьогодні непевність сучасного світу (не кажучи вже про тиск на національні бюджети) і відсутність очевидної і безпосередньої загрози територіям деяких країн - членів НАТО ускладнюють прийняття ними на себе необхідних зобов’язань. Якщо члени Альянсу не можуть твердо пообіцяти належним чином фінансувати свої оборонні сили, малоймовірно, щоб вони здійснювали додаткові кроки для підготовки і передачі їх під командування і управління НАТО.

Ось чому нинішній очільник Білого дому, як і його попередник, голосно скаржиться на недостатню відданість інших членів Альянсу і намагається визначити цілі, які могли б переконати його колег - глав інших держав і урядів, взяти на себе більші зобов’язання. Проте давайте чітко усвідомимо одну річ: США не витратять ані цента зі свого оборонного бюджету, якщо це не буде відповідати їхнім національним пріоритетам.

І знову-таки, це не нове питання. У 1954 році Держсекретар США Джон Фостер Даллес попереджав, що: «Якби європейська оборонна спільнота не стала дієвою […], очевидно з’явились би великі сумніви щодо того, що континентальна Європа може стати місцем безпеки. Це викликало б неминучий перегляд політики Сполучених Штатів».³

Більш новою і краще відомою є Угода про видатки на оборону, досягнута лідерами Альянсу на Уельському саміті, зокрема про те, що члени Альянсу «націлюються на досягнення рекомендованої цифри у 2% ВВП протягом десятиріччя.» Це класична мова комюніке. Вона залишає членам Альянсу багато «можливостей викрутитись» і є амбіцією, яка виходить далеко за рамки уваги більшості політиків.

Можливо більш важливою, але менш згадуваною, є така фраза з комюніке: «…. з метою досягнення своїх Цілей спроможності і усунення недоліків у спроможності НАТО ». Оскільки цілі не визначені на період перебування поточних, або навіть наступних, урядів при владі, це просто перекладання відповідальності.

Посилення боєготовності

В Уельсі також був оприлюднений План дій з підвищення боєготовності . В Декларації саміту сказано:

“Для того щоб гарантувати готовність нашого Альянсу до швидкої і рішучої відповіді на нові виклики безпеці, ми сьогодні ухвалили План дій з підвищення боєготовності НАТО. Він забезпечує цілісний і комплексний пакет необхідних заходів реагування на зміни в середовищі безпеки на кордонах НАТО і поза ними, які непокоять членів Альянсу. Це відповідь на виклики з боку Росії і їхні стратегічні наслідки. Це також відповідь на ризик і загрози, які походять з півдня - з Близького Сходу і Північної Африки. План спрямований на зміцнення колективної оборони НАТО. Він також посилює нашу спроможність врегульовувати кризи. План допоможе гарантувати збереження НАТО як сильного, завжди готового і міцного та відповідального Альянсу, здатного відповісти на нинішні і майбутні виклики незалежно від їх походження.»

Це хоробра заява. Вона вимагає величезних зобов’язань з боку членів Альянсу.

Події на Балканах, у Центральній Азії і на Близькому Сході демонструють, що НАТО більше не може обмежувати свої інтереси традиційним євроатлантичним регіоном. Проте вторгнення Росії на Кримський півострів і її дії на сході України, а також провокаційна військова активність поблизу кордонів НАТО, демонструють, що стримування і оборона залишаються не менш важливими, ніж раніше. Отже, у світі, де скорочуються оборонні бюджети і змінюються політичні пріоритети, НАТО бере на себе зобов’язання робити те, заради чого вона була створена, і набагато більше.

Сила НАТО завжди буде мати стратегічний характер. Проте для того, щоб бути надійною, вона повинна бути здатною, і мати волю, колективно захищати свою територію до кінця. Для цього країни-члени повинні продемонструвати необхідну рішучість.

Хоча матеріалізація цього зобов’язання потребує часу, вже здійснюються кроки з підвищення боєготовності Альянсу задля виконання усього спектра завдань, і вже можна побачити ознаки посилення єдності.

Військова мобільність перебуває зараз у центрі уваги співпраці з Європейським союзом. Швидке перекидання до Європи і пересування нею військ Альянсу, а також їх забезпечення – складне логістичне завдання за участю численних зацікавлених сторін як на національному, так і на багатонаціональному рівнях.

Міністри оборони країн НАТО на саміті НАТО в Брюсселі 2018 року підтримали нову ініціативу США щодо бойової готовності. Відома як «Чотири по 30» вона покликана створити «культуру готовності » «надавати війська [….] готові до бойових дій за дуже короткий час і[….] здатні до швидкого розгортання в будь-якому місці Європи.» Мета полягає в тому, щоб станом на 2020 рік в розпорядженні НАТО перебувало 30 механізованих батальйонів, 30 бойових авіаескадрилей і 30 бойових кораблів готових стати до дії за 30 днів.

На відміну від більш розпливчастих завдань щодо видатків на оборону і цілей спроможності, узгоджених в Уельсі, цей набір цілей супроводжується графіком, що вкладається в терміни перебування при владі більшості нинішніх урядів країн НАТО – що означає певний ступінь відповідальності – і цілі мають кількісний вимір.

Проте потрібно зробити набагато більше. Процес оборонного планування повинен бути більш результативним в аспекті надання твердих гарантій, що Верховний головнокомандувач ОЗС НАТО в Європі матиме необхідні війська і ресурси для виконання поставлених перед ним завдань. Це, своєю чергою, підштовхує НАТО до процесу генерування військ , який дозволяє швидко отримувати необхідні війська без політичних ускладнень, які останнім часом стали дедалі частіше проявлятись.

Більше того, Альянсу потрібно розширювати відносини зі своїми країнами-членами і партнерами з метою вироблення загально урядової стратегії розвитку відносин, необхідних для успішного поширення стабільності поза межі його кордонів.

І нарешті, ми можливо повернемось до витоків НАТО знову. Ці слова були написані в 1951 році. В той час вони стосувались резервних сил, але їх легко можна застосувати і до сил високого рівня боєготовності в розпорядженні НАТО сьогодні і у майбутньому:

“Резервні сили повинні щорічно проходити тренувальні збори. В цьому сенсі важливо, щоб особовий склад проходив таке тренування саме в тому підрозділі, до якого він буде мобілізований. Це дає підставу для висновку, що усі резервні формування і підрозділи повинні фактично існувати і в мирний час, а кількість резервних формувань і підрозділів, які мають бути повністю створені саме під час мобілізації, повинна бути зведена до мінімуму; як у будь-якій системі резерву, сили, які залежать виключно від підрозділів, які формуються лише під час мобілізації, абсолютно не здатні задовольняти європейські оборонні потреби”.

Невпинна робота над досягненням цих цілей допоможе забезпечити НАТО готовність ефективно відповісти на будь-яку загрозу, яку форму вона не мала б.

¹ «Американська військова присутність в Європі (1945-2016)», Європейське командування США, управління комунікацій і взаємодії, 26 травня 2016 року.

² «Визначення готовності: контекст і питання для Конгресу», Дослідницька служба Конгресу, 14 червня 2017року.

³ «Тяжка переоцінка: Ейзенхауер, Даллес і Європейське оборонне співтовариство», Брайян Р. Дачін, 1992 рік.