Укрепление отношений ЕС с НАТО

В греческой мифологии Сизиф – жестокий царь, приговоренный вкатывать тяжелый камень на крутой холм. Когда он уже почти достигал верхушки холма, камень скатывался вниз, и ему приходилось все начинать сначала, с тем же результатом. Многие сравнивают отношения Европейского союза и НАТО с Сизифовым трудом: только удается добиться определенного прогресса, как все усилия оказываются напрасными из-за отката назад, и потом процесс повторяется, а шансов на успех больше не становится.

В этой парадигме есть доля правды, но все выглядит слишком упрощенно. Отношения между двумя организациями, штаб-квартиры которых расположены в пяти километрах друг от друга, никогда не строились, как прямая линия. Были хорошие дни, были плохие, но они всегда развивались. И они продолжают развиваться и становиться более глубокими и всеохватными. Сегодня контакты между сотрудниками организаций происходят ежедневно и не вызывают удивления. Еще несколько лет назад этого не было: визит должностного лица ЕС в штаб-квартиру НАТО был редким и значительным событием.

Чтобы лучше понять отношения между ЕС и НАТО, надо поставить три основных вопроса:

• Почему эти отношения важны?


• Каковы их основополагающие аспекты?


• Как развивались институциональные отношения?

Почему эти отношения важны?

Короткий ответ на этот вопрос – членский состав. Отсюда ценности, угрозы, проблемы, а также компетентность.

НАТО говорит о Европейском союзе как об уникальном и важнейшем партнере. В определенном смысле это партнер, поскольку это единственная в своем роде организация, правосубъектность которой больше, чем входящие в ее состав государства-члены. Но когда речь заходит о безопасности и обороне, Европейский союз – по крайней мере сейчас – зависит прежде всего от сотрудничества 28 государств-членов на межправительственном уровне. Поэтому члены организации играют преобладающую роль, и в настоящий момент приблизительно две трети состоят в обеих организациях. Несколько десятилетий назад членский состав был еще более схожим: до 1973 года все члены Европейского экономического сообщества были членами НАТО; после этого до 1995 года все, кроме одного государства-члена ЕС состояли тоже в Североатлантическом союзе.

Решения, принимаемые отдельными государствами, очень часто напрямую сказываются на обеих организациях. Если страна, входящая и в Европейский союз, и в НАТО, решает увеличить свои оборонные расходы и развивать свой оперативный потенциал или сталкивается с внешней угрозой безопасности, это касается обеих организаций. У европейских стран нет двух армий и двух оборонных бюджетов, по одному на каждую организацию. У них одни войска (силы), и усилия, предпринимаемые в одной организации, должны состыковываться с усилиями другой и дополнять их. Это проще сказать, чем сделать, но цель по-прежнему в этом.

Тем, что членский состав во многом совпадает, обуславливается общность ценностей. Государства-члены Европейского союза и НАТО разделяют общую приверженность демократическим принципам, уважению и защите верховенства закона и прав человека. Более того, их объединяет рыночная экономика, они расположены в одном регионе, который сталкивается с общими вызовами безопасности, исходящими потенциально с юга или с востока. Эти узы связывают их еще крепче, чем членство в других международных организациях, основанных на ценностях, например, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе или Организации Объединенных Наций. И таким образом, это означает, что и Европейский союз, и НАТО обязаны сотрудничать, чтобы защищать своих граждан и обеспечивать их процветание.

Наконец, обе организации развивались параллельно и сформировали особые навыки, позволяющие им защищать благосостояние своих граждан. У НАТО есть четкое сравнительное преимущество в том, что касается военных сил и средств, особенно в плане обеспечения внушительного сдерживания и обороны Североатлантического союза и его территории. С другой стороны, Европейский союз, постепенно развивающий свой военный потенциал, обладает явным сравнительным преимуществом в гражданской сфере: в широкий диапазон возможностей ЕС входят экономические санкции; укрепление жизнестойкости в таких областях, как энергетическая и кибернетическая безопасность; борьба с дезинформацией; гуманитарная помощь; транспортная инфраструктура. В виду того, что европейские страны сталкиваются со все более разнообразными проблемами безопасности, необходимо привлекать различные навыки, будь то гражданские, военные или сочетание и тех, и других.

Каковы основополагающие аспекты этих отношений?

Что касается фундаментальных аспектов сотрудничества ЕС с НАТО, – каким образом они взаимодействуют – многие думают, что в основном речь идет о встречах где-то в Брюсселе между сотрудниками обеих организаций для обмена мнениями. Несомненно, это часть отношений, но это лишь небольшая доля происходящего. Отношения носят прежде всего политический характер, они не ограничены совместной работой секретариатов, хотя мы воспринимаем отношения прежде всего в этом ракурсе. Речь идет скорее о том, что эти организации могут делать независимо друг от друга, но в целом скоординированным и взаимодополняющим образом, добиваясь тех же целей.

С момента создания как Евросоюза, так и НАТО их основная задача заключалась и по-прежнему заключается в сохранении мира в Европе, а также в содействии стабильности и процветанию на континенте и за его пределами.

В силу этой причины следует считать, что основа отношений между ЕС и НАТО была заложена 30 августа 1945 года. В этот день Национальное собрание Франции не ратифицировало договор, учреждающий Европейское оборонное сообщество, в котором содержались конкретные положения о создании европейской армии.

Начиная с этого момента НАТО стала единственной структурой, обеспечивающей сдерживание и оборону в Европе, и под ее защитным зонтиком было учреждено и процветало Европейское экономическое сообщество. Организации не то чтобы общались друг с другом, но они были независимыми. Одна обеспечивала безопасность и оборону, другая помогала создавать экономическое процветание, что в свою очередь способствовало укреплению основ общих ценностей и вместе с тем позволяло европейским странам постепенно брать на себя бóльшую долю бремени европейской безопасности и обороны.

Вслед за окончанием «холодной войны» и развалом Варшавского договора Европейский союз и НАТО работали в тандеме, хотя и параллельно, содействуя интеграции стран Центральной и Восточной Европы в евроатлантические учреждения и их возвращению в большую европейскую семью демократических наций. Они также сотрудничали в сдерживании конфликтов в бывшей Югославии. Эта работа продолжается по сей день: обе организации продолжают прилагать усилия, способствующие стабильности, развитию и реформе на Западных Балканах и за их пределами.

В недавний период Европейский союз и НАТО, действуя параллельно, отреагировали на угрозы, возникшие с востока. Вслед за незаконной аннексией Крыма Россией и ее дестабилизирующими действиями на востоке Украины ЕС наложил санкции на российских граждан и организации, которые, как считалось, отвечали за это, а также на конкретные отрасли экономики. В то же время Североатлантический союз впервые развернул силы, состав которых поочередно сменяется, на территории стран НАТО, расположенных на востоке, которые тоже состоят в ЕС, усилив тем самым сдерживание и оборону и повысив жизнестойкость этих государств. Вместе с тем обе организации активизировали свою помощь Украине, при этом каждая оказывает поддержку в той области, в которой у нее есть сравнительное преимущество.

Аналогичным образом Европейский союз и НАТО вместе работают над сведением к минимуму вызовов, брошенных с юга, помогая странам региона, например, Иордании и Тунису, в обеспечении стабильности. Организации стремятся также сгладить последствия конфликтов в соседних странах, например, Ливии и Сирии, в частности посредством решения проблемы незаконной миграции и одновременно защиты беженцев.

Иными словами, сотрудничество между европейским союзом и НАТО – это не только работа, которую они проделывают вместе, но и скоординированная и взаимодополняющая работа, которую они проделывают параллельно друг с другом. Это важный урок на будущее в свете стремления ЕС к созданию общей европейской обороны в долгосрочной перспективе. Эти усилия, которые, может быть, материализуются, а может быть и нет, нужно воспринимать не как замену НАТО, а как взаимно усиливающую работу, дополняющую выполнение задач обеих организаций.

Как развивались институциональные отношения?

Отношения между организациями – все вышесказанное, но еще и их взаимодействие. Это взаимодействие началось не так давно, примерно двадцать лет назад на встрече НАТО на высшем уровне в Вашингтоне в 1999 году, и оно постоянно меняется. Можно выделить три широких периода: первый – создание механизмов сотрудничества; второй – период медленного развития; наконец – новый динамичный период.

Институциональные отношения развивались по необходимости. После того, как в 1993 году был заключен Маастрихтский договор, Европейский союз стремился разработать общую оборонную политику, которая могла бы привести к общей обороне. У этого стремления появился новый аспект с подписанием в 2001 году Ниццкого договора, предусматривавшего создание военно-политических структур ЕС.

Вопрос состоял в том, как состыковать эти подвижки с НАТО. Ответом стало создание ряда сложных механизмов между Европейским союзом и Североатлантическим союзом. Так называемые договоренности «Берлин плюс», согласованные в 2003 году, стали основой для оказания Североатлантическим союзом поддержки в проведении операций под руководством ЕС, в которых НАТО в целом не участвует. Это само по себе стало успехом, поскольку таким образом организации впервые нашли конкретные способы, позволяющие вместе работать и поддерживать связь.

Однако эти механизмы устарели практически сразу после появления на свет. Они задумывались, исходя из опыта и наблюдений предыдущих десятилетий, в частности, в бывшей Югославии, где идея заключалась в том, что Европейский союз последует за НАТО на местах, когда речь зайдет об операциях по поддержанию мира и стабилизации. Как говорил в 2007 году Яап де Хооп Схеффер, занимавший тогда должность генерального секретаря НАТО: «В отношениях НАТО и ЕС еще не наступил XXI век. Они застряли в 90-х годах». В конечном итоге были проведены только две операции по схеме «Берлин плюс»: в Северной Македонии в 2003 году и в Боснии и Герцеговине в 2004 году.

Еще одна сложность состояла в том, что и Европейский союз, и Североатлантический союз были преобразованы в результате крупных расширений, и не все новые члены состояли в обеих организациях, что также привело к различным и порой расходящимся приоритетам для каждой организации. Членский состав организаций расширился с 15 государств-членов ЕС и 19 стран НАТО в 2003 году до 28 и 29 соответственно сегодня.

За периодом настройки последовало десятилетие медленной эволюции, в ходе которой ничего существенного не происходило, а сотрудничество между организациями носило спорадический, неофициальный и малозаметный характер. Этот период продолжался примерно десять лет – с 2004 по 2014 год. В течение этого времени обе организации действовали и развивались по большей части параллельно и периодически координировали свою работу.

Ситуация радикально изменилась в 2014 году. Два события привели к осознанию того, что статус кво не может сохраняться. Во-первых, как упоминалось ранее, Европа столкнулась с новыми угрозами и вызовами, появившимися на восточном и южном фланге, и ни у одной организации не было всего инструментария, необходимого, чтобы справиться с изменениями в условиях безопасности.

Во-вторых, Европейский союз заложил основу для общей обороны, создав два оборонных столпа: постоянное структурированное сотрудничество и Фонд европейской обороны. Сотрудничество ЕС с НАТО стало третьим столпом европейской обороны, подчеркнув органическую связь между организациями.

В результате этих событий радикально изменился алгоритм совместной работы организаций. Председатели европейского совета и Европейской комиссии вместе в генеральным секретарем НАТО подписали Совместные декларации в 2016 и 2018 году, в которых были сформулированы принципы этого нового сотрудничества. Более того, все страны НАТО и государства-члены ЕС утвердили 74 общих действия.

И это в свою очередь коренным образом изменило ситуацию в политическом, культурном и психологическом плане. Сегодня нет ни одной политики НАТО, в которой не было бы аспекта ЕС. Добиться этого результата было непросто, но усилия того стоили. Таким образом было доказано, что продвигать вперед отношения ЕС–НАТО не сизифов, а геркулесов труд.