Проецирование стабильности: программа действий

Во-первых, важно начать с этого заявления. Фраза простая, но смысл ее глубокий.

Рассмотрим контекст: по прошествии двух лет по окончании операции Международных сил содействия безопасности в Афганистане под руководством НАТО, после шока, вызванного неправомерной аннексией Крыма Россией, и кризиса на востоке Украины НАТО укрепляла свое усиленное построение обороны и сдерживания. В Варшаве были сделаны важнейшие шаги в этой связи. Некоторые задавались вопросом, не движемся ли мы «назад в будущее», не возвращаемся ли мы к организации коллективной обороны времен «холодной войны». Это означало бы, что выработанные НАТО с начала 90-х годов значительные функции в области кризисного регулирования и обеспечения безопасности на основе сотрудничества, в том числе обширная сеть партнерских отношений с третьими странами, были бы отодвинуты в сторону или на второй план.

Заявив о том, что безопасность НАТО связана со стабильностью соседних с ней стран, руководители государств Североатлантического союза четко обозначили, что не поднимают мосты крепости НАТО. Напротив, они недвусмысленно заявили, что безопасность членов НАТО тесно связана со стабильностью соседних регионов и государств. Это было не просто благочестивое стремление, а вывод, четко усвоенный в связи с недавним опытом. Только с 2014 года НАТО убедилась в том, как события в соседних с ней странах на востоке и юге – в Украине, Ираке и Сирии – могли повлечь за собой глубокие последствия для безопасности ее собственных граждан.

Признав это, они также взяли на себя определенное обязательство в этой связи. В Варшаве руководители стран Североатлантического союза приняли повестку дня, получившую название «Проецирование стабильности», в которой изложены меры, призванные помочь Североатлантическому союзу подготовиться к нестабильности в соседнем с ним районе и справиться с этим вместе с партнерами. Речь идет о всеобъемлющем подходе, предполагающим взаимодействие по целому ряду направлений, начиная с партнерства с ключевыми государствами, в том числе в области наращивания потенциала, и заканчивая мерами по кризисному регулированию с опорой на военные силы и средства.

В Варшаве страны НАТО объявили о ряде мер, продемонстрировавших конкретным образом, как это осуществляется на деле: углубленная поддержка в наращивании потенциала таким партнерам, как Украина, Грузия, Ирак и Иордания; действия по обеспечению безопасности на море в районе Средиземного моря и Эгейского моря; поддержка Глобальной коалиции по борьбе с ИГИЛ (или «Даиш»).

Никакой «крепости НАТО»

Сделав упор на своей приверженности «проецированию стабильности» руководители стран НАТО подчеркнули, что несмотря на ухудшающиеся условия безопасности НАТО не отказывается от своего всеобъемлющего подхода к безопасности и не оставляет позади безопасность на основе сотрудничества и кризисное регулирование.

Выступая несколько месяцев спустя с речью в Школе управления им. Кеннеди при Гарвардском университете Генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг объяснил, что наступает третий этап в истории НАТО: после первого этапа коллективной обороны (1949–1991) и второго этапа «проецирования стабильности» с помощью кризисного регулирования и партнерских отношений (1991–2014) НАТО находится на третьем этапе, на котором ей «надо и обеспечивать коллективную безопасность, и регулировать кризисы, и поощрять укрепление стабильности за пределами своих границ», причем «она не может себе позволить выбрать что-то одно».

Руководители стран НАТО признали в Варшаве, что для решения современных проблем безопасности по-прежнему требуется широкий и всеохватный инструментарий и политика, разработанные организацией в период «холодной войны». Вместе с тем они пришли к пониманию, что точно так же, как НАТО пришлось адаптироваться, чтобы справиться с задачами по усиленной обороне и сдерживанию, Североатлантическому союзу понадобилось развиваться, чтобы «у НАТО был долгосрочный и всеобъемлющий подход к проецированию стабильности с адекватными и устойчивыми ресурсами и структурами, и при этом оптимально использовались существующие механизмы финансирования».

Потенциально это большая программа. Но для НАТО «проецирование стабильности» не в новинку. Североатлантический союз может предъявить внушительный послужной список внесения вклада в стабилизацию за пределами его территории и помимо его основной задачи по обеспечению коллективной обороны в период по окончании «холодной войны». Операции кризисного регулирования в Боснии и Герцеговине, Косово и Афганистане, а также работа по наращиванию потенциала в Ираке были по сути миссиями по стабилизации, зачастую с сильной составляющей по учебной подготовке.

Более того, НАТО обладает более чем четверть-вековым опытом консультирования государств-партнеров, оказания им поддержки и наставничества, с тем чтобы добиться проведения военных и институциональных реформ, военного строительства и укрепления оперативной совместимости. По большей части этот опыт был приобретен благодаря работе более чем с дюжиной стран, готовившихся к вступлению в Североатлантический союз, но не только: сеть партнеров НАТО насчитывает теперь 40 членов и простирается по всему миру. Помимо политического диалога в практическом плане эти взаимоотношения чаще всего сосредоточены на наращивании потенциала посредством стратегических консультаций, образовательной работы, учебной подготовки, учений и оценки на уровне учреждений и отдельных частей и подразделений.

Больший упор на юг

Все больше и больше «соседний район на юге» ассоциируется с концепцией проецирования стабильности НАТО. Традиционно усилия Североатлантического союза по проецированию стабильности посредством партнерства и военной реформы были ориентированы на соседний с НАТО район на востоке (Центральная и Восточная Европа, Западные Балканы и бывший Советский Союз). Однако после так называемой «Арабской весны» НАТО постепенно, но неуклонно расширяла свою работу с ближневосточными и североафриканскими партнерами, дополняя свою работу с восточными партнерами.

По большей части усиленная поддержка на южном направлении сосредоточена на партнерах по Средиземноморскому диалогу и Стамбульской инициативе сотрудничества НАТО. Многие южные партнеры НАТО подключены к новому форуму партнерства – Платформе оперативной совместимости, – которая призвана сохранять и углублять оперативную слаженность между НАТО и странами-партнерами для будущих операций по кризисному регулированию и стабилизации.

НАТО также более активно работает над созданием возможностей в образовательно-воспитательной и учебной сфере для партнеров. В начале 2017 года страны НАТО и Кувейт открыли региональный центр в Кувейте, на базе которого будут строиться партнерские отношения со странами Персидского залива.

В конкретных случаях НАТО делает более целенаправленный упор на укреплении оборонного потенциала и оборонных структур в своих партнерских отношениях с южными партнерами. В частности, с 2014 года Иордании оказывается поддержка в виде усиленной учебной подготовки, содействия и консультаций по линии комплексного пакета по укреплению оборонного потенциала.

С принятием Варшавских решений эта тенденция была подтверждена и были выдвинуты новые инициативы, например, начата работа по учебной подготовке и наращиванию потенциала в Ираке, на основе которой в феврале 2018 года министры обороны НАТО договорились начать планирование миссии учебной подготовки.

Перспективы на будущее

Что нужно изменить в дальнейшем? Как должна меняться эта программа работы? Каким новым инструментарием надо оснастить ее, чтобы проецировать стабильность?

Велика вероятность того, что для «проецирования стабильности» НАТО потребуется определенная деятельность или операция кризисного регулирования. Однако у НАТО – в общем и целом – огромный опыт, поскольку после окончания «холодной войны» она провела несколько таких операций. У НАТО есть процедуры, ноу-хау и структуры, необходимые для управления этими действиями. В то же время какая-либо будущая миссия кризисного регулирования НАТО будет развиваться по единственному в своем роде сценарию, она будет проводиться в ответ на конкретную особую обстановку и при разных политических обстоятельствах. Сложно предсказать, когда и где НАТО попросят подключиться.

Если оставить в стороне кризисное регулирование, суть работы НАТО по проецированию стабильности в будущем будет по-прежнему заключаться в предотвращении: терпеливая и долгосрочная задача по созданию партнерских отношений посредством политического взаимодействия и сотрудничества в целях укрепления институционального потенциала партнеров, необходимого для преодоления вызовов безопасности.

Эта работа никогда не будет так же заметна, как другие аспекты взаимодействия НАТО, но она по-прежнему принципиально важна. В июле 2016 года бывший Верховный главнокомандующий ОВС НАТО в Европе генерал Бридлов написал в своей статье, что в отношении Ближнего Востока «главная стратегия НАТО должна состоять в том, чтобы инвестировать в институциональное строительство и образование, среди прочих мер, с тем чтобы стабилизировать районы, где из-за плохого управления возникает терроризм и происходит перемещение населения». Генеральный секретарь НАТО также последовательно заявлял, что вложение средств в развитие местных учреждений и сил – эффективный с точки зрения затрат способ предотвращения терроризма и дестабилизации и борьбы с ними.
Чтобы выполнить свою программу по проецированию стабильности, НАТО должна задуматься над общими целями, способами и средствами, которые она будет использовать для «проецирования стабильности» с помощью партнерских отношений и наращивания потенциала в предстоящие годы.

Цели

В конце 90-х и начале 2000-х годов партнерские отношения НАТО в Европе и в бывшем Советском Союзе развивались под политическим девизом «Партнерство ради мира» – этап пути, ведущего к осуществлению замысла «целой и свободной Европы»: европейского порядка, сложившегося в период после «холодной войны» и основанного на сотрудничестве и мире. Теперь, когда новым лейтмотивом стало «проецирование стабильности», стоит задуматься над тем, какому общему политическому проекту или делу служат подобные усилия. Есть ли у НАТО – или у Запада в целом, раз уж на то пошло, – аналогичный замысел для региональных партнеров в Северной Африке и на Ближнем Востоке? Несомненно, создание условий для разгрома терроризма – часть ответа на вопрос, но достаточно ли этого? В любом случае политический замысел важен в силу ряда причин.

Во-первых, изменилось то, что определяет «соседний район». При «проецировании стабильности» в 90-е и 2000-е годы НАТО делала упор на относительно однородной группе стран, для которых определяющим фактором было их посткоммунистическое наследие и общее стремление присоединиться к евроатлантическим структурам. В 90-е годы расширение НАТО и Европейского союза происходило в тандеме, то есть, таким образом существовал мощный набор условий, стимулировавших преобразование государств и обществ.

Теперь вернулась геополитика. Обстановка в соседнем с НАТО районе намного более неоднозначная и конфликтная. В отличие от «однополярного момента» 90-х геополитическая обстановка отличается выдвижением держав (на международной арене) и движений (внутри стран), которые агрессивно оспаривают основанный на правилах многосторонний порядок, поддерживаемый НАТО, и бросают ему вызов.

Что касается Ближнего Востока и Северной Африки, судя по всему, на карту поставлен сам характер регионального порядка. Многие внешние державы вкладывают значительные средства в укрепление и углубление взаимоотношений с рядом стран-партнеров НАТО в целях оказания влияния на этот региональный порядок. В то же время большинству этих партнеров не предлагается расширение – со своим мощным механизмом условий. С тех пор как в 2017 году Черногория вступила в Североатлантический союз, только небольшое число из более чем сорока партнеров НАТО остаются официальными кандидатами на вступление.

В связи с общим разнообразием партнерских отношений НАТО необходимо будет придать более целенаправленный характер некоторым из самых «ходовых» механизмов партнерства и наращивания потенциала 90-х годов, призванных привести в НАТО более дюжины стран, с тем чтобы они соответствовали столь разным условиям в каждой из стран-партнеров НАТО. В то же время в виду отсутствия рычага условий, существовавшего в контексте расширения, важно будет подумать о том, как усилить стимулы для партнеров, отвечающие их интересам и поощряющие их к сотрудничеству с НАТО и к тому, чтобы работать над созданием более современных, устойчивых и способных оборонных структур.

Способы и средства

На повседневной основе НАТО будет работать с партнерами и другими странами, которые могут попросить ее поделиться навыками и опытом с помощью инструментов партнерства и программ по наращиванию потенциала. Речь идет о настоящей повестке дня перемен, которую надо претворить в жизнь.

В этой области у НАТО почти что слишком большой опыт. После четверти века работы с партнерами она сформировала тщательно продуманный, если не сложный, набор инструментов и механизмов. Вопрос в том, как оптимизировать и организовать этот инструментарий таким образом, чтобы лучше «проецировать стабильность».

Страны Североатлантического союза уже разработали руководящие указания для этого: в Варшаве они подчеркнули важность «долгосрочного и устойчивого подхода к проецированию стабильности». Стоит более глубоко задуматься над двумя элементами.

Во-первых, устойчивость. Это означает, что независимо от того, какое содействие в области наращивания потенциала оказывается со стороны НАТО, его воздействие будет продолжаться и после того, как НАТО сократит или прекратит оказывать поддержку стране-партнеру. Как подсказывает опыт, этого можно добиться, только если перемены или реформа закреплены в институциональных структурах на уровне систем, процедур, мышления и культуры.

После Варшавского саммита страны НАТО вновь подтвердили важность того, что на жаргоне организации называется укрепление оборонных институтов. Что это означает на практике? Например, если страна-партнер развивает силы специальных операций, недостаточно обучить и оснастить эти силы. Необходимо также наладить механизмы с министерством обороны и генеральным штабом, чтобы роль этих сил в национальной оборонной стратегии и доктрине была должным образом понята; необходимо, чтобы порядок зачисления на службу и финансирования соответствовали потребностям сил; и необходимо создать надлежащие учебно-образовательные учреждения, чтобы поддерживать знания и навыки сил на должном уровне. Все это – и еще больше – обеспечивает бóльшую устойчивость новых сил специальных операций.

Во-вторых, помогать партнерам в институциональном строительстве – потенциально долгосрочный проект. Для этого требуется подходить к структурам обороны и безопасности всецело. НАТО может добиться этого со своей стороны, только если организация будет владеть всей картиной сотрудничества со страной, с тем чтобы она могла вести с ней более слаженную работу. С этой целью страны НАТО поручили сотрудникам придерживаться в работе с партнерами подхода «единство действий НАТО»: сотрудники гражданского и военного аппарата, которые работают с одним партнером, должны работать вместе на более систематической основе.

Привлечение поддержки для максимальной отдачи

Наконец, стоит подумать о структурах и ресурсах, которые потребуются НАТО для проецирования стабильности. В частности, три стратегии нуждаются в дальнейшей проработке: использование и развитие сетей; партнерство с Европейским союзом; углубление использования добровольных финансовых вкладов.

Во-первых, на примере партнерских отношений НАТО видно, как можно использовать сети, чтобы малыми ресурсами добиться больших результатов. Многочисленные программы НАТО, предназначенные для партнеров, функционируют при относительно небольшом финансовом резерве, но привлекают ряд неденежных добровольных вкладов, в разы преумножающие средства, инвестируемые по линии общего бюджета НАТО. То же самое относится к знаниям и опыту. Сотрудники НАТО могут задействовать сети экспертов в странах НАТО и странах-партнерах для проведения учебной подготовки, консультирования и наставничества, к которым относятся и два десятка центров передового опыта, специализирующихся в таких областях, как киберзащита, военная медицина и стратегическое информирование, а также учебно-образовательные партнерские центры.

Эту гибкую модель можно развивать дальше. Чтобы заручиться поддержкой, необходимой для оказания содействия и консультирования стран-партнеров, политические и военные сотрудники НАТО должны стать экспертами в создании, организации и использовании подобных сетей специалистов в оборонных и военных структурах, научно-образовательных кругах и гражданском обществе государств НАТО и стран-партнеров. Новый Южный центр уже воспринял эту философию, сосредоточившись в своей работе на «сопряжении, консультировании и координации» с целым рядом участников, с тем чтобы лучше понять, какие вызовы и возможности имеются на южном фланге НАТО.

Во-вторых, существует огромный потенциал более глубокого партнерства с ключевым стратегическим партнером НАТО – Европейским союзом. У обеих организаций общий соседний район и общая приверженность обеспечению устойчивости соседних с ними стран. Совместная работа над укреплением оборонного потенциала – одна из основных областей для более глубокого сотрудничества, намеченных в Совместном заявлении, подписанном руководителями организаций в июле 2016 года в Варшаве. Благодаря привлечению экспертных и финансовых ресурсов и НАТО, и Европейского союза в поддержку совместных проектов в странах-партнерах можно было бы значительно укрепить «сетевой» подход к «проецированию стабильности».

Наконец, финансовые ресурсы. В распоряжении НАТО уже имеется прекрасный инструмент – целевые фонды. С их помощью отдельные государства НАТО и партнеры, при поддержке сотрудников НАТО, могут в добровольном порядке выделять дополнительные денежные средства для конкретного проекта в области реформ или наращивания потенциала. По линии этих фондов привлекается больший объем финансирования, чем средства, предоставляемые на ежегодной основе из основного бюджета НАТО. Если в предстоящие годы страны НАТО и партнеры будут оказывать более активную поддержку, принципиально важно, чтобы этот механизм финансирования был готов в случае возможного увеличения поддержки.

В тот момент, когда НАТО готовится к встрече в верхах 2018 года, обеспечение готовности структур организации к трудной работе по выполнению повестки дня в области проецирования стабильности станет важнейшей проверкой. При этом НАТО может развивать значительный прогресс, которого удалось добиться после Варшавского саммита, особенно в том, что касается определения роли партнерских отношений и наращивания потенциала.