Двадцатилетие Особого партнерства НАТО–Украина: уроки на будущее

Однако в ряде важных областей Особое партнерство не оправдало надежд. До российского вторжения в 2014 году, каждый раз когда Украина стремилась заручиться поддержкой НАТО в преодолении самой большой экзистенциальной угрозы для этой страны – растущего давления со стороны России Путина – часто она обнаруживала, что Североатлантический союз не горит желанием даже обсуждать этот вопрос.

Реакция Украины – чрезмерная сосредоточенность на присоединении к Плану действий НАТО по подготовке к членству – стала контрпродуктивной, поскольку в результате этого в течение почти десяти лет напрасно тратился ценный политический капитал и отвлекалось внимание от проведения важных реформ. Тот факт, что Украина предпочла существенной реформе символические шаги, наряду с закоснелостью укоренившихся в этой стране институтов и практики стали причиной досады стран НАТО.

Двадцатилетие Особого партнерства проходит под знаком его активизации и нового начала. Революция достоинства 2014 года положила конец периоду запущения злополучных времен пребывания на президентском посту Виктора Януковича (2010-2014). Североатлантический союз мобилизовал существенные ресурсы, чтобы помочь Украине защититься от российской агрессии и восстановить оборонные институты, которые были сильно подорваны за годы правления Януковича.

Это новое начало открывает возможность для создания отношений, приносящих большее удовлетворение: отношений, которые построены на сильных сторонах, не ведут к недовольству и приносят реальные результаты с точки зрения двух наиболее насущных потребностей Украины – сохранения независимости страны и модернизации институтов государственности.

Четыре урока

Обращаясь к двум десятилетиям Особого партнерства НАТО–Украина и с учетом официальной роли, которую я сам играл в этом в течение десяти лет, можно выделить четыре основных урока, которые особенно актуальны для создания отношений сегодня.

Первый урок: надо отдать должное Украине и Особому партнерству.

В момент подписания Хартии в 1997 году «Партнерство ради мира» НАТО (ПРМ) успешно наладило взаимоотношения с бывшим Варшавским договором, новыми независимыми государствами и неприсоединившимися западноевропейскими странами в общих рамках диалога и сотрудничества.

Однако ПРМ было далеко не завершенным стабильным состоянием. Центрально-европейские и балтийские страны громко требовали членства в Североатлантическом союзе. Три страны – Чешскую Республику, Венгрию и Польшу – пригласили начать переговоры о вступлении. Россия же стремилась к развитию привилегированных «специальных отношений» с НАТО, чтобы с помощью этого инструмента сохранить свою «историческую» сферу влияния и держать под контролем политику НАТО. Для членов НАТО бремя истории Европы было все еще тяжелым: страх того, что без активных усилий, направленных на «борьбу за мир», такие ужасы, как развал Югославии или нестабильность периода между двумя войнами в Восточной Европе могли легко вернуться.

Украине надо отдать должное в связи с конструктивной ролью, которую она последовательно играла в этом сложном регионе. Приверженность Украины принципам межгосударственных отношений Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе стала важным фактором обеспечения стабильности на границах НАТО и в Черноморском регионе. Ее полномерное участие в ПРМ и последовательный, существенный вклад в операции НАТО установили высокую норму для партнерства и стали желанным контрастом по сравнению с поведением России. И Украина, где в 1997 году седьмой год подряд шел экономический спад, снижались темпы роста населения, а политика была непредсказуемой, постепенно продвигалась вперед (хотя и с частыми пробуксовками) по пути экономической и политической реформы, а также реформы системы национальной безопасности, столь необходимых, чтобы избежать катастрофы.

Регулярный диалог по линии Особого партнерства побуждал Украину играть конструктивную роль в регионе и способствовал этому. В случае напряженности совместные консультации становились важным стабилизирующим фактором, о чем свидетельствует следующий эпизод: в 2001 году возник спор в связи с продажей Украиной оружия бывшей югославской Республике Македонии¹, на совместном заседании на уровне экспертов была представлена информация об оперативной картине в этой стране, что помогло украинским должностным лицам лучше понять контекст, обусловивший обеспокоенность стран НАТО, и изменить свою политику.

Второй урок: максимально использовать существующие механизмы и инициативы.

НАТО и Украина создали огромный инструментарий, в основном за первые пять лет Особого партнерства. Начиная с инструментов стратегического планирования и консультирования по широкой повестке дня реформ и институционального строительства, с постановкой конкретных задач и их ежегодным обзором совместными рабочими группами, занимавшимися конкретными областями, такими как военная реформа, экономическая безопасность и техническое сотрудничество и заканчивая практическими программами и проектами, направленными на решение конкретных задач, таких как повышение профессиональной подготовки или уничтожение стрелкового оружия и легких вооружений.

Отделения НАТО в стране – Бюро связи НАТО, которое способствует участию Украины в программе ПРМ и оказывает этой стране поддержку в работе по реформе сектора обороны и безопасности, а также Информационно-документационный центр НАТО – значительно усилили работу НАТО и Украины, поскольку они наладили прямую связь с большим числом заинтересованных участников, занимающихся каком-то конкретным вопросом, и помогли состыковать их совместные усилия. Тот факт, что недавно эти два бюро были объединены в общее Представительство НАТО, стал положительным шагом, направленным на снижение организационных трений; однако при последующей реконфигурации необходимо внимательно изучить, какое воздействие это возымеет в функциональном плане на эти важнейшие взаимоотношения с заинтересованными участниками.

Для тех, кто изучает новые инициативы, длинные перипетии с усилиями Украины по присоединению к Плану действий по подготовке к членству (МАП) – и трудности Североатлантического союза с поиском ответов – должны стать предостережением. В декабре 2001 года Украина предложила четко продуманные шаги для присоединения к МАП в качестве противовеса растущему российскому давлению. Страны НАТО, скептически настроенные по отношению к искренности Президента Украины Кучмы, разработали компромиссный вариант – «План действий», принятый на встрече на высшем уровне в Праге в ноябре 2002 года и открывавший возможности для интенсивных консультаций, сотрудничества и оценки в области политики, экономики и национальной безопасности, необходимых для соответствия стандартам членства в НАТО, то есть, по сути, МАП, но без буквы «М».

Но в виду отсутствия волшебной буквы этот мощный новый инструмент использовался отнюдь не достаточно. А «присоединение к МАП» стало Святым Граалем украинской дипломатии. Результатом этого стало несогласие в Североатлантическом союзе, ощущение неудач после крупных встреч НАТО–Украина и серьезные издержки по причине упущенных возможностей. Как минимум дважды, в 2005 и затем в 2007-2008 году стремление к МАП вытеснило наши практические инициативы, призванные заострить политическое внимание и ресурсы на реальных уязвимых сторонах Украины. Речь идет об упущенных возможностях исторического масштаба.

Третий урок: институты – связующий элемент, на котором держатся реформы.

Официальные учреждения Украины зачастую оказывались слабым каналом для распространения знаний и умений, приобретенных благодаря работе с Североатлантическим союзом. Украинские части и подразделения проходят учебную подготовку по стандартам ПРМ, но их основные руководства и наставления остаются прежними. Создается формирование для развертывания в рамках операции, а по возвращении его состав разъезжается по своим частям и подразделениям. Офицеров отправляют на учебу за границу, а потом выясняется, что их новый опыт больше ценится гражданскими аналитическими центрами, чем Вооруженными Силами.

В связи с этим по случаю пятой годовщины Особого партнерства в 2002 году те из нас, кто организовывали военное сотрудничество между НАТО и Украиной, дали ему следующую непритворную оценку: «значительный успех в конкретных видах деятельности при ограниченной системной отдаче». Тот факт, что военный представитель Украины в Брюсселе согласился с этой оценкой, вопреки политическому давлению, свидетельствовал об открытости взаимоотношений на уровне военных. Это также стало для него возможностью выступить с критикой в отношении сложившейся в Вооруженных Силах тенденции считать опыт, приобретенный благодаря участию в мероприятиях по линии НАТО, как нечто чужеродное основной доктрине и заведенному порядку.

Слабость официальных учреждений в украинском контексте – печальная действительность, однако поэтому вполне естественно, что проекты и программы, в которых не заложено понимание этой действительности и не ослаблено ее воздействие, дадут неутешительные результаты. И наоборот, наиболее успешные проекты, выдержавшие испытание временем, сформировали свою собственную институциональную базу. Программа повышения квалификации, например, предусматривала создание совместного комитета непосредственно для проекта. А для координации большой консультационной работы в оборонной сфере, которая велась с 2007 по 2009 год, при Министерстве обороны был создан совместный координационный комитет, обязанности председателя в котором исполнял политический директор МО, а сотрудник по связи и взаимодействию НАТО оказывал поддержку.

Принципы, обеспечивавшие успех этой совместной управленческой работы, были просты: прозрачность информации, соблюдение стандартов и процедур, совместное несение ответственности перед вышестоящим руководством. Проекты рабочего уровня, такие как Программа повышения квалификации подчинялись Совместной рабочей группе по военной реформе и через нее – Комиссии НАТО–Украина, которая осуществляет руководство деятельностью по сотрудничеству и является форумом для консультаций между странами НАТО и Украиной. Мало что так заставляет вашего коллегу сосредоточиться, как перспектива совместной презентации в Брюсселе, о результатах которой докладывается министрам оборонам.

В отличие от слабости официальных институтов Украины неформальные институты и личные связи сильны в этой стране. Украинцы веками пользовались этими механизмами, чтобы сделать дело, зачастую вопреки официальным институтам. В последние годы эти неофициальные институты стали движущей силой социальных перемен, самый свежий тому пример – замечательные усилия добровольцев, успешно заполнившие крупные лакуны в оборонной системе: тыловое обеспечение, учебная подготовка, медицинское обеспечение, техническое обслуживание, закупочная деятельность и другие, – чтобы мобилизовать и развернуть боевые части и подразделения на востоке Украины в 2014 году. Там, где сотрудничеству НАТО–Украина удастся воспользоваться энергией и постоянством этих неформальных институтов, они станут мощной силой, обуславливающей длительные перемены.

Четвертый урок: помнить о ценностях.

Хотя «непритворная» оценка, упомянутая выше, была точна, она также была прискорбно неполной, как я обнаружил весной 2004 года, приступив к работе руководителя Бюро связи НАТО в Украине. По случаю посещения части, выделенной не так давно для работы по линии ПРМ, командир воспользовался представленной возможностью, чтобы открыто представить меня ряду бывших командиров части, которые также наносили визит, – полковникам и генералам советских времен, – напрямую сообщив им: «Теперь мы работаем с НАТО, это наше будущее».

До конца осознать важность этого простого проявления смелости удалось лишь несколько месяцев спустя, 22 ноября 2004 года, когда этой части, насчитывавшей несколько тысяч личного состава и сотни единиц бронетехники, был дан приказ занять позиции вокруг Киева и заблокировать столицу, готовясь к подавлению акций протеста в связи с подтасовкой голосования, вспыхнувших в центре города. Командир, с большим риском для себя, как в личном, так и в профессиональном плане, отказался это делать.

Эта принципиальная позиция, неоднократно поддержанная его соратниками командирами, оставила глубокий след в истории Украины, поскольку она внесла непосредственный вклад в успех Оранжевой революции, в результате которой были мирно ниспровергнуты сфальсифицированные выборы. Благодаря этому вооруженные силы четко и ясно встали на сторону демократии в долгосрочной перспективе – факт, который опять-таки сыграл важную роль в Революции достоинства 2014 года.

В свете оценки 2002 года – «ограниченная системная отдача» – это стало поучительным уроком: динамика взаимоотношений НАТО и Украины намного глубже количественных показателей по оценке проектов. Украинские профессиональные военные служат стране и народу, а не политическому режиму. К концу 2004 года более 20 000 военнослужащих участвовали в операциях под руководством НАТО или миротворческих операциях ООН, работали бок о бок с коллегами из НАТО и осознавали себя частью профессионального сообщества, в котором нападать на своих граждан – анафема. Сегодня их почти вдвое больше.

Это чувство общности широко распространено в вооруженных силах. Как сказал один начальник Генерального штаба Украины: «С российским коллегой у нас общий язык, так что мне просто говорить с ним. Но у меня намного больше тем для разговора с моим испанским коллегой». Эту общность также разделяет подавляющее большинство украинских стратегов, как в госструктурах, так и не в них, у кого прочные связи с западными коллегами, кто открыто обращается за советом при разработке предлагаемой политики, и – откровенно говоря – не видит иного жизнеспособного варианта для своей страны.

После двадцатилетия: что дальше?

После долгих лет относительного спокойствия начался новый период интенсивной работы Особого партнерства НАТО–Украина, вызванный Революцией достоинства в Украине в сочетании с российской агрессией в Крыму и на Донбассе. В ответ на эту агрессию НАТО стала играть важную роль в стратегическом информировании как общественности, так и на межправительственном уровне, внося ясность в факты в контексте российской агрессии и разоблачая дезинформацию. Североатлантический союз – НАТО и отдельные государства-члены – также мобилизовали значительные ресурсы, чтобы поддержать проводимые Украиной операции и создавать столь необходимые силы и средства.

Непростая задача на будущее состоит в том, чтобы эффективно использовать эти ресурсы для достижения прочных результатов. Инструментарий Особого партнерства доказал свою способность к этому в период после Оранжевой революции. Комиссия НАТО–Украина и сеть комитетов и программных инструментов в ее распоряжении организуют четкий поток информации, обеспечивают совместное управление и сохраняют связь между политическим диалогом и практической работой. Представительство НАТО в стране играет естественную роль по налаживанию гармоничной работы различных участников – программ НАТО, государств-членов организации и украинских учреждений, – что является принципиально важным для успеха процессом. С помощью механизма целевого фонда можно добиться устойчивого обеспечения практических проектов, если страны НАТО выделят в достаточном объеме поддержку из национальных бюджетов.

Погрузившись в практические проекты важно будет не забывать о политике и политических уровнях и их связи с обсуждением в широкой общественности. Стратегическое информирование призвано играть важную роль, как и усилия, направленные на укрепление связей между стратегами в Североатлантическом союзе и в Украине и усиление их голоса в диалоге о политике и реформах.

Наконец, и это самое важное, Североатлантическому союзу надо помнить, что один из самых больших успехов Особого партнерства – укрепление общности на человеческом уровне, общности, построенной на совместной работе в поддержку общих ценностей. Для вооруженных сил бóльшая часть повседневной работы плечом к плечу ведется в контексте ПРМ и операций НАТО. С учетом того, что центр тяжести операций, проводимых Украиной, сместился на восток, где на деятельность НАТО и личный состав стран НАТО налагаются ограничения, существует риск того, что эти регулярные контакты снизятся.

Существует еще один фактор риска для этой общности: сохраняющееся недовольство в связи с тем, что воспринималось в Украине – и не без основания – как неадекватная первоначальная реакция Запада на просьбы Украины об оборонном содействии после вторжения со стороны России в начале 2014 года. Это недовольство наносит урон моральному авторитету и политическому капиталу Североатлантического союза в глазах украинских коллег и препятствует работе над решением проблемных вопросов.

Речь идет о серьезном уроне; если им не заняться, может возникнуть цикл досады, разочарования и отчуждения. Но ситуация поправима: если Североатлантический союз коллективно (или достаточное число отдельных стран НАТО) признает недостатки и предпримет решительные действия в соответствии со своими обязательствами по поддержанию суверенитета, независимости и территориальной целостности Украины, как гласит статья 14 Хартии НАТО–Украина.

Чтобы внушить хотя бы минимальное доверие, в рамках этих действий, как я считаю, надо предоставить Украине давно необходимое оборонительное оружие (наряду с соответствующей учебной подготовкой, обеспечением и внедрением новых оперативных методов). Сделав упор на противодействии преимуществам, которыми воспользовалась бы Россия в более широкой войне в таких областях, как бронетехника, авиация, радиоэлектронная борьба и стратегическая разведка, подобное содействие оказало бы поддержку в сдерживании и укрепило бы стратегическую стабильность. Более регулярное присутствие личного состава ВС стран НАТО в и вокруг Украины (за пределами района боевых действий) и более активное оперативное сотрудничество в таких областях, как управление воздушным движением, противовоздушная оборона и поддержка принимающей страны также значительно укрепили бы сдерживание и предоставили бы странам НАТО больший объем политического капитала, необходимого для поощрения реформ в Украине.

Украина также должна признать давно испытываемое в НАТО разочарование и заняться этой проблемой. Как минимум, Украина должна сделать так, чтобы НАТО и государства-члены организации увидели результаты, достигаемые благодаря выделенным ими ресурсам, и для этого ей надо полностью включить в национальные планы программы сотрудничества и реформ и более прозрачно вести и оценивать эти программы. Военное руководство Украины также могло бы показать пример патриотической моральной смелости и активно планировать смену поколения: подобрать кадры, имеющие опыт участия в боевых действиях и сотрудничества с Североатлантическим союзом, в качестве будущего поколения руководящего состава, помогать им приобретать необходимый опыт, в частности опыт управления на местах и образования за рубежом и выдвигать их на старшие руководящие должности.

Три тоста

9 июля официальные лица и доброжелатели соберутся в Киеве и Брюсселе, чтобы отметить двадцатую годовщину Особого партнерства НАТО–Украина, и у них будут все основания, чтобы поднять бокал за успех, но с оговорками.

Украина более твердо закрепилась в евроатлантическом пространстве безопасности, чем когда бы то ни было, но еще не настолько, насколько могла бы. Программы сотрудничества и консультационные миссии глубоки и масштабны, как никогда ранее в Украине, хотя оценка «при ограниченной системной отдаче» слишком часто по-прежнему верна. Десятки тысяч солдат, официальных лиц, экспертов, журналистов, депутатов и обычных граждан объединяет общность, благодаря Партнерству, и мы с полным на то основанием сможем вместе поднять бокалы за свою небольшую лепту, внесенную в этот успех.

На нас также возложена торжественная обязанность почтить память тысяч украинцев, погибших в результате российской агрессии за последние три года, вспомнить о страданиях миллионов, вынужденных покинуть родной кров, и отдать должное самоотверженности, которую проявляют каждый день сотни тысяч профессионалов – военных и гражданских, которые стоят на страже, сдерживая более крупную войну, защищая от растущей волны кибернападений и противодействуя дезинформации, направленной на наши основные институты демократии. Вот какой более опасный мир ждет Особое партнерство – мир, где ставки высоки, как никогда.

Третий тост мы должны произнести за тех, кому доверено руководить Особым партнерством сегодня: им надо пожелать мудрости, чтобы извлечь уроки из прошлого, смелости, чтобы оставить позади накопившиеся разочарования и недовольство, и энергии и воображения, чтобы успешно вести отношения НАТО и Украины вперед в этом опасном новом мире.

¹Турция признает Республику Македонию под ее конституционным названием.