Группа из четырех специалистов, которым правительство Финляндии поручило проанализировать последствия возможного членства Финляндии в НАТО, завершила свою работу. Главный вывод, к которому они пришли, заключается в том, что будь они члены НАТО или нет, Финляндия и Швеция должны держаться друг друга.
С момента незаконной оккупации и «аннексии» Крыма Россией, а также военного вмешательства России на востоке Украины часть политической элиты Финляндии пребывает в странном состоянии отрицания.
Общепризнанно, что Россия нарушила международное право и Хельсинкский заключительный акт. Также признается, что Финляндия как член Европейского союза должна соблюдать режим санкций, согласованный в Брюсселе. Но означает ли это, что Финляндии надо также сделать новые выводы в своих двусторонних отношениях с Россией? Нет.
Почему понадобилось заключение экспертов?
Вероятно, именно по этой причине правительство Финляндии захотело получить мнение независимых экспертов по самому деликатному и сложному вопросу внешней политики и политики безопасности страны. Вероятно, по этой же причине среди четырех экспертов, вошедших в состав группы, не было ни одного представителя финской политической элиты.
Группа экспертов представляет свои выводы: (слева-направо) Матс Бергквист, Франсуа Хейсбург, Тимо Соини, Ренэ Ниберг и Тейя Тииликайнен. Фото: Ути Йлитало / Министерство иностранных дел Финляндии.
Вместо этого пригласили двух иностранцев – француза Франсуа Хейсбурга и шведа Матса Бергквиста – известных и уважаемых специалистов по международным отношениям. В группу также включили двух финнов – бывшего посла Ренэ Ниберга и директора Финского института международных отношений Тейю Тииликайнен.
На пресс-конференции 29 апреля 2016 года министр иностранных дел Финляндии Тимо Соини выглядел очень довольным, получив доклад группы экспертов на 60 страниц, и публично поблагодарил группу за хорошо проделанную работу. Но когда доклад попал в руки политиков, первые комментарии ничего хорошего не обещали.
«Здесь нет ничего нового»
Сразу же раздались критические голоса: ничего нового в документе нет, все это нам и так давно известно; ничего здесь нет, что побудило бы нас изменить свое мнение. Те, кто поручили подготовить доклад, утверждали, что «с самого начала Финляндия проводила верную официальную линию», то есть, политику неприсоединения к военным союзам, развития тесного сотрудничества с НАТО и сохранения возможности подать заявку на членство.
На самом деле в докладе очень много нового. И если он что-либо доказывает, так это то, что до сих пор открытое обсуждение в Финляндии вопроса о членстве в НАТО велось очень по-любительски: сильные эмоции вместо фактов, безосновательные предположения вместо серьезного изучения и уверенность в своей правоте как ширма для отсутствия знаний.
Расширение мандата
Группе экспертов не было поручено высказать свое предпочтение по вопросу о членстве в НАТО. Ее также не просили представить доводы «за» и «против».
Ее задача состояла лишь в том, чтобы как можно более объективно проанализировать потенциальные последствия членства. Окончательные выводы будут сделаны правительством Финляндии после того, как несколько позднее в этом году будет подготовлен всеобъемлющий Доклад о внешней политике и политике безопасности.
Непроницаемый и непредсказуемый президент России Владимир Путин оказал дестабилизирующее воздействие на международный порядок. © Foreign Policy Association
Группа экспертов придерживалась строгого толкования своего мандата, за исключением одного существенного момента. Сразу же стало ясно, что сделанный Финляндией и Швецией (или наоборот) выбор присоединиться или нет к НАТО, по отдельности или вместе, мог бы по-разному сказаться на безопасности и обороне Финляндии.
Поэтому группа, по своей собственной инициативе, решила расширить свой анализ и включить в него гипотезу о том, что Швеция присоединяется к НАТО, а Финляндия нет, поскольку это привело бы к изменению регионального военно-стратегического статуса кво для Финляндии.
Возвращение к соотношению сил?
Самая длинная глава доклада посвящена меняющейся стратегической обстановке. Она поделена на две части: в одной говорится о России, а в другой – о рамках коллективной безопасности в Европе.
В докладе четко указывается на то, что Россия как динамичная и неудовлетворенная держава, страна, где правит человек, но не закон, вызвала значительные негативные перемены в Европе. Она проводит двусмысленную политику и даже гордится максимально непроницаемым и непредсказуемым процессом принятия решений. Более того, способность России оперативно принимать стратегические решения и очень быстро и умело проводить их в жизнь военными и политическими средствами отличает Россию от времен правления царя-императора или Советского Союза.
В Европе концепция безопасности на основе сотрудничества исчезла по причине усилившейся напористости и политики с позиции силы, проводимой Россией. Модель международного порядка, продвигаемая Россией, основана на соотношение сил между основными игроками, укрепляющими свое право на сферы интересов.
Вопиющее пренебрежение со стороны России установленными нормами и мерами укрепления доверия усилило недоверие. Вследствие этого политическое противостояние и военная напряженность выросли также в районе Балтийского моря. С учетом растущего риска военных инцидентов и эскалации военной деятельности считается, что безопасность Финляндии стала уязвимой.
Обеспечение безопасности на севере
В то же время для Финляндии и Швеции стратегически важно, чтобы южный берег Финского залива и восточный берег Балтийского моря оставались свободным. И поэтому обе страны заинтересованы в усилении безопасности государств Балтии с помощью адекватных военных средств.
(Слева-направо) Июль 2015 года: корвет ВМФ России «Стерегущий», эсминец «Настойчивый» и фрегат «Адмирал Горшков» стоят на якоре на базе российского флота в Калининграде. © REUTERS
С точки зрения НАТО, ее устроило бы совместное вступление Финляндии и Швеции (или одной Швеции). В обход проблем с воспрещением доступа и изоляцией района, возникающих из-за российского калининградского анклава, силы и средства в поддержку обороны государств Балтии могли бы следовать через Швецию. Группа экспертов считает само собой разумеющимся, что в случае серьезного кризиса или военного конфликта Финляндия и Швеция окажутся втянутыми в него.
В свете изменившейся позиции России и ее военной деятельности Швеция восстанавливает свою территориальную оборону. Построение обороны Финляндии, в основе которой лежит территориальная оборона, всеобщая воинская обязанность для мужчин и хорошо обученный запас ВС численностью 230000, по-прежнему является политикой сдерживания путем воспрещения.
Еще одним результатом изменившейся военной обстановки вслед за оккупацией Крыма стали беспрецедентные совместные усилия по углублению взаимодействия Финляндии и Швеции в сфере обороны, включая подготовку к военному сотрудничеству в условиях кризиса.
Поиск альтернативных вариантов
При проведении оценки эксперты проделали замечательную работу, подробно изложив, что означает членство. Они описали как основную задачу НАТО, так и варианты полноправного членства.
Охват мандата группы позволил ей логически изучить все четыре возможных альтернативных варианта, открытых перед двумя странами:
● и Финляндия, и Швеция остаются вне НАТО
● финский сценарий Alleingang: только Финляндия вступает в НАТО
● шведский сценарий Alleingang: только Швеция вступает в НАТО
● обе страны вступают в НАТО.
Однако в докладе подробно рассматриваются только три последних варианта, поскольку делается предположение, вполне верное, что правительство ни той, ни другой страны, если только не произойдет чего-либо очень радикального в соседнем с нами районе, не предпримет каких-либо действий до всеобщих выборов в 2018 году (в Швеции) и в 2019 году (в Финляндии).
Есть ли кратчайший путь?
Помимо изучения последствий членства с точки зрения стран-кандидатов и НАТО, с подробным анализом административных, технических и бюджетных вопросов, группа экспертов также рассмотрела вариант кратчайшего пути, то есть, процедура, в соответствии с которой будет объявлено, что обязательства, предусмотренные статьей 5, действуют, даже если Финляндия (и/или Швеция) еще не стали полноправными членами организации.
Финский морской пехотинец принимает участие в учениях НАТО «Балтопс – 2015».
Подобная процедура впервые использовалась бы НАТО. С учетом высокого уровня общей военно-оперативной совместимости НАТО с Финляндией и Швецией с технической точки зрения это довольно несложный вариант. Но с точки зрения политики возникнут серьезные проблемы и неопределенность. Подобный вариант никогда не рассматривался Финляндией в обсуждении внутри страны.
Реакция России
Как отреагирует Россия на возможную кандидатуру и (или) членство?
По мнению группы экспертов, российско-финские отношения серьезно пострадают, и политическая реакция будет жесткой. Неожиданное и ничем не спровоцированное нарушение режима охраны границы на севере Финляндии в конце 2015 года, когда Россия позволила 2000 гражданам третьих стран, не имевших необходимых виз, перейти границу на двух северных контрольно-пропускных пунктах, упоминается как пример склонности России создавать проблему, извлекать из этого выгоду и предлагать справиться с ней, но при этом не обязательно решить ее.
В процессе вступления, срок которого может быть сокращен благодаря возможному варианту кратчайшего пути, атмосфера будет отравлена, и может серьезно пострадать торговля. Традиционная двусторонняя повестка дня Финляндии потерпит крах.
Вопрос о первом ударе
Группа экспертов, однако, напоминает, что, как правило, Россия реагировала на последовательные раунды расширения НАТО по аналогичной схеме: сначала возражения, иногда резкие возражения, сопровождающиеся политическим и экономическим давлением; затем молчаливое согласие и в конечном итоге возвращение к прежнему дипломатическому и экономическому статусу кво, после того как расширение произошло.
По мнению группы экспертов, прямая российская военная реакция очень маловероятна, поскольку Россия не захочет рисковать возмездием в рамках статьи 5. Такая возможность даже не обсуждается серьезно в докладе, но в обсуждении в Финляндии ей отводится центральное место.
Бывший премьер-министр Матти Ванханен высказал в серьезном эссе предположение о том, что как член НАТО Финляндия практически автоматически станет объектом первого военного удара России. Бывший министр иностранных дел Эркки Туомиоя написал даже в блоге, что для нанесения подобного удара может быть применено ядерное оружие.
«Есть предел»
На пресс-конференции группы экспертов Франсуа Хейсбург заверил, что, как следует из обсуждений с его собеседниками в Москве, существует четкое различие между Финляндией, с одной стороны, и Грузией и Украиной с другой. Он подчеркнул, что явно «есть предел безрассудности принятия внешнеполитических решений Россией».
Шведские морские пехотинцы высаживаются в Равлунде (Швеция) во время учений НАТО «Балтопс – 2015». Фото КOMКAM Швеции
Рассматривая российскую реакцию, группа экспертов делает важное наблюдение, которое она называет парадоксом: Россия пытается не допустить членства Финляндии и (или) Швеции в Североатлантическом союзе с помощью запугивания, а не заверения. Этот аспект поведения России или его глубокие последствия никогда не обсуждались открыто в Финляндии.
Готовится кардинальное изменение?
Неоднократно группа экспертов подчеркивает, что решение присоединиться к Североатлантическому союзу и получить гарантию защиты в силу обязательства по коллективной обороне, предусмотренного статьей 5, станет радикальным изменением и преобразует политику безопасности Финляндии в целом и ее отношения с Россией в частности.
Самые глубокие последствия будут не в сфере военной политики и диспозиции, а будут носить геополитический и стратегический характер, и речь пойдет о долгосрочной приверженности.
Также принципиально важен выбор времени. С одной стороны, не надо торопиться с решениями, с другой, подать заявку на вступление после того, как в Балтийском регионе случится серьезная беда, может быть сложно.
В настоящий момент Финляндия использует возможность кандидатуры на членство в НАТО как негласную угрозу, пытаясь справиться с неизбежной геополитической дилеммой, возникшей в связи с ее непредсказуемым соседом. Однако решив не действовать в одиночку Финляндия оставляет ключ от своей безопасности в руках Москвы, Стокгольма или Брюсселя.