Как ОБСЕ может помочь снизить риск опасных военных инцидентов?

В Балтийском регионе, давно ставшем центральной зоной трений между НАТО и Россией, в последнее время происходят, несомненно, опасные сближения между военными кораблями и самолетами России и стран НАТО. 12 апреля 2016 года российские самолеты несколько раз пролетели на высокой скорости и на близком расстоянии от эскадренного миноносца-ракетоносца США «Дональд Кук», когда он находился в международных водах у берегов Польши. Несколько дней спустя российский истребитель сделал «бочку» над американским разведывательным самолетом над Балтийским морем, причем российский самолет приблизился к американскому на 30 футов. Подобное происходит не только в воздушном пространстве Балтии. 7 сентября американские власти заявили о своем протесте в связи с «опасным» перехватом российским истребителем американского самолета, выполнявшего патрульный полет над Черным морем. 22 сентября менее чем в 100 км от французского берега ВВС Франции осуществили перехват двух стратегических бомбардировщиков Ту-160 «Блэкджек».

С марта 2014 года по август 2015 года Сеть европейских лидеров зафиксировала более 60 подобных инцидентов и недавно посвятила этому тревожному явлению экспертный семинар, организованный совместно с находящимся в Брюсселе Эгмонтским институтом. Эти инциденты надо рассматривать вместе с «внезапными учениями», проводимыми Россией с 2013 года, в рамках которых осуществляется быстрое развертывание многочисленных воинских контингентов.

Вслед за решениями, принятыми руководителями стран НАТО в сентябре 2014 года на встрече в верхах в Уэльсе, Североатлантический союз предпринял ряд шагов, направленных на укрепление коллективной безопасности, и планирует самое крупное за десятилетия наращивание своей военной мощи в восточной Европе. С точки зрения России, увеличение числа учений НАТО, усиленное присутствие военной инфраструктуры организации в восточной Европе и ее потенциальное дальнейшее расширение на восток представляют угрозу национальной безопасности России. Приостановление с апреля 2014 года практического гражданского и военного сотрудничества под эгидой Совета Россия–НАТО в ответ на конфликт в Украине и противоправную, незаконную оккупацию и аннексию Россией Крыма – также часть этого «сценария холодной войны», на который было указано на Мюнхенской конференции по безопасности в феврале 2016 года.

Когда 24 ноября 2015 года в районе границы между Турцией и Сирией российский Су-24 был сбит турецким F-16, это продемонстрировало, в какой мере подобные военные эпизоды создают риск опасных просчетов или непреднамеренных инцидентов, которые могли бы привести к эскалации напряженности и даже прямой конфронтации между Россией и Западом. Вот почему Группа видных деятелей по европейской безопасности, созданная в 2014 году Тройкой ОБСЕ, подчеркнула, что в качестве первого и наиболее срочного шага необходимо принять более эффективные меры для снижения риска того, что военные чрезвычайные происшествия или инциденты выйдут из-под контроля.

В этом контексте в работе по восстановлению доверия в военной сфере необходимо сосредоточиться на повышении прозрачности в военной сфере, в частности в том, что касается «внезапных» учений, и совершенствовании мер по снижению риска, с тем чтобы избежать военных инцидентов и ЧП, а также предотвратить потенциальную эскалацию и контр-эскалацию. Со времен «холодной войны» существует ряд двусторонних механизмов и каналов связи, которые можно было бы адаптировать, чтобы сформировать новое поколение двусторонних соглашений о предупреждении инцидентов в евроатлантическом пространстве.

Параллельно с этим ОБСЕ могла бы стать выгодной и всеохватной ареной для обсуждения опасных военных инцидентов и возобновления диалога по транспарентности в военной сфере между Россией и государствами-членами НАТО. Венский документ о прозрачности и предсказуемости в военной сфере – оплот достижений ОБСЕ в военно-политической области – представляет собой ценную структуру для начала размышлений.

Венский документ

ОБСЕ пользуется заслуженной репутацией организации, занимающейся военно-политическими аспектами безопасности. Уникальный набор дополняющих и усиливающих друг друга механизмов контроля над вооружениями и мер укрепления доверия и безопасности, которым обладает организация, сыграл центральную роль в укреплении безопасности в Европе и является неотъемлемой составляющей ее всеобъемлющего подхода к безопасности.

В частности, Венский документ – политически обязательный текст, принятый в 1990 году, – важный источник информации для всех 57 государств-участников ОБСЕ. Он поощряет обмен информацией по оборонному планированию, военным бюджетам, силам и структурам, данным и планам развертывания основных систем вооружения и техники, а также военной деятельности. Он способствует военным контактам, военному сотрудничеству и мерам укрепления доверия и безопасности в регионе.

Это также политический инструмент предотвращения конфликтов, снижения риска и раннего предупреждения. В соответствии с Главой III Венского документа, государства-участники консультируются и сотрудничают друг с другом в отношении любой необычной и незапланированной деятельности их военных сил вне мест их обычного расположения мирного времени (пункт 16); она должна быть существенной в военном отношении и вызывать у другого государства озабоченность, связанную с его безопасностью. В 2014 году это положение использовалось в большой мере, после того как Украина сослалась на Главу III: на основании Венского документа был сделан 21 запрос о консультациях и сотрудничестве в связи с необычной и незапланированной военной деятельностью. В результате этого в марте и апреле 2014 года было проведено четыре совместных заседания Форума по сотрудничеству в области безопасности – самостоятельного органа, уполномоченного принимать решения, в котором представители государств-участников еженедельно проводят встречи для консультаций по вопросам военной стабильности и безопасности – и Постоянного совета ОБСЕ.

Государства-участники также обязуются сотрудничать в отношении опасных инцидентов военного характера, чтобы предотвратить возможное неправильное понимание и ослабить последствия для других государств (пункт 17). Однако данный пункт ни разу не был задействован, а связанный с ним «формат» (т.е. форма, которую нужно использовать для «уведомлений» в сети ОБСЕ при особых обстоятельствах) так и не был определен.

Использование Венского документа, чтобы попытаться заняться вопросом опасных военных инцидентов, будет опираться на уже принятый и функционирующий свод обязательств. Эта работа опиралась бы на подписанный в 1997 году НАТО и Россией Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности, который гласит, что «Россия и государства-члены НАТО будут стремиться к большей транспарентности, предсказуемости и взаимному доверию в отношении их вооруженных сил» и «полностью выполняют свои обязательства по Венскому документу». Это также будет соответствовать целям ОБСЕ и ее опыту как форума для диалога по военно-политическим вопросам. В отличие от варианта Россия–НАТО эта работа также изначально была бы всеохватной по своему характеру: к ней были бы подключены все страны, расположенные от Ванкувера до Владивостока.

В связи с изменившимися за последние двадцать лет условиями безопасности и развитием военных технологий и операций потребовалось адаптировать режим контроля над вооружениями и режим укрепления доверия и безопасности ОБСЕ, включая Венский документ, а также дать новую оценку ценности и роли мер укрепления доверия и безопасности в Европе. С момента его принятия Венский документ обновлялся три раза (1992, 1994, 1999), прежде чем 1 декабря 2011 года вступила в силу новая редакция Венского документа. В соответствии с этой последней редакцией, государства-участники ОБСЕ должны проводить специальное заседание через каждые пять календарных лет или чаще, чтобы вновь обнародовать документ, таким образом он должен быть обнародован не позднее 2016 года.

Совершенствование урегулирования инцидентов

Кризис в Украине и вокруг нее привлек внимание к недостаткам Главы III. Вот почему усилия Форума по сотрудничеству в области безопасности были направлены на решение проблемы в связи с деятельностью, которая может потенциально вызвать обеспокоенность, и на возможных способах укрепления доверия и снижения напряженности.

Среди прочих инициатив в совместном предложении группы государств-участников ОБСЕ (под руководством Польши как основного автора) о проекте решения об «Укреплении сотрудничества в отношении опасных инцидентов военного характера» делается упор на пункте 17: «Государства-участники, осуществляющие военную деятельность в зоне применения мер укрепления доверия и безопасности, в частности в ситуациях повышенной военной напряженности, должны стремиться к предотвращению любых действий, которые могли бы привести к опасному инциденту военного характера, и предоставить необходимую информацию, касающуюся данной деятельности, другим государствам-участникам, как можно раньше, предпочтительно до начала такой деятельности».

В этом совместном предложении содержатся другие новые элементы, связанные с процедурой снижения риска, в частности: как справляться с инцидентами в режиме реального времени, какие имеются эффективные способы подробного расследования конкретных инцидентов, как избежать их повторения. В предложении более подробно изложены механизмы сообщения об инцидентах, устанавливаются временные сроки для предоставления информации и дальнейших уточнений и предусматривается возможность созыва заседания для разъяснений с участием стран, вооруженные силы которых вовлечены в инцидент.

В число дополнительных элементов могло бы войти определение концепции «необычной военной деятельности», которое лучше отразило бы понятие опасных военных инцидентов. Более того, могли бы быть введены меры, аналогичные Соглашению между СССР и США о предотвращении опасной военной деятельности, такие как возможность повышения транспарентности и новые, более жесткие меры по развертываниям и учениям военных сил вне мест их обычного расположения мирного времени и вблизи от международных границ. Можно было бы предусмотреть конкретные меры воздержанности в кризисных ситуациях. Усиление региональных и субрегиональных мер укрепления доверия и безопасности и конкретных режимов, связанных с границами, особенно в районах, где складывается повышенная напряженность, также принесло бы дополнительную пользу.

Вместо того чтобы создавать новый и прочный проверочный механизм, с большей вероятностью можно было бы добиться консенсуса и справиться с общим политическим контекстом с помощью небольших шагов, направленных на укрепление транспарентности и доверия в кризисных ситуациях. Значимые меры укрепления доверия и безопасности направили бы верный сигнал о том, что самые опасные варианты исключены – такую четкую оценку дали в октябре 2016 года в Вене участники Дней безопасности ОБСЕ, посвященных теме «Активизация усилий по укреплению доверия в военной области, снижению риска и контролю над вооружениями в Европе».

Форум для обсуждения опасных военных инцидентов

Помимо Венского документа нужно более интенсивно использовать ОБСЕ как площадку для диалога по вызывающим разногласия вопросам в области безопасности. Это мнение разделили участники Дней безопасности ОБСЕ, проведенных в июне 2016 года в Берлине и посвященных теме «От конфронтации к сотрудничеству: восстановление безопасности на основе сотрудничества в Европе». Министр иностранных дел Германии Франк-Вальтер Штайнмайер, являющийся также действующим Председателем ОБСЕ в 2016 году, призвал недавно к достижению новой договоренности с Москвой в области контроля над вооружениями, чтобы избежать эскалации напряженности в Европе и восстановить доверие, площадкой для чего могла бы стать ОБСЕ. К пяти областям, которые должна охватить эта «перезагрузка» контроля над обычными вооружениями, относятся соглашения, определяющие региональные верхние предельные уровни, минимальные расстояния и меры транспарентности (особенно в таких деликатных в военном отношении районах, как государства Балтии).

Форум по сотрудничеству в области безопасности как часть предложения по пункту 17 мог бы стать площадкой для регулярного обмена мнениями по вопросу опасных военных инцидентов, в частности их последствий для воздушного движения гражданских самолетов. Хотя Форуму придется избегать ожесточенных прений о том, кто несет ответственность за конкретные инциденты, это дало бы возможность всем государствам-участникам ОБСЕ выразить свою позицию в отношении серьезности инцидентов, их причин и адекватности – или неадекватности – существующих договоренностей, включая двусторонние. Благодаря подобному диалогу также можно было бы повысить информированность всех государств ОБСЕ о данном вопросе и возможно прийти к универсальному разъяснению того, что является «опасным» инцидентом. Семинары высокого уровня ОБСЕ по военной доктрине (последний на сегодняшний день состоялся в феврале 2016 года) также могли бы использоваться в этих целях. И, наконец, если потребуется дальнейшая работа по выяснению обстоятельств инцидента, ОБСЕ могла бы стать объективной третьей стороной для проведения таких миссий по установлению фактов.

ОБСЕ также является структурой для регулярных контактов на уровне военных между государствами-членами НАТО и Россией. В самом деле в последнее время Североатлантический союз очень активно ратовал за использование Венского документа и ОБСЕ в целом в качестве платформы для продвижения вперед в деле обеспечения транспарентности в военной сфере.

Отклик на призыв НАТО

Вопрос об опасных военных инцидентах и потребность в большей транспарентности в военной сфере был поставлен на заседании Совета Россия–НАТО 13 июля 2016 года, на котором Россия представила предложение по безопасности воздушного движения над Балтийским морем. Параллельно с этим представители государств-членов НАТО, среди которых Польша и государства Балтии, а также страны-партнеры НАТО – Финляндия и Швеция, были приглашены в сентябре в Москву на переговоры по общим вопросам, с тем чтобы снизить разделяемую ими обеспокоенность в связи с более интенсивным передвижением войск вблизи границ.

Генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг также периодически выдвигал предложение Североатлантического союза в адрес России о том, чтобы совместно обновить и усилить Венский документ и другие режимы контроля над вооружениями в целях повышения стабильности и транспарентности. «НАТО решительно поддерживает усилия, направленные на укрепление имеющихся у нас механизмов обеспечения транспарентности и предсказуемости, включая модернизацию Венского документа», – заявил он, призвав всех к конструктивному участию в работе и напомнив о том, что ряд стран НАТО выдвинули конкретные предложения, касающиеся модернизации Венского документа.

В тот момент, когда в евроатлантическом регионе растет число различных учреждений, важно избегать соперничества и дублирования. Необходимо подчеркнуть и ценить «усиление» ОБСЕ со стороны НАТО, призванное укрепить Венский документ, и соответствующее «разделение труда» между двумя организациями, направленное на то, чтобы отношения отличались предсказуемостью, доверием и стабильностью.

Венский документ продемонстрировал свою пользу в так называемых «плохих погодных условиях». Дело в том, что после окончания «холодной войны» международные отношения в евроатлантическом регионе редко были столь напряженными, как сегодня. Опасные военные инциденты подчеркивают насущную необходимость полномасштабного использования всех многосторонних инструментов, которые имеются в наличии, в том числе и инструментов ОБСЕ, которые относятся к военно-политическому аспекту безопасности, с тем чтобы обеспечить транспарентность и стабильность в военной сфере. Конечно же, сам по себе документ не может предотвратить возвращение войны. Меры укрепления доверия и безопасности не панацея от всех проблем международной безопасности и являются лишь частью результатов более широкого сотрудничества по перестройке межгосударственных отношений. Но ОБСЕ точно может помочь в снижении напряженности, согласовании движения и укреплении доверия, если государства-участники ОБСЕ будут проявлять политическую волю и общность интересов и не будут стремиться использовать риск для извлечения преимуществ.