Obecnie panujące nieprzewidywalne warunki bezpieczeństwa po raz kolejny uwypukliły znaczenie gotowości cywilnej. NATO i jego państwa członkowskie muszą być przygotowane na szeroki wachlarz ewentualności, które mogłyby mieć bardzo dotkliwy wpływ na społeczeństwa oraz na infrastrukturę krytyczną.
Od wczesnych lat pięćdziesiątych XX wieku NATO odgrywa znaczącą rolę we wspieraniu i promowaniu gotowości cywilnej wśród jego członków. Co więcej, pryncypialne znaczenie odporności jest wskazane w Artykule 3 traktatu założycielskiego Sojuszu, który zawiera wymóg, aby wszystkie państwa członkowskie Sojuszu „utrzymywały i rozwijały swoją indywidualną i zbiorową zdolność do odparcia zbrojnej napaści.” Obejmuje to wspieranie ciągłości rządów oraz zapewnianie funkcjonowania niezbędnych usług w państwach członkowskich oraz wsparcie cywilne dla wojska.
Nowoczesne społeczeństwa cechują się wysoką złożonością oraz dysponują zintegrowanymi i współzależnymi sektorami oraz żywotnie istotnymi usługami. W rezultacie są one podatne na poważne zakłócenia w przypadku terrorystycznych lub hybrydowych ataków na infrastrukturę krytyczną. © EU
Przez znaczną część okresu zimnej wojny gotowość cywilna (wówczas określana mianem planowania cywilnego na wypadek zagrożeń) była dobrze zorganizowana i zasilana środkami przez państwa członkowskie Sojuszu, a także znajdowała odbicie w strukturze organizacyjnej i strukturze dowodzenia Sojuszu. Jednak w latach dziewięćdziesiątych znaczna część szczegółowego planowania gotowości cywilnej oraz związanych z tym struktur i zdolności została w dużym stopniu zredukowana, zarówno na poziomie krajowym, jak i natowskim.
Wydarzenia, do których doszło od 2014 roku – przede wszystkim nielegalna aneksja Krymu przez Rosję oraz wzrost potęgi ISIS/Deash – sygnalizowały zmiany w obrębie środowiska strategicznego, co skłoniło Sojusz do wzmocnienia swojej postawy odstraszania i obrony. Tymczasem ataki terrorystyczne i hybrydowe (w ostatnim czasie zwłaszcza ataki cybernetyczne) nadal obierają sobie za cel ludność cywilną oraz infrastrukturę krytyczną, będącą w dużej mierze własnością sektora prywatnego. Tendencje te miały kolosalne znaczenie - uwypukliły konieczność silnego wzmocnienia odporności za pomocą gotowości cywilnej. Obecnie członkowie Sojuszu realizują rozpisane na etapy podejście do realizacji tego celu – jest to wysiłek, który uzupełnia modernizację wojskową NATO oraz całościową postawę odstraszania i obrony.
Bazowe wymogi NATO
W 2016 roku podczas szczytu w Warszawie przywódcy Sojuszu zobowiązali się do wzmacniania odporności poprzez dążenie do realizacji siedmiu bazowych wymogów gotowości cywilnej, jakimi są:
1) gwarantowana ciągłość rządów i podstawowych usług rządowych;
2) odporne dostawy energii;
3) zdolność do skutecznego radzenia sobie z niekontrolowanym przepływem osób;
4) odporne zasoby żywności i wody;
5) zdolność do radzenia sobie z ofiarami na skalę masową;
6) odporne cywilne systemy łączności;
7) odporne systemy transportu cywilnego
Zobowiązanie to jest oparte na uznaniu, iż warunki strategiczne uległy zmianie, a odporność cywilnych struktur, zasobów i usług jest pierwszą linią obrony dla współcześnie funkcjonujących, nowoczesnych społeczeństw.
Bardziej odporne kraje – gdzie cały rząd, a także sektor publiczny i prywatny są włączone w planowanie gotowości cywilnej – mają mniej słabości, które w innych warunkach mogą być wykorzystane przez przeciwnika, jako narzędzie lub które mogą stać się celem jego ataków. Dlatego też odporność jest ważnym aspektem odstraszania przez pobawienie korzyści – chodzi o skłonienie przeciwnika do zaniechania ataku poprzez przekonanie go, że atak nie umożliwi osiągnięcia zamierzonych celów.
Odporne społeczeństwa mają też większą skłonność do regeneracji po kryzysie - z reguły zdrowieją szybciej i są zdolne do powrotu na poziom funkcjonowania sprzed kryzysu z większą łatwością niż społeczeństwa mniej odporne. Wzmacnia to trwałość ciągłości rządów i dostępności podstawowych usług dla ludności. Podobnie, zwiększa to zdolność sektora cywilnego do wspierania operacji wojskowej NATO, w tym w ramach szybkiego wzmocnienia sił zbrojnych członka Sojuszu.
Odporność taka jest korzystna w całym spectrum zagrożeń – od obrony przed atakiem terrorystycznym lub reagowania na taki atak, aż po potencjalne scenariusze obrony zbiorowej. Co za tym idzie, wzmacnianie odporności poprzez gotowość cywilną odgrywa ważną rolę we wspieraniu postawy odstraszania i obrony Sojuszu.
NATO włącza kilku partnerów w swoje wysiłki zmierzające do wzmacniania odporności, co jest jednym z elementów współpracy, która przyczynia się do stabilności i bezpieczeństwa Sojuszu. Na przykład, Finlandia i Szwecja pomogły ukształtować ten obszar działań NATO, aktywnie dzieląc się najlepszymi krajowymi praktykami z państwami członkowskimi Sojuszu.
W grudniu 2018 roku członkowie i partnerzy NATO pomogli Albanii uporać się z najbardziej dotkliwymi opadami deszczu, jakie kiedykolwiek odnotowano w tym kraju, w odpowiedzi na prośbę o wsparcie zgłoszoną za pośrednictwem natowskiego Euroatlantyckiego Centrum Koordynacji Reagowania na Katastrofy. © NATO
Priorytet nadany odporności w NATO ukierunkował jego działania w zakresie gotowości cywilnej, podejmowane wspólnie z członkami i partnerami Sojuszu, na zapewnienie zdolności do „wyprzedzania uderzeń” (budowanie świadomości sytuacyjnej i gotowości zanim dojdzie do potencjalnych incydentów lub ataków). Jednak NATO zachowuje zdolność do reagowania na poważne zagrożenia cywilne. Na przykład w sytuacji trzęsienia ziemi, wielkich pożarów lasu lub potężnych powodzi, albo katastrof spowodowanych działalnością człowieka, podstawowy natowski mechanizm reagowania na zagrożenia cywilne, Euroatlantyckie Centrum Koordynacji Reagowania na Katastrofy, może na prośbę koordynować pomoc dla członka lub partnera Sojuszu dotkniętego nieszczęściem.
Zagrożenia i słabości nowoczesnych społeczeństw
Nowoczesne społeczeństwa cechują się wysoką złożonością oraz dysponują zintegrowanymi i współzależnymi sektorami oraz żywotnie istotnymi usługami. Ich funkcjonowanie uzależnione jest od infrastruktury krytycznej, jednak przy założeniu, że oprze się ona zakłóceniom. Co więcej, o dostawach produktów i usług decydują niemal wyłącznie siły rynkowe, w dużej mierze działające w trybie JIT (just-in-time delivery – dostawy na czas). Internetowe systemy łączności oraz logistyka wpierana przez internet również odgrywają fundamentalną rolę w produkcji, handlu i dostawach produktów i usług.
Tak wysoki poziom wzajemnych powiązań jest bardziej wydajny i pozwala wykorzystać ekonomię skali. Jednak większe współzależności zwiększają także ryzyko lawinowych skutków w przypadku zakłócenia systemu (Katastroficzny thriller Marca Elsberga „Blackout” dobrze przedstawia potencjalne skutki zakłócenia systemów elektrycznych i zasilania).
Władze państwowe mają uprawnienia legislacyjne i regulujące, ale dysponują bardzo nielicznymi narzędziami umożliwiającymi wpływanie na dostawy w sektorze prywatnym (komercyjnym) lub sterowanie nimi, za wyjątkiem sytuacji nadzwyczajnych. Jako że ten system wydaje się działać efektywnie, jak dotąd władzom państwowym brakowało motywacji do bezpośredniego zaangażowania. Zamiast tego, przezwyciężanie jakichkolwiek braków w dostawach pozostawiono przede wszystkim w gestii przemysłu. Rząd koncentrował się na zapewnianiu bezpieczeństwa i jakości towarów i usług, zwłaszcza żywności i innych produktów konsumpcyjnych.
Unia Europejska odgrywa bardzo dużą rolę w strukturze publicznego administrowania tymi sektorami. Dyrektywy i regulacje unijne w dużej mierze ukształtowały planowanie w państwach członkowskich UE, a także w sektorze komercyjnym. Planowanie ewentualnościowe, które stara się zapewnić funkcjonowanie i obsługę operacji, skoncentrowało się przede wszystkim na zdolności do poradzenia sobie w krótkim czasie z najbardziej prawdopodobnymi zakłócającymi incydentami. Sektor komercyjny przede wszystkim skoncentrował się na minimalizowaniu kosztów własnych w przypadku takiego zakłócenia, bardziej niż na przygotowaniach na wypadek wielkoskalowych incydentów o lawinowych skutkach dla wielu sektorów i samego społeczeństwa.
Do niedawna troska o bezpieczeństwo i obronę – starania o zapewnienie fizycznego bezpieczeństwa dostaw oraz ochronę infrastruktury podczas konfliktu – nie były wyróżniającymi się problemami. Prawodawstwo na wypadek sytuacji nadzwyczajnych umożliwia władzom państwowym przejęcie kontroli nad sektorami i zasobami, włączając zdolności oraz infrastrukturę. Jednak niezbędne mechanizmy i procedury są przewidziane głównie na potrzeby ekstremalnych sytuacji, takich jak wojna, a nie dla szarej przestrzeni, która otaczałaby eskalujący kryzys geopolityczny nie będący jeszcze dosłownym konfliktem zbrojnym.
Poważne zakłócenie systemów elektrycznych i zasilania potencjalnie mogłyby mieć katastrofalne skutki dla funkcjonowania społeczeństwa.
© Federalny Minister Edukacji i Badań Naukowych (Niemcy)
Kilku członków Sojuszu testowało ostatnio wspomniane mechanizmy i procedury, aby zagwarantować, że zdadzą one egzamin w warunkach szoku i zaskoczenia. Zakres i wpływ bezpośrednich zagranicznych inwestycji w sektorach strategicznych, takich jak lotniska, porty morskie, produkcja i dystrybucja energii lub telekomunikacja, w niektórych państwach członkowskich Sojuszu budzą wątpliwości, czy możliwe jest utrzymanie dostępu i kontroli nad taką infrastrukturą, zwłaszcza w warunkach kryzysu, gdy infrastruktura ta winna wspierać siły zbrojne. Kwestia ta wymaga pogłębionej uwagi.
O ile zapewnienie gotowości cywilnej jest przede wszystkim obowiązkiem państw, jest ono także ważnym aspektem bezpieczeństwa NATO. W rzeczywistości, wzmocnienie odporności na poziomie narodowym zapewnia lepszy fundament obrony zbiorowej. Natowskie podejście do budowania odporności promuje uwzględnianie całej gamy ryzyka – planowanie i gotowość stosowne do wszystkich typów zagrożeń, czy to wynikających z katastrof naturalnych, wyzwań wojny hybrydowej, terroryzmu, konfliktu zbrojnego, czy czegokolwiek pomiędzy tym. Władze państwowe zdały sobie sprawę, że zagrożenia i słabości, z którymi mają do czynienia, spotęgowane przez poziom współzależności wszystkich sektorów, wymagają ogólnorządowych wysiłków, a także bardziej bezpośredniej współpracy z sektorem prywatnym.
Gotowość cywilna NATO od dawna ułatwia i wspiera wysiłki państw poprzez wypracowanie wytycznych i narzędzi odpowiednich dla poszczególnych sektorów, które mają wspierać władze państwowe w ich wysiłkach zmierzających do spełnienia zamierzeń wyznaczonych w siedmiu bazowych wymogach, w tym dotyczących zdolności do uporania się z przepływem dziesiątków lub setek tysięcy osób, pokonywania zagrożeń cybernetycznych w służbie zdrowia; wszechstronnego planowania na wypadek incydentów powodujących masowe ofiary oraz zapewnienia bezpieczeństwa rozwiązań dotyczących dostaw środków medycznych. Cywilni eksperci NATO rezydujący w jego państwach członkowskich pomogli dokonać oceny oraz przedstawili zindywidualizowane rady dotyczące środków wzmacniania odporności oraz podnoszenia poziomów gotowości cywilnej.
Zapewnienie spójności wysiłków
Ze względu na zmiany, jakie zaszły w środowisku bezpieczeństwa, natowskie wysiłki w zakresie planowania obrony zostały wzmocnione, także w odniesieniu do gotowości cywilnej. Siedem bazowych wymogów NATO obejmuje systemowe podejście do poprawy tych zdolności. Podstawowym aspektem jest regularna ocena, pomagająca wskazać oraz mierzyć postępy i wyzwania. Wyniki otrzymywane na podstawie danych przedstawianych przez członków Sojuszu dostarczają wiedzy pomocnej w wyznaczaniu dalszych kierunków działań na poziomie narodowym i zbiorowym. Ocena obejmuje zarówno sprawozdanie zbiorcze na temat stanu gotowości cywilnej całego Sojuszu, a także – w sprawozdaniach poszczególnych państw – stan gotowości cywilnej konkretnego członka Sojuszu.
Powtórzymy jeszcze raz: gotowość cywilna jest przedmiotem bardziej aktywnej współpracy ze stolicami i cywilnymi ministerstwami w ramach wspólnych wysiłków zmierzających do oceny i doradztwa w zakresie poprawy aktualnego stanu. Wstępna ocena dokonana w 2016 roku zaowocowała w 2018 roku raportem, który wskazuje kilka obszarów niedociągnięć, gdzie potrzebne są kolejne środki i wysiłki na rzecz wspierania władz państwowych.
Oceny te pozwalają testować założenia dotyczące dostępności środków, a także poziomów gotowości i ochrony cywilnych zasobów oraz elementów infrastruktury, także tych, które wspierają siły zbrojne. Pomagają one zapewnić spójność pomiędzy wysiłkami NATO w zakresie odporności osiąganej przez gotowość cywilną z wysiłkami podejmowanymi przez wojsko. W dłuższej perspektywie zmierzają one do promowania większej współpracy cywilno-wojskowej w państwach członkowskich. Będzie to wymagać bardziej intensywnych wysiłków w celu odbudowy struktur, relacji i planów ułatwiających współpracę cywilno-wojskową. Przyczyni się to do wzmocnienia adaptowanej natowskiej postawy odstraszania i obrony.
Co dalej?
Od 2014 roku NATO dokonało znaczących osiągnięć w urzeczywistnianiu koncepcji odporności osiąganej przez wysiłki w zakresie gotowości cywilnej. W oparciu o siedem bazowych wymogów, zaangażowanie ze strony państw członkowskich Sojuszu oraz szczegółowe wytyczne dotyczące planowania, regularnie przeprowadzane oceny umożliwiły lepsze zrozumienie obszarów, gdzie dokonał się postęp, a także dostrzeżenie utrzymujących się wyzwań.
Gdy NATO opracowuje swój trzeci raport na temat stanu gotowości cywilnej przewidziany na 2020 rok, jest miejsce na dalsze dopracowanie wymogów bazowych, w tym dotyczących metod bardziej wymiernej oceny postępów. Ułatwiłoby to porównywanie gotowości cywilnej w całym Sojuszu oraz umożliwiłoby śledzenie postępów poszczególnych państw na przestrzeni czasowej. Kilka państw podjęło już kroki w tym kierunku, a istniejące już badania zmierzające do oceny poziomów odporności, na przykład w odniesieniu do infrastruktury krytycznej, powinny dostarczać wiedzy ukierunkowującej wysiłki NATO w zakresie gotowości cywilnej.
Podczas natowskich ćwiczeń Trident Juncture 2018 Norwegia zaangażowała swoje organy reagowania na sytuacje nadzwyczajne w ćwiczenia oraz ocenę poszczególnych aspektów jej podejścia do problemu odporności. © NATO
Wspomniana metoda budowania potencjału wymaga odpowiedniej elastyczności, żeby mogła odpowiadać potrzebom zróżnicowanego Sojuszu złożonego z 29 państw, które zachowują pierwszorzędną odpowiedzialność za własną gotowość cywilną. Jednocześnie, ze względu na nieprzewidywalny charakter środowiska bezpieczeństwa, członkowie Sojuszu będą wezwani do zagwarantowania stanu, w którym ich narodowa odporność wzmacnia wspólne cele NATO w zakresie obrony i bezpieczeństwa.
Jednym z najważniejszych narzędzi dostępnych do rozwiązywania tych nadrzędnych celów jest szkolenie i ćwiczenia, zarówno w wymiarze krajowym, jak też wielonarodowym i natowskim. Trident Juncture 2018 – najważniejsze ćwiczenia wojskowe NATO od zakończenia zimnej wojny – umożliwiły Norwegii przećwiczenie i ocenę aspektów jej podejścia do problemu odporności w ramach koncepcji powszechnej (totalnej) obrony. Ćwiczenia te były także dla członków sojuszu przykładem tego, jak bardziej wszechstronne i połączone (cywilno-wojskowe) ćwiczenia mogą lepiej przygotować ich do sprostania pełnej gamie ewentualności, z którymi mogą mieć do czynienia ze względu na uwarunkowania strategiczne.