Odporność: planowanie “totalnej obrony” Szwecji

Szwedzkie podejście do tego zagadnienia jest pod wieloma względami podobne do zasad odporności, jakie można wyczytać w Artykule 3 traktatu założycielskiego NATO. Szwecja współpracuje ściśle z Sojuszem w wielu dziedzinach, w tym w zapewnianiu gotowości cywilnej. Siedem podstawowych wymogów określonych w Zobowiązaniu do wzmocnienia odporności (Commitment to enhance resilience) przyjętym przez przywódców Sojuszu podczas jego szczytu w Warszawie w 2016 roku zawiera cenne wskazówki w zakresie rozwijania odporności na poziomie krajowym.

Bieżąca polityka obronna

Sytuacja bezpieczeństwa w Europie Północnej uległa pogorszeniu od czasu nielegalnej aneksji Krymu w 2014 roku. Wśród państw członkowskich Sojuszu, a także jego partnerów rośnie świadomość, iż wyzwania dla bezpieczeństwa europejskiego oraz dla porządku międzynarodowego opartego na zasadach, muszą wywołać reakcję w formie szybkiej transformacji postaw obronnych oraz przygotowywania naszych społeczeństw na trudy konfliktu zbrojnego. Odstraszanie i wsparcie obronne (reassurance) w oparciu o zwiększoną współpracę oraz wspólne działanie, to niezbędne posunięcia, ale na poziomie narodowym każde państwo musi doskonalić gotowość swojego społeczeństwa do sprostania tym nowym realiom bezpieczeństwa. W związku z tym, kluczowym priorytetem aktualnej szwedzkiej ustawy o obronności, przyjętej w 2015 roku, jest wzmacnianie potencjału militarnego sił zbrojnych. Elementem tego jest wypracowanie koncepcji całkowitej obrony obejmującej zarówno obronę wojskową, jak i cywilną w ramach ogólnospołecznego podejścia do zagadnień bezpieczeństwa.

Bieżąca polityka obronna Szwecji koncentruje się na dwu aspektach - podnoszeniu jakości potencjału militarnego oraz pogłębianiu współpracy z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi, zgodnie z deklaracją solidarności złożoną przez to państwo. Mówi ona: „Szwecja nie pozostanie bezczynna, jeżeli inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, albo państwo nordyckie dozna katastrofy lub ataku. Oczekujemy, że państwa te podejmą podobne działanie, jeżeli takie zdarzenia dotkną Szwecję. Szwecja winna zatem być w stanie zarówno udzielać, jak i przyjmować wsparcie wojskowe.”

Aktualna ustawa o obronności zainicjowała nowy trend w szwedzkich wydatkach na obronę. Po raz pierwszy od dwu dekad rząd zdecydował o zwiększeniu wydatków na obronę. W 2017 roku rząd jeszcze bardziej wzmocnił budżet obronny, przywrócił pobór do wojska i zdecydował o remilitaryzacji wyspy Gotlandii na Morzu Bałtyckim.

Ważnym elementem ustawy o obronności było wznowienie planowania totalnej obrony. Można argumentować, że Szwecja była jednym z najbardziej zmilitaryzowanych państw w Europie Zachodniej podczas zimnej wojny i miała wówczas systemową i dobrze rozwiniętą koncepcję obrony totalnej obejmującą całe społeczeństwo. W ramach „pokojowej dywidendy” po zakończeniu zimnej wojny większość procesów planowania totalnej obrony zostało zatrzymanych. W zamian za to Szwecja za priorytetowe uznała zdolności ekspedycyjne i zarządzanie kryzysowe.

W rezultacie już od wielu lat nie ma nie tylko po stronie cywilnej systemowego planowania obronnego ani przygotowań na wypadek, gdyby rząd ogłosił podwyższony poziom alarmu, albo stan wojny, w szczególności po stronie cywilnej. Obecnie Szwecja stoi przed wyzwaniem wznowienia totalnej obrony.

Ze względu na wcześniejszą politykę obronną Szwecji oraz zmiany, jakie zaszły w tym społeczeństwie w ostatnich latach, wznowienie totalnej obrony jest wyzwaniem. Chociaż przepisy prawa może pozostały takie same, społeczeństwo działa na zasadach bardzo odmiennych od tych, jakie panowały w czasach zimnowojennych. Potrzebne jest strategiczne ukierunkowanie oraz jednoznaczna wola odniesienia sukcesu w wysiłkach związanych z planowaniem i przygotowaniami. Wznowienie totalnej obrony wymaga wszechstronnych reform społecznych.

Perspektywa na lata 2021-2025

W styczniu 2017 roku szwedzki minister obrony Peter Hultqvist mianował Komisję Obrony w konkretnym celu jednoznacznego określenia kierunku strategicznego na potrzeby oczekiwanej ustawy obronnej na lata 2021-2025 oraz aby osiągnąć szerokie poparcie polityczne dla przyszłego rozwoju szwedzkiej polityki bezpieczeństwa i obrony. Komisja stanowi forum konsultacji pomiędzy rządem oraz przedstawicielami partii politycznych w parlamencie. Zadaniem Komisji jest wejrzenie poza bieżące kwestie polityczne oraz zarekomendowanie posunięć politycznych w celu wypracowania przyszłej optymalnej polityki i postawy obronnej Szwecji. Jej raporty są ważnym wkładem do prac nad stworzeniem nowej ustawy obronnej.

W grudniu 2017 roku Komisja przedstawiła ministrowi obrony swój pierwszy raport “Odporność – koncepcja totalnej obrony i rozwój obrony cywilnej w latach 2021-2025”. Raport określa ambicje i zasady dla reformowanej koncepcji totalnej obrony, która przygotowuje szwedzkie społeczeństwo na zetknięcie się z atakiem zbrojnym. Ze względu na pogorszenie się sytuacji bezpieczeństwa, jasne jest, że szwedzkie społeczeństwo musi systemowo i wszechstronnie przygotowywać się na najgorszy możliwy scenariusz – to jest na wojnę.

Jakie są przyszłe wyzwania związane z ponownym wypracowaniem koncepcji totalnej obrony Szwecji? W ostatnich paru dekadach Szwecja przeszła znaczne zmiany społeczne. Na przykład, kraj jest bardzo uzależniony od modelu zarządzania ekonomicznego „just-in-time” (optymizacji „pracy w toku” oraz redukcji zapasów i związanych z tym kosztów), który jest wrażliwy na zakłócenia w ciągłym przepływie prądu elektrycznego, informacji, transportu i transakcji finansowych. Zakłócenia w przepływie towarów i usług szybko wpłyną na duże segmenty społeczeństwa. Cyfryzacja oznacza duże zmiany w obrębie społeczeństwa i naszego codziennego życia. Systemy komunikacji elektronicznej nie są zaprojektowane, by działać w warunkach wojennych i cyberataki stanowią realne zagrożenie. Usługi publiczne, którymi dawniej gospodarował rząd, są obecnie własnością prywatną. Zmiany te są ważnymi czynnikami wymagającymi uwzględnienia w przywracaniu planowania totalnej obrony.

Prawa i przepisy aktualnie obowiązujące w Szwecji dają dalekosiężny zestaw narzędzi prawnych przydatnych do mobilizowania niezbędnych zasobów społecznych oraz maksymalizowania wysiłków obronnych. Prawo szwedzkie definiuje totalną obronę jako planowanie i posunięcia konieczne do przygotowania kraju do wojny. Koncepcja totalnej obrony zakłada między innymi, że kiedy rząd ogłosi najwyższy poziom alarmu, wszystkie funkcje społeczeństwa mają być ukierunkowane na wysiłek obronny, zarówno na płaszczyźnie wojskowej, jak i cywilnej. Konsekwentnie parlament, rząd, administracja rządowa i lokalna, przedsiębiorstwa prywatne, ochotnicze organizacje obronne, a także pojedyncze osoby – wszyscy są uwzględnieni w planach totalnej obrony Szwecji.

Mobilizacja całego społeczeństwa

W warunkach poważnego kryzysu bezpieczeństwa może upłynąć stosunkowo długi czas, zanim społeczność międzynarodowa będzie w stanie udzielić wsparcia Szwecji. W międzyczasie Szwecja musi być w stanie samodzielnie się bronić i bez żadnej pomocy znosić trudności.

Dlatego Komisja sugeruje, by podstawą szwedzkiej koncepcji totalnej obrony i związanego z tym planowania była zdolność do przeciwstawienia się przez trzy miesiące poważnym zakłóceniom w funkcjonowaniu społeczeństwa. Przez część tego czasu istotą planowania i przygotowywania powinno być zmierzenie się z atakiem zbrojnym lub wojną. W takiej sytuacji konieczne będzie szybkie przekształcenie społeczeństwa oraz mobilizacja zasobów wojskowych i cywilnych, aby wzmocnić wysiłki obrony. Czas na to przewidziany wynosi maksimum tydzień.

Poza przygotowywaniem społeczeństwa do warunków kryzysu lub wojny, indywidualni obywatele będą też odpowiedzialni za poradzenie sobie z podstawowym zaopatrzeniem oraz opieką nad słabszymi osobami bez publicznego wsparcia przez jeden tydzień. Instytucje państwowe będą musiały skoncentrować się na tych, którzy nie mogą sami zadbać o siebie, jednocześnie mobilizując społeczeństwo do wysiłków wojennych. To jest ważny sygnał od Komisji dla całej ludności.

Silna totalna obrona zaczyna się od woli ludności do uczestniczenia w obronie kraju. Świadomość konfliktu i wojny są niezbędne do wytrzymania początkowego szoku oraz do przeciwstawienia się atakowi. Zarówno zwykli mieszkańcy, jak i decydenci polityczni muszą mieć świadomość , czego warunki wojenne być może będą od nich wymagać. Ponadto coraz ważniejsza jest aktywna ochrona otwartego społeczeństwa, rządów prawa oraz naszej suwerenności. Rząd zajął się już jedną z propozycji Komisji dotyczącej powołania nowej agendy ponoszącej ogólną odpowiedzialność za tworzenie i koordynowanie metod ochrony psychologicznej społeczeństwa. Obejmuje to między innymi zwalczanie dezinformacji oraz zapewnienie przekazu informacji publicznych.

Aby ograniczyć trudności doświadczane przez ludność cywilną w przypadku ataku zbrojnego, muszą istnieć wcześniej opracowane plany oraz zasoby przeznaczone na obronę cywilną jeszcze w czasie pokoju. Zasoby obrony cywilnej będą obejmować personel w regionalnych bazach rezerwistów, którzy mogą być oddelegowani do służb ratowniczych oraz do organizacji zapewniającej ochronę domostw w miastach lub gminach, a także schrony i schroniska oraz plany ewakuacji konkretnych obszarów.

Pracownicy zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego będą kluczowym zasobem w wysiłkach totalnej obrony. Na przykład Komisja proponuje, że pracownicy centralnych agend rządowych, miast i gmin, rad powiatowych oraz wyznaczonych prywatnych przedsiębiorstw powinni mieć przydzielone role w planowaniu totalnej obrony. Nabór do służby cywilnej będzie w dużej mierze opierać się na tych pracownikach, którzy będą spełniać swoje zwykłe funkcje. Ochotnicze organizacje obrony również odegrają ważną rolę w funkcjonowaniu obrony cywilnej.

Co więcej, w warunkach poważnego kryzysu bezpieczeństwa lub wojny, kluczowe będzie zapewnienie niezbędnego i racjonalnego dostępu do żywności, wody pitnej, energii i środków medycznych. Pewne strategiczne produkty żywnościowe będą musiały być magazynowane. Konieczne będzie wypracowanie metod ustalania priorytetów w większości sektorów zajmujących się najważniejszymi działaniami. Odnosi się to także do stosowania przepisów dotyczących racjonowania.

Niezbędne będzie zapewnienie silnego potencjału cyberobrony. Jednak w przypadku ataku zbrojnego dostawy energii elektrycznej najprawdopodobniej będą ściśle limitowane. Podmioty odpowiedzialne za usługi krytyczne będą zmuszone do tworzenia niezależnych awaryjnych rozwiązań energetycznych, aby zapewnić dostawy prądu. Planowanie totalnej obrony musi uwzględniać fakt, że awarie elektryczności oraz łączności elektronicznej będą prawdopodobne.

Liczne sektory i działania są uzależnione od infrastruktury transportu. Plany obrony cywilnej muszą uwzględniać składowanie paliw, aby wzmocnić odporność w tym sektorze. Ważnym czynnikiem jest także zdolność do otrzymywania wsparcia międzynarodowego, zarówno w wymiarze cywilnym, jak i wojskowym.

Wysoce wyspecjalizowany szwedzki system opieki zdrowotnej jest zorganizowany na potrzeby warunków pokojowych. Przejście od rutynowego funkcjonowania do radzenia sobie z masową liczbą poszkodowanych musi być przygotowywane i ćwiczone. W czasie wojny liczba rannych może sięgać dziesiątków tysięcy. Taka sytuacja poważnie nadwerężyłaby każdą służbę zdrowia. Planowanie powinno rozpocząć się od ustalenia zasad działania służby zdrowia w warunkach kryzysu i wojny, z naciskiem na działania zmierzające do zapewniania wystarczającej opieki w celu maksymalizowania wskaźników przeżycia.

Rośnie rola prywatnych przedsiębiorstw w ramach wysiłków totalnej obrony. Według szwedzkiego prawa firmy biznesowe mają obowiązek uczestniczyć w procesie planowania totalnej obrony. Komisja sugeruje, że należy w tym celu określić i wyznaczyć kluczowe przedsiębiorstwa. W ścisłym porozumieniu z przedsiębiorstwami prywatnymi podmioty publiczne winny oceniać niezbędne przygotowania pod względem rozmieszczenia i racjonowania zasobów, a także innych posunięć niezbędnych do zapewnienia gotowości.

Kolejnym stwierdzeniem raportu Komisji jest fakt, iż obieg środków gotówkowych w społeczeństwie szwedzkim gwałtownie zmalał w ostatnich kilku latach. Jednak w czasie kryzysu lub wojny ludzie muszą być w stanie przeprowadzać podstawowe transakcje ekonomiczne. W rezultacie niezbędny jest dostęp do gotówki, alternatywnych sposobów transakcji lub jakiegoś rodzaju kredytowania, aby utrzymać podstawowe stosunki ekonomiczne. Ważne jest utrzymanie koncentracji ludności na wysiłku obronnym. Zatem rząd musi być w stanie zapewnić dostępność środków gotówkowych nawet wtedy, gdy wystąpią poważne zakłócenia w systemie płatności.

Podsumowując, Komisja przedstawia pewną liczbę sugestii zmierzających do zwiększania potencjału i odporności w ramach szwedzkiej totalnej obrony. W sumie propozycje te oznaczają dalekosiężną reformę społeczeństwa. W przypadku kryzysu bezpieczeństwa lub konfliktu zbrojnego właściwe przygotowanie ma najwyższą wartość.