Le casse-tête chinois et indo-pacifique de l’OTAN

Cela faisait des années que l’image de la Chine en Europe avait du plomb dans l’aile, mais elle s’est littéralement effondrée lorsque le Vieux Continent a compris que l’attaque lancée par Moscou contre l’ordre de sécurité euro-atlantique et les normes mondiales bénéficiait du soutien tacite de Pékin. Les partenaires de l’Indo-Pacifique, en revanche, concourent à renforcer la résilience de l’Ukraine et à favoriser le respect des normes mondiales en assurant un appui diplomatique, économique et militaire. Aux États-Unis, on assiste depuis le début de la guerre à un vif débat sur la manière d’aider l’Ukraine tout en gardant le projecteur braqué sur la menace que la Chine représente dans l’Indo-Pacifique. On continue de s'interroger sur les répercussions que ce débat aura sur le degré de priorité que les États-Unis voudront bien accorder aux relations transatlantiques et à la sécurité européenne.

La guerre illustre indéniablement le rôle central que l’OTAN tient dans l’ordre de sécurité euro-atlantique. L’Organisation a désormais pour priorités politiques et stratégiques premières le soutien à l’Ukraine et le renforcement de la dissuasion sur le flanc oriental de son territoire. Cependant, les Alliés ont conscience que, s’agissant de la sécurité euro-atlantique, il devient difficile d’ignorer l'essor stratégique de la Chine et les dynamiques géopolitiques à l'œuvre dans l’Indo-Pacifique, de même que l’importance qu’elles revêtent dans la compétition militaire mondiale, l’innovation technologique et la croissance économique. En effet, depuis peu, les cercles otaniens se penchent sur la question de savoir comment gérer les défis liés à cette montée en puissance et comment renforcer la coopération avec les partenaires clés de l’Indo-Pacifique. Cela étant, du côté des Alliés, on hésite toujours à qualifier la Chine de « menace pour la sécurité de l’OTAN » ou à dialogue plus franchement avec la région Indo-Pacifique. Résultat : on ne sait pas encore très bien, à ce stade, quelle position l’OTAN entend adopter à l’égard de la Chine et de l’Indo-Pacifique et quels liens il y a – s'il y en a – entre ces deux dossiers. Nous nous attacherons dans le présent article à faire un bref historique de l’évolution des politiques de l’OTAN à l’égard de la Chine et de l’Indo-Pacifique et à donner un aperçu des grands défis et opportunités qui se profilent à l’horizon.

L’OTAN a commencé à accorder davantage d’attention à la Chine à compter du moment où les États-Unis ont qualifié Pékin de « compétiteur stratégique à long terme » dans leur stratégie de sécurité nationale de 2017 et où l’Europe a pris conscience des répercussions stratégiques de l’essor de la Chine. Convaincue, comme l’administration Trump avant elle, qu’elle doit absolument s’attacher un plus grand soutien stratégique de la part de l’Europe pour pouvoir relever efficacement les défis économiques, politiques et stratégiques associés à la montée en puissance de Pékin, l’administration Biden cherche à resserrer la coopération transatlantique sur le dossier chinois. C’est en grande partie avec l’Union européenne et avec ses pays membres, au niveau bilatéral, que Washington examine les meilleurs moyens de relever les défis géo-économiques, technologiques et diplomatiques liés à l’émergence et au comportement de la Chine, mais l’OTAN occupe une place de plus en plus importante dans la coopération transatlantique à cet égard.

C’est à l’occasion du sommet de Londres, en 2019, que l’Organisation a officiellement reconnu pour la première fois que la Chine constituait un sujet d'intérêt majeur pour elle, les chefs d'État et de gouvernement des pays de l’Alliance s’étant déclarés « conscients que l’influence croissante et les politiques internationales de la Chine présentent à la fois des opportunités et des défis, auxquels [ils doivent] répondre ensemble, en tant qu’Alliance ». Depuis, un débat approfondi s’est ouvert à l’OTAN, dans le cadre duquel les États-Unis, soutenus principalement par le Royaume-Uni, exhortent sans relâche les Alliés à se pencher plus sérieusement sur les implications stratégiques qui découlent de la montée en puissance de Pékin. Certains Alliés restent perplexes quant aux travaux sur la Chine menés par l'Organisation, craignant qu’ils ne viennent éroder les liens de coopération politique et économique qu’ils entretiennent avec Pékin. Ils insistent pour que l’Alliance s’en tienne à sa mission première (la sécurité euro-atlantique) et s’abstienne d’élargir son rayon d’action géographique ou fonctionnel, estimant par ailleurs que la priorité doit aller à l’Europe orientale.

À la suite de la déclaration de Londres de 2019, le secrétaire général de l’Organisation a ouvert un processus de consultation sur la direction à donner à l’Alliance, l’initiative « OTAN 2030 », qui a notamment donné lieu à la publication du rapport du Groupe de réflexion 2030. Ce dernier n’étant pas un document officiel de l’OTAN, le groupe d’experts indépendants qui l’a rédigé a pu s’exprimer relativement librement sur toute une série de questions, y compris sur le dossier chinois. Ils mettent ainsi en garde les Alliés contre « le défi géopolitique et idéologique posé simultanément par la Russie et la Chine » et exhortent l’OTAN à « rester le cadre privilégié dans lequel l’Alliance s'organise pour une ère caractérisée par des enjeux véritablement mondiaux ». Ce faisant, ils plaident pour que le rôle de l’OTAN ne se limite plus à sa portée géographique ou fonctionnelle : si la sécurité de la zone euro-atlantique reste son cœur de métier, la nature politique de ses activités et la portée mondiale de son action sont tels que l’Organisation se doit d'accorder plus de place au dossier chinois. Il est également intéressant de noter que les auteurs du rapport soulignent qu’il faut non seulement relever le défi chinois dans sa globalité et s’attaquer à la compétition à la fois sur le front géopolitique et sur le front idéologique, mais aussi renforcer la coopération avec les principaux partenaires de l’Indo-Pacifique, à savoir l’Australie, le Japon, la Nouvelle-Zélande et la République de Corée. Les auteurs avancent même que l’OTAN devrait « commencer à réfléchir en interne [...] à la possibilité d’établir un partenariat avec l’Inde ». S’il ne porte pas le sceau officiel de l’OTAN, le rapport 2030 est indéniablement le premier document de la sphère otanienne à aller aussi loin sur la question de la Chine, et il jette en tout cas les bases d’une discussion plus approfondie sur le sujet au sein de l’Alliance.

Dans le communiqué qu'ils ont publié à l’issue du sommet de Bruxelles de 2021, les dirigeants des pays de l’Alliance ont consacré deux paragraphes entiers à la Chine, dans lesquels ils affirment que « les ambitions déclarées de la Chine et son assertivité présentent des défis systémiques pour l’ordre international fondé sur des règles et dans des domaines revêtant de l’importance pour la sécurité de l’Alliance ». Ils y ont également relevé un certain nombre de problèmes concrets, notamment l’accroissement de l’arsenal nucléaire de la Chine, le renforcement de sa coopération militaire avec la Russie, sa stratégie de fusion militaro-civile, ses actions dans les milieux spatial et cyber, ainsi que ses activités de désinformation. Toutefois, les Alliés réitèrent qu'il importe de maintenir un dialogue constructif avec la Chine.

Faisant suite au sommet de Bruxelles, le concept stratégique approuvé par les Alliés l’année suivante, à l’occasion du sommet de Madrid de 2022, offre une analyse détaillée de la manière dont les agissements de la Chine viennent se heurter aux valeurs et aux intérêts de l’OTAN. La façon dont la Chine utilise le levier économique pour créer des dépendances stratégiques y est en particulier dénoncée. Il y est également question de l’effet conjugué des efforts que Pékin et Moscou déploient pour déstabiliser l’ordre international fondé sur des règles, qui vont à l’encontre de nos valeurs et de nos intérêts, et les Alliés y soulignent qu'il leur faut se « prémun[ir] contre les procédés coercitifs employés par la [Chine] ainsi que contre ses tentatives visant à diviser l’Alliance ». Enfin, lors du sommet de Vilnius qui s’est tenu l’été dernier, les Alliés ont réitéré le message de Madrid et appelé la Chine « à condamner la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, à s’abstenir de soutenir d’une quelconque manière l’effort de guerre russe, à cesser de se faire l’écho du discours mensonger de la Russie selon lequel l’Ukraine et l’OTAN seraient responsables de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, et à adhérer aux buts et principes de la Charte des Nations Unies ».

La position de l’OTAN à l’égard de la Chine s’articule grosso modo autour de trois axes. Le premier est d’ordre mondial : la Chine serait le seul pays capable de véritablement représenter un défi durable et multidimensionnel pour le système international. Cet axiome, qui est au cœur de la stratégie de sécurité nationale des États-Unis de 2022, commence aussi à se faire une place dans la sémantique otanienne, même si la Chine est ici souvent mise dans le même panier que les autres acteurs autoritaires. On considère donc, sous cet angle, que la Chine vient remettre en cause un système international qui reste largement fondé sur les valeurs et les intérêts transatlantiques.

Le deuxième axe concerne la sécurité euro-atlantique, que Pékin met au défi de plusieurs manières. De façon directe, d’abord : la Chine est dotée de capacités navales, cyber, spatiales et ICBM pouvant atteindre n’importe quel endroit du globe, elle affiche sa présence militaire dans la Baltique et la Méditerranée dans le cadre d’exercices ou de visites de ports et elle contrôle un certain nombre d'infrastructures critiques en Europe. Or, on tombe ici dans la zone de responsabilité directe de l’OTAN, ce qui pourrait entraver les activités logistiques, la mobilité militaire et la communication de l’Alliance et avoir également des effets en Afrique et au Moyen-Orient. Il devient donc évident, au sein de l’Alliance, que les capacités et les activités de la Chine dans la région euro-atlantique et sa périphérie doivent faire l’objet d'une surveillance étroite. Enfin, s'il constitue une menace plus indirecte pour la sécurité euro-atlantique proprement dite, le soutien tacite que la Chine accorde à l’attaque lancée par la Russie contre l’architecture géopolitique européenne ne peut être ignoré par l’OTAN, comme il ressort expressément du concept stratégique de 2022 et du communiqué du sommet de Vilnius de 2023.

Bien qu’il concerne moins directement l’OTAN, le troisième axe est sans doute le plus important : il s’agit du défi que la Chine représente pour l’architecture de sécurité indo-pacifique. Certes, l’OTAN reste avant tout chargée d’assurer la sécurité euro-atlantique, mais la prise de conscience du défi que la Chine fait peser sur la sécurité de l’Indo-Pacifique prend de l’ampleur : en effet, cette question doit nous intéresser parce que, d'un point de vue systémique, la région indo-pacifique occupe une place centrale dans le monde sur les plans économique, technologique et stratégique, mais aussi parce qu’elle est porteuse de conséquences majeures pour les États-Unis, et partant, pour l’OTAN, compte tenu du rôle de premier plan que joue le pays dans la sécurité euro-atlantique.

Pour apaiser les craintes des Alliés les plus sceptiques, les discussions sur la Chine menées au sein de l’OTAN étaient jusqu’à présent cloisonnées suivant les axes précités (mondial, euro-atlantique et inter-théâtre), mais on constate que ceux-ci tendent maintenant à se confondre, au profit d'une approche plus cohérente.

L’Alliance coopère depuis longtemps avec les partenaires clés de l’Indo-Pacifique (Australie, Japon, Nouvelle-Zélande et République de Corée). Ces derniers ont un degré de compatibilité élevé avec elle en ce qui concerne les perspectives en matière de sécurité, les normes militaires et les valeurs politiques, comme en témoigne le simple fait qu’ils sont déjà tous alliés des États-Unis par traité. Si les initiatives visant à nouer des liens informels avec les pays de l’Indo-Pacifique remontent à l’époque de la Guerre froide, ce n’est qu'une fois celle-ci révolue que l’Alliance a véritablement commencé à mettre au point des dispositifs formels de coopération politique avec des tierces parties.

Dans les années 1990, elle a mis en place des cadres de partenariats régionaux avec des pays situés dans la périphérie de la région euro-atlantique, à savoir ceux de l’espace soviétique, de la Méditerranée et du Moyen-Orient. L’OTAN a également maintenu un dialogue politique ad hoc avec d’autres pays, y compris ceux de la région indo-pacifique. Toutefois, c’est à l’occasion de sa mobilisation en Afghanistan que l’Organisation a vu des possibilités concrètes d'officialiser bon nombre de ces partenariats. En effet, durant cette période, la coopération entre plusieurs de ces partenaires et l’Alliance s’est intensifiée sur les plans politique, financier et même opérationnel, l’Australie s’étant démarquée par son important apport de troupes.

Depuis 2010, l’OTAN élabore des programmes sur mesure d'activités en coopération, qui lui permettent de structurer la coopération avec les pays qui sont ses « partenaires dans le monde », parmi lesquels on retrouve l’Australie, la Colombie, l’Iraq, le Japon, la République de Corée, la Mongolie, la Nouvelle-Zélande, le Pakistan et l’Afghanistan – ce dernier étant pour l’instant suspendu. En réalité, c’est seulement à l’occasion de la réflexion sur son avenir à l’horizon 2030, engagée récemment, que l’OTAN a commencé à tenir des réunions rassemblant ses quatre partenaires de l’Indo-Pacifique. Il faut y voir le signe de l’importance particulière qu’elle attache désormais à cette région. La décision d’inviter les dirigeants de ces pays partenaires aux sommets de Madrid et de Vilnius est également symbolique. Cela étant, la coopération continue de se faire essentiellement au niveau bilatéral et dans le cadre d’accords de partenariat individuels, notamment parce que ces pays n’envisagent pas tous leur relation avec l’OTAN de la même manière.

Il est évident que la question des défis associés à l’essor de la Chine est liée à celle du renforcement de la coopération avec les partenaires de l’Indo-Pacifique, d’autant plus que ces derniers, en particulier le Japon et l’Australie, nourrissent aujourd'hui une méfiance grandissante à l’égard de Pékin. Les pays de l’Alliance prennent en effet conscience qu’ils pourront mieux cerner les défis liés à la Chine s'ils dialoguent avec les pays de l’Indo-Pacifique. Toutefois, la question de la Chine ou du rôle que l’OTAN joue dans la région indo-pacifique n’est généralement pas abordée explicitement dans le cadre de ces dialogues, chacune des parties tenant à présenter la coopération sous un jour positif et à dissiper l’idée que l’OTAN s’étend dans cette région. C’est ce qui explique en partie que la coopération de l’Organisation avec les partenaires de l’Indo-Pacifique est décrite en des termes plutôt vagues et transnationaux : il est question du respect des normes applicables à l'échelle mondiale, des défis transnationaux tels que le terrorisme ou le lien entre climat et sécurité, ou encore du cyber et de la désinformation, deux domaines prometteurs appelés à faire l’objet d'une coopération plus étroite.

Malgré les progrès accomplis récemment, notamment aux sommets de Madrid et de Vilnius, les travaux menés par l’OTAN sur la région indo-pacifique et la Chine restent caractérisés par une tension latente. D’une part, on commence à prendre conscience dans les cercles otaniens que les dynamiques géostratégiques à l'œuvre dans la région euro-atlantique et la région indo-pacifique tendent à s’entremêler. Les pays de l’Alliance comme ceux de l’Indo-Pacifique s’inquiètent de plus en plus de la dissuasion dans un contexte marqué par la rivalité entre grandes puissances. D’autre part, l’Alliance est politiquement réticente à qualifier la Chine de « menace pour la sécurité de l’OTAN » et à dialoguer franchement avec la région indo-pacifique. De surcroît, et on le comprendra aisément, les pays de l’Alliance comme ceux de l’Indo-Pacifique tiennent à défendre d’abord et avant tout les intérêts de leur propre région. Pour l’instant, la difficulté tient au calibrage des dossiers chinois et indo-pacifique : soit le périmètre d’action est trop vaste (respect des règles mondiales et lutte contre les menaces transnationales), soit il est trop étriqué (activités militaires de la Chine dans la zone euro-atlantique, ou domaines très spécifiques de coopération avec les pays de l’Indo-Pacifique). C’est un vrai casse-tête.

D’un côté, l’OTAN et ses partenaires de l’Indo-Pacifique partagent des priorités stratégiques et opérationnelles très semblables : ils cherchent à renforcer la dissuasion face aux grandes puissances révisionnistes et à trouver des moyens de générer les forces, les concepts opérationnels, les capacités et les technologies nécessaires à cette fin. Bien sûr, ils ne sont pas confrontés à la même menace et ils ont chacun leur propre zone de responsabilité, mais les défis auxquels ils se heurtent se ressemblent, d'où la possibilité de dégager des synergies importantes et de mettre en place une coopération structurée dans des domaines clés tels que la planification au niveau opératif, le développement des capacités et l'innovation militaire et technologique.

Mais d'un autre côté, mener des activités de dissuasion à l’égard de la Chine dans la région indo-pacifique risque de peser durablement sur la planification et les ressources militaires des États-Unis. Or, on sait que celles-ci constituent le centre de gravité de la sécurité euro-atlantique. Les Alliés n'ont certes pas besoin d'implanter de quartier général ou de moyens militaires permanents dans l’Indo-Pacifique, mais il leur faut des yeux et des oreilles dans la région et ils doivent être prêts à intervenir si la situation l’exige, aussi bien en soutenant les efforts militaires des États-Unis qu’en palliant le manque éventuel de forces américaines dans la région euro-atlantique. Pour ce faire, il importe de resserrer les liens avec les commandements stratégiques et tactiques régionaux (notamment l’INDOPACOM) et avec le Japon et l’Australie (compte tenu du rôle prépondérant que ces deux pays jouent en matière de dissuasion dans la région), ainsi que dans le cadre de dialogues et d’exercices associant les armées nationales, d’échanges d’étudiants et de dialogues de type 1.5. Dans le même ordre d’idée, un resserrement des liens entre le Conseil de l'Atlantique Nord et les partenaires de l’Indo-Pacifique, et entre ces derniers et les organes et processus de l’OTAN dans des domaines tels que la planification de défense, le développement des capacités ou l’innovation militaire, permettraient aux principaux alliés des États-Unis de se faire une idée plus précise des lacunes qui existent dans les armées de chacune des régions, d'anticiper toute saturation indue de la bande passante stratégique des États-Unis et de trouver des moyens d’y remédier ou de l’atténuer, et de dégager des synergies capacitaires, industrielles et technologiques.

Dans le prolongement du sommet de Vilnius, l’OTAN doit approfondir sa réflexion sur la manière de faire cadrer le dossier chinois et indo-pacifique avec son domaine d’action principal, à savoir la compétition stratégique et la dissuasion dans un contexte caractérisé par la rivalité entre grandes puissances. Il faut surtout que les Alliés prennent bien la mesure des répercussions qu’il y aurait sur la planification et les ressources militaires américaines s'il fallait réagir à une action chinoise dans l’Indo-Pacifique, et qu’ils se concentrent davantage sur ce qu’ils peuvent apprendre les uns des autres dans les domaines de la planification opérationnelle et du développement de capacités et de technologies conjointes pour éviter d’avoir à intervenir de manière directe dans la région des uns ou des autres. Il deviendrait ainsi possible de placer la dissuasion au cœur du dossier chinois et indo-pacifique tout en tenant compte des réserves d’ordre politique et stratégique qui subsistent.