Les actions agressives de la Russie à l'encontre de l'Ukraine ont gravement compromis la sécurité euro-atlantique. L’Ukraine collabore de manière constructive à la recherche d’une solution au conflit. Il demeure toutefois essentiel, pour que les relations entre l’OTAN et ces deux pays se normalisent, que la Russie reconnaisse la souveraineté, l’indépendance et l’intégrité territoriale de son voisin. En l’absence de gestes significatifs de sa part, l’allègement des sanctions nuirait à la crédibilité de l’Occident et pourrait déstabiliser davantage l’Ukraine.

Six années se sont écoulées depuis que la Russie a annexé, illégalement, la Crimée, qui fait partie intégrante du territoire ukrainien. C’était alors la première fois en Europe depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale qu’un pays cherchait à modifier des frontières par la force. Après cette atteinte flagrante au droit international, la Russie s’est employée à déstabiliser l’est de l’Ukraine, où elle a aidé les rebelles à faire la guerre aux forces ukrainiennes et a envoyé ses propres troupes. En réaction à cela, l’OTAN a montré qu’elle était fermement attachée à la souveraineté et à l’intégrité territoriale de l’Ukraine. Elle a engagé le plus grand renforcement de sa défense collective depuis la fin de la Guerre froide, et elle a suspendu sa coopération avec la Russie, tout en restant ouverte au dialogue. Les capitales occidentales ont par ailleurs imposé des sanctions à Moscou.

Mais cette méthode est-elle encore la bonne ?

D’aucuns en Occident plaident en faveur d’un nouveau pragmatisme dans les rapports avec Moscou1, certains peut-être parce qu’ils aspirent à un retour à des relations commerciales normales avec la Russie, d’autres parce qu’ils appréhendent – et c’est compréhensible – les risques que représente le renforcement des activités militaires, ou d’autres encore parce qu’ils estiment qu’il faut faire des compromis, jugeant qu’on a besoin de la Russie pour résoudre bien d’autres difficultés et crises qui menacent la sécurité à l’échelle mondiale.

Mais ce pragmatisme peut-il peser davantage que le soutien à apporter à une Ukraine dont la souveraineté et l’intégrité territoriale sont mises à mal ?

La visite du Conseil de l’Atlantique Nord en Ukraine les 30 et 31 octobre 2019 a montré l’attachement inébranlable de l’OTAN et de l’ensemble des Alliés à l’Ukraine. Photo prise lors de la conférence de presse conjointe du secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg, et du président ukrainien, Volodymyr Zelensky. © OTAN

Les pays de l’OTAN sont très clairs sur le fait qu’ils restent convaincus qu'un partenariat avec la Russie, fondé sur le respect du droit et des engagements internationaux, présenterait un intérêt stratégique. Mais ils ne peuvent pas transiger et ne transigeront pas sur les principes sur lesquels reposent l’Alliance et la sécurité de l’Europe et de l’Amérique du Nord. La Russie a souscrit de son plein gré aux règles fondant l’ordre de sécurité, qui a bien servi en tant que socle de sécurité en Europe. Cet ordre – qui s’appuie sur des documents tels que l’Acte final d’Helsinki, la Charte de Paris et l’Acte fondateur OTAN-Russie – a vocation à profiter à tous les pays d’Europe, sur le fondement du principe de l’égalité souveraine et de l’indivisibilité de la sécurité. Il n’est ni hostile à la Russie, ni caduc.

La Russie inscrit manifestement la défense de ses intérêts en matière de sécurité dans un jeu entre grandes puissances qui auraient chacune leur propre sphère d’influence, ce qui est tout à fait inacceptable. Les risques d’une telle approche pour la sécurité de l’Europe seraient énormes. La souveraineté et l'intégrité de l’Ukraine sont des piliers de l’ordre européen, fondé sur des règles, et les intérêts de ce pays en matière de sécurité doivent être pleinement pris en compte.

La lutte de l’Ukraine pour l'indépendance

La lutte que mène l’Ukraine pour l’indépendance cristallise les défis de sécurité que représente une Russie cherchant à s’affirmer. Pendant des siècles, les Ukrainiens ont vécu sous le joug de puissances étrangères. En décembre 1991, dans le cadre d’un référendum, ils se sont prononcés à une écrasante majorité en faveur de l’indépendance (92,3 % ont voté pour, avec un taux de participation de 84 %). Peu après, l’indépendance du pays a été reconnue au niveau international, y compris par la Russie.

En 1994, l’Ukraine, héritière du troisième arsenal nucléaire du monde, a adhéré au traité sur la non-prolifération, en tant que pays non doté de l’arme nucléaire. En contrepartie, la Russie, de même que les États-Unis et le Royaume-Uni – rejoints plus tard par la Chine et par la France – lui ont donné des garanties de sécurité, consacrées par le mémorandum de Budapest. Ils se sont notamment engagés à respecter son indépendance, sa souveraineté et ses frontières d’alors.

En 1995, la Russie et l’Ukraine sont convenues de se répartir la flotte soviétique de la mer Noire. Elles ont ensuite passé un accord sur le maintien de la présence de la flotte russe dans les eaux de la péninsule ukrainienne de Crimée. En 1997, les deux pays ont signé un traité d’amitié, baptisé à l’époque le « Grand Traité ». La signature de l’Acte fondateur OTAN-Russie et celle de la Charte de partenariat spécifique entre l’OTAN et l’Ukraine la même année ont, elles aussi, constitué des démarches historiques. La souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine semblaient bien ancrées dans un cadre international, fondé sur le respect du droit international.

Pendant un certain temps, l’Ukraine a cherché à obtenir des garanties de sécurité supplémentaires en menant une « politique multidirectionnelle ». Après 2002, elle s’est engagée sur la voie d’une adhésion à l’OTAN, jusqu’à ce qu’en 2010, Viktor Ianoukovitch, le nouveau président, introduise le « statut hors bloc ». En avril 2010, ce dernier a signé avec le président russe d’alors, Dmitri Medvedev, le traité de Kharkiv, qui a prolongé la présence de la marine russe en Crimée jusqu’en 2042, en échange d’une ristourne sur le prix du gaz russe. À cette époque, la corruption galopante a donné à Moscou d’autres moyens d’influencer l’État ukrainien. Dans le même temps, pour contenter les Ukrainiens pro-occidentaux, qui représentaient une large proportion de la population, Viktor Ianoukovitch a poursuivi officiellement le processus de rapprochement avec l’Union européenne.

En 2013, la « politique multidirectionnelle » de l’Ukraine s’est mise à vaciller lorsque la Russie a contraint les pays à abandonner son projet d’accord d’association avec l’Union européenne, en mettant en place des barrières commerciales qui lui étaient préjudiciables puis, plus tard, en lui proposant un prêt, non sans arrière-pensée. Le mouvement de protestation sur la place Maïdan, à Kiev, a commencé lorsque Viktor Ianoukovitch s’est plié aux exigences de la Russie, et il a marqué le début de la fin de sa présidence. En encourageant le président ukrainien à faire usage de la force contre des manifestants pacifiques, Moscou a contribué à la chute de ce dernier2 .

En envahissant militairement la Crimée, Moscou a ensuite cherché à reprendre l’initiative. Le président russe, Vladimir Poutine, a profité de l'occasion pour prendre le contrôle de la péninsule, qui revêtait une importance stratégique, et renforcer en même temps sa popularité en Russie. Ainsi qu’il l’a révélé dans un documentaire3 un an plus tard, la décision a été prise dans le premier cercle du pouvoir juste après la visite de Viktor Ianoukovitch sur le territoire russe. La situation politique en Crimée n’a joué aucun rôle. Aucune force politique majeure de la péninsule, qui jouissait d’un statut d’autonomie au sein de l’Ukraine, ne revendiquait l’indépendance ou l’unification avec la Russie, et la population russophone de cette région n’était aucunement menacée.

Les agissements de la Russie ont fait deux victimes : l’intégrité territoriale de l’Ukraine et l’ordre euro-atlantique, fondé sur des règles. La politique que l’Ukraine appliquait pour gérer le dilemme de sa sécurité – à savoir ménager les intérêts de la Russie tout en jouant la carte européenne – n’a pas tenu. La gravité de la menace russe pesant sur l’Ukraine est devenue encore plus perceptible lorsque la Russie a entrepris ses actions agressives dans l’est ukrainien, qui ont montré que les objectifs de Moscou allaient bien au-delà de la possibilité de revendiquer des territoires. Ce ne sont rien de moins que la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine qui se jouent dans la guerre du Donbass, qui a déjà coûté la vie à plus de 13 000 personnes.

Au début, le Kremlin a peut-être vu dans la situation l’occasion de briser l’État ukrainien en diffusant l’idée d’un concept territorial de Novorossia (« nouvelle Russie ») dans le sud et l’est de l’Ukraine. Ce projet ayant échoué, la Russie a perpétué le conflit dans le Donbass, pour déstabiliser l’Ukraine et saper l’autorité de Kiev et les perspectives du pays d’intégrer l’Europe et la zone euro-atlantique. L’ironie de l’histoire, c’est que ce sont probablement les actions agressives de la Russie qui ont alors fait grimper la proportion d’Ukrainiens favorables à l’adhésion de leur pays à l’UE et à l’OTAN à un niveau sans précédent4 .

Des sanctions ciblées

En réaction aux actions agressives menées par la Russie à l’encontre de l’Ukraine, les pays occidentaux ont infligé des sanctions à Moscou. Alors que ces sanctions ont été prolongées à de nombreuses reprises, d’aucuns continuent de les contester, les jugeant illégitimes ou inefficaces, des affirmations qui ne sont toutefois pas fondées.

L’apparition de soldats sans insignes (les « petits hommes verts ») en Crimée a été le prélude à l’annexion, illégale, de la péninsule par la Russie le 18 mars 2014 et à la guerre hybride que la Russie a déclenchée dans le Donbass, dans l’est de l’Ukraine.

Les sanctions sont des contre-mesures légitimes prises en réaction aux violations du droit international par la Russie, et elles permettent en même temps d’éviter toute escalade militaire. Ces sanctions ont été élaborées avec soin de manière à cibler les membres de l’élite russe responsables des agissements qui ont sapé ou menacé l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Elles mettent à mal le développement à long terme des secteurs pétrolier, gazier et bancaire de la Russie en particulier, l’objectif étant d’amener le pouvoir russe à changer de cap, et elles ne sont pas directement dirigées contre la population russe. Ces sanctions constituent clairement une réaction mesurée. À titre de comparaison, les sanctions que la Russie a imposées en représailles, et notamment la décision qu’elle a prise d’interdire complètement l’importation de denrées alimentaires en provenance de l’Union européenne, ont eu, quant à elles, des conséquences plus directes sur la population de part et d'autre.

Il existe des éléments concrets qui montrent que les sanctions produisent des effets. À quelques exceptions près, les pays ont appliqué la résolution 98/262 de l’Assemblée générale des Nations Unies, de mars 2014, dans laquelle tous les États, organisations internationales et institutions spécialisées ont été invités à ne reconnaître aucune modification du statut de la Crimée. Les sanctions économiques sont également nécessaires pour amener la Russie à respecter les engagements qu’elle a pris dans le cadre des accords de Minsk, auxquels elle essaie de se soustraire.

L’allégement des sanctions sans gestes significatif de la part de Moscou nuirait gravement à la crédibilité de l’Occident. Il ne contribuerait pas à la résolution du conflit et pourrait déstabiliser encore plus l’Ukraine.

Une Russie intransigeante

Étant partie aux accords de Minsk, la Russie a une responsabilité importante dans l’application de ceux-ci. Sans son soutien, les « Républiques populaires » de Donetsk et de Louhansk s’effondreraient rapidement. Elles constituent le principal obstacle à la résolution du conflit. Il n’est un secret pour personne que leurs « représentants » n’ont aucunement l’intention de revenir dans le giron de l’Ukraine5.

Moscou persiste à dissimuler son implication directe dans le conflit, en contraignant Kiev à traiter directement et officiellement avec les forces agissant pour le compte de la Russie, et il continue de pousser à une réintégration des zones disputées au sein de l’Ukraine moyennant un statut spécial. Si le « statut spécial » est mentionné dans les accords de Minsk, une solution qui porterait atteinte à la souveraineté et à l’indépendance de l’Ukraine irait clairement à l’encontre de l’objectif même de ces accords . Malgré cela, le Kremlin persiste à ne pas vouloir ne serait-ce que discuter de la perspective d’un rétablissement du contrôle de l’Ukraine sur sa partie de la frontière.

Le point 10 de l’ensemble de mesures (« Minsk II ») – qui prévoit le retrait du territoire ukrainien des unités armées étrangères, équipements militaires et mercenaires étrangers – ne fait pas davantage l’objet de discussions, la Russie continuant de nier qu’elle est présente dans le Donbass et qu’elle approvisionne en continu les rebelles en armes et en équipement. Les violations du cessez-le-feu, notamment à l’aide d’armes lourdes, qui sont interdites, se poursuivent. Les rebelles, soutenus par la Russie, continuent de restreindre sévèrement l’accès des membres de la mission spéciale d'observation de l’OSCE.

Par ailleurs, tout en pressant Kiev d’appliquer le volet politique des accords de Minsk, Moscou œuvre à l’intégration de fait des « Républiques populaires », non reconnues, au sein de la Fédération de Russie, notamment en y introduisant le rouble et en distribuant des passeports russes à la population locale.

Une stratégie axée sur la patience et le soutien

Les Alliés ne cessent d’exhorter toutes les parties à mettre pleinement en application les accords de Minsk. S’il a certes encore du chemin à faire pour se mettre en conformité avec ces accords, Kiev se démène pour les mettre en application. Conformément à l’engagement pris par le président Porochenko, la législation sur le « statut spécial » et sur l’amnistie a été adoptée. Elle est prête à être appliquée, lorsque les conditions de sécurité le permettront. Les discussions au sujet de la possibilité de tenir des élections locales dans le Donbass ont démarré.

Après 16 heures de pourparlers, le président bélarussien, le président russe, la chancelière allemande, le président français et le président ukrainien – (de gauche à droite) Aleksandr Loukachenko, Vladimir Poutine, Angela Merkel, François Hollande et Petro Porochenko – sont convenus d’un nouvel accord de cessez-le-feu pour l’est de l’Ukraine, le 12 février 2015 à Minsk, capitale du Bélarus. (Un accord de cessez-le-feu conclu précédemment à Minsk avait volé en éclats quelques jours après sa signature le 5 septembre 2014.) © Wikipedia

Le président Zelensky a, lui aussi, fait de l’instauration de la paix dans l’est une priorité et pris ses responsabilités. En mai 2019, à l'occasion de son discours d’investiture, il a déclaré : « Ce n’est pas nous qui avons commencé cette guerre, mais c’est nous qui devons y mettre fin. » Depuis, il mise sur le facteur humain et s’emploie à regagner les cœurs et les esprits dans la zone du conflit. Il a approuvé le désengagement des troupes de trois zones pilotes. En octobre 2019, malgré la forte résistance de la population, il a accepté la formule dite Steinmeier (du nom du président allemand, Frank-Walter Steinmeier, qui avait proposé cette formule en 2016 lorsqu’il était ministre des Affaires étrangères), qui prévoit l’application du « statut spécial » dans certaines régions du Donbass après la tenue d’élections locales dans le respect de la législation ukrainienne et en présence d’observateurs internationaux.

Il est évident que c’est aux Ukrainiens qu’il incombe de lutter pour l'indépendance de leur pays. C’est à eux qu’il appartient de décider de quelle manière rétablir l’intégrité territoriale de l’Ukraine sans compromettre la souveraineté et l’indépendance du pays. Les Ukrainiens doivent décider de leur avenir et être en mesure de le faire. Ils ont clairement fait savoir qu’ils souhaitaient vivre dans un pays prospère et en paix, fermement ancré parmi les démocraties européennes, attachées à des valeurs communes. La majorité d’entre eux voit l’avenir de l’Ukraine au sein de l’Union européenne et de l’OTAN.

La lutte pour l’indépendance de l’Ukraine se mène aussi sur le front intérieur, qui est tout aussi important que le front extérieur. Pendant des décennies, l’absence de réformes structurelles, la corruption, la préservation des intérêts personnels et la faiblesse de l’état de droit ont assombri les perspectives de développement de l’Ukraine et ont rendu ce pays moins résilient face aux attaques hybrides. Ces problèmes découlent aussi du fait que les autorités du pays n’ont pas eu d’orientations stratégiques pendant de très nombreuses années.

D’aucuns pensent peut-être encore que l’Ukraine peut servir de « pont » entre la Russie et l’Occident, mais suite aux événements survenus dans ce pays et ailleurs, il demeure essentiel, pour que les relations entre l’OTAN, la Russie et l’Ukraine se normalisent, que la Russie reconnaisse sans équivoque la souveraineté, l’indépendance et l’intégrité territoriale de son voisin. La résolution du conflit dans l’est ukrainien dépend essentiellement de Moscou.

Indépendamment de cela, l’attitude agressive dont la Russie a fait preuve dans d’autres régions du monde également et la campagne d’attaques hybrides qu’elle a engagée à l’encontre des pays occidentaux laissent peu de place pour une normalisation de ses relations avec l’OTAN. Cette normalisation passe par un changement d’attitude clair et constructif de la part de la Russie, qui doit ainsi montrer qu’elle se conforme au droit international et à ses obligations et responsabilités internationales. Cela supposerait évidemment que la Russie commence par changer d’attitude à l’égard de l’Ukraine. Il faut opter pour une stratégie de patience et attendre que Moscou soit prêt à souscrire à une solution durable.

L’Ukraine a encore besoin du soutien de l’Occident.