De la mer Baltique à la mer Noire, on observe une hausse inquiétante du nombre de situations susceptibles de donner lieu à des incidents militaires entre des navires de guerre et des avions de chasse de la Fédération de Russie et de pays membres de l’OTAN. Ces situations augmentent le risque d’erreurs d’appréciation ou d’incidents involontaires qui pourraient mener à une escalade des tensions, voire à une confrontation directe. Dotée d'un ensemble unique d’arrangements relatifs à la maîtrise des armements et de mesures de confiance et de sécurité qui se complètent et se renforcent mutuellement, l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) constitue une enceinte appropriée pour aborder cette question urgente.
La région de la Baltique, qui est depuis longtemps une importante zone de friction entre l’OTAN et la Russie, a récemment été le théâtre d’événements susceptibles de donner lieu à des incidents militaires et potentiellement dangereux entre des navires de guerre et des avions de chasse de la Russie et de pays de l'OTAN. Le 12 avril 2016, alors qu’il naviguait dans les eaux internationales au large de la Pologne, le destroyer lance-missiles américain USS Donald Cook, a été survolé plusieurs fois par des avions de chasse russes évoluant à grande vitesse et à très basse altitude. Quelques jours plus tard, en mer Baltique, un avion de reconnaissance américain a été approché par un chasseur russe, qui a effectué un tonneau à seulement une dizaine de mètres de lui. La région de la Baltique n’est pas la seule concernée : le 7 septembre, les autorités américaines ont protesté contre la « dangereuse » interception, par un chasseur russe, d’un avion américain patrouillant au-dessus de la mer Noire, tandis que le 22 septembre, deux avions stratégiques Tupolev TU-60 Blackjack ont été interceptés par l’armée de l’air française à moins de 100 km des côtes françaises.
Deux avions de combat russes, qui n’étaient visiblement pas armés, sont passés à proximité du destroyer USS Donald Cook alors qu’il naviguait en mer Baltique dans ce qui a été décrit par un représentant américain comme une des manœuvres
les plus agressives dans l’histoire récente (12 avril 2016). © REUTERS/US Navy/Diffusion via Reuters
Plus de 60 incidents de ce genre ont été enregistrés entre mars 2014 et août 2015 par le European Leadership Network, qui s’est récemment penché sur ce phénomène inquiétant lors d’un atelier d’experts organisé conjointement avec l’Institut Egmont, basé à Bruxelles. Ces incidents doivent être considérés en parallèle avec les exercices impromptus menés par la Russie depuis 2013, lors desquels un nombre important de soldats sont déployés rapidement.
Suite aux décisions prises par les dirigeants des pays de l’Alliance au sommet du pays de Galles en septembre 2014, l’OTAN a engagé un certain nombre de mesures visant à renforcer sa défense collective, et elle prépare le plus important renforcement de son dispositif en Europe orientale depuis des décennies. Pour la Russie, le nombre accru d’exercices OTAN, la présence renforcée de l’infrastructure militaire de l’Alliance en Europe orientale, et la possible poursuite de l’élargissement de l’Organisation à l’est représentent une menace pour sa sécurité nationale. De même, la suspension, depuis avril 2014, de la coopération pratique civile et militaire menée dans le cadre du Conseil OTAN-Russie – en réponse au conflit en Ukraine et à l’occupation et à l’annexion illégales et illégitimes de la Crimée par la Russie –, fait également partie du « scénario de Guerre froide » évoqué à la conférence de Munich sur la sécurité en février 2016.
La destruction en vol d’un Su-24 russe par un F-16 turc près de la frontière turco-syrienne, le 24 novembre 2015, montre comment ces situations susceptibles de donner lieu à des incidents militaires peuvent augmenter le risque d’erreurs d’appréciation ou d’incidents involontaires dangereux qui pourraient conduire à une escalade des tensions, voire à une confrontation directe, entre la Russie et l’Occident. C’est pourquoi le groupe de personnalités éminentes sur la sécurité européenne, créé en 2014 par la troïka de l’OSCE, a souligné qu’il était urgent, dans un premier temps, de prendre des mesures plus efficaces pour réduire le risque que des accidents ou des incidents militaires dégénèrent.
Dans ce contexte, le rétablissement de la confiance sur le plan militaire doit passer avant tout par un accroissement de la transparence dans ce domaine, en particulier pour ce qui est des exercices « impromptus », ainsi que par une amélioration des mesures de réduction des risques afin d’éviter des incidents et des accidents militaires et d’empêcher un possible phénomène d'escalade et de contre-escalade. Certains des arrangements bilatéraux et canaux de communication qui sont en place depuis la Guerre froide pourraient être modernisés pour former une nouvelle génération d’accords bilatéraux pour la prévention des incidents dans l’espace euro-atlantique.
Parallèlement, l’OSCE pourrait se révéler être une enceinte utile et inclusive au sein de laquelle les incidents militaires dangereux pourraient être examinés, et le dialogue sur la transparence militaire entre la Russie et les États membres de l’OTAN rétabli. Le Document de Vienne, dont l'objectif est de favoriser la transparence et la prévisibilité sur le plan militaire et qui constitue un pilier parmi les acquis politico-militaires de l’OSCE, offre un cadre précieux dans lequel engager la réflexion.
Le Document de Vienne
L’OSCE jouit d’une réputation amplement méritée pour ce qui est des aspects politico-militaires de la sécurité. Elle dispose d'un ensemble unique d’arrangements relatifs à la maîtrise des armements et de mesures de confiance et de sécurité qui se complètent et se renforcent mutuellement. Cet ensemble joue un rôle central dans le renforcement de la sécurité en Europe et fait partie intégrante de son approche globale de la sécurité.
Plus particulièrement, le Document de Vienne, instrument politiquement contraignant adopté en 1990, est une importante source d’informations pour l’ensemble des cinquante-sept États participants de l’OSCE. Il favorise les échanges d’informations sur la planification de défense, sur les budgets militaires, sur les forces, les structures et les activités militaires et sur les plans de déploiement des systèmes d’armes et équipements d’importance majeure, ainsi que les échanges de données relatives à ces systèmes. Il facilite en outre les contacts militaires, la coopération militaire et la prise de mesures de confiance et de sécurité à l’échelle régionale.
Seize navires de neuf pays manœuvrant en formation serrée en mer Baltique lors de l’exercice OTAN Baltops 2016, le 9 juin 2016. © Quartier général du Commandement maritime allié
Il est également un instrument politique de prévention des conflits, de réduction des risques et d’alerte rapide. Aux termes du chapitre III, les États participants se consultent et coopèrent pour toute activité inhabituelle et imprévue de leurs forces militaires en dehors de leurs emplacements normaux du temps de paix (paragraphe 16) ; cette activité doit être militairement significative et susciter chez un autre État des inquiétudes en matière de sécurité. En 2014, cette disposition a souvent été utilisée après l’invocation par l’Ukraine du chapitre III : 21 demandes de consultation et de coopération ont été introduites au titre du Document de Vienne concernant des activités militaires inhabituelles, ce qui a conduit le Forum pour la coopération en matière de sécurité – un organe décisionnel autonome dans le cadre duquel des représentants des États participants se réunissent chaque semaine pour se consulter sur des questions de stabilité et de sécurité militaires – et le Conseil permanent de l’OSCE à se réunir conjointement à quatre reprises en mars et en avril 2014.
Aux termes de ce document, les États participants s’engagent également à coopérer pour ce qui est des incidents dangereux de nature militaire afin de prévenir d’éventuels malentendus et d’atténuer les effets que de tels incidents pourraient avoir sur d’autres États (paragraphe 17). Ces dispositions n’ont cependant jamais été invoquées, et le « formulaire » correspondant (modèle de document à utiliser dans des circonstances particulières au sein du réseau de l’OSCE pour les « notifications ») n’a jamais été établi.
Le recours au Document de Vienne pour tenter de régler la question des incidents militaires dangereux permettrait de s’appuyer sur un ensemble d’engagements déjà souscrits et prêts à être honorés. Cette démarche s’inscrirait dans le prolongement de l’Acte fondateur sur les relations, la coopération et la sécurité mutuelles entre l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord et la Fédération de Russie de 1997, dans lequel il est établi que « les États membres de l’OTAN et la Russie s’efforceront de parvenir à une transparence, à une prévisibilité et à une confiance mutuelle plus grandes en ce qui concerne leurs forces armées » et « respecteront pleinement les obligations qui leur incombent au titre du Document de Vienne ». Elle serait également conforme aux objectifs de l’OSCE et à ses origines en tant qu’enceinte de dialogue sur les questions politico-militaires. Contrairement au cadre OTAN-Russie, elle serait aussi inclusive par nature, dès le départ, englobant tous les pays, de Vancouver à Vladivostok.
Le nouvel environnement de sécurité et l'évolution des technologies et des opérations militaires au cours de ces vingt dernières années ont amené l’OSCE à adapter ses mécanismes de maîtrise des armements, de confiance et de sécurité, y compris le Document de Vienne, ainsi qu’à réévaluer l'intérêt et le rôle des mesures de confiance et de sécurité en Europe. Depuis son adoption, le Document de Vienne a été actualisé à trois reprises (en 1992, en 1994 et en 1999), avant l’entrée en vigueur d’une nouvelle version le 1er décembre 2011. Aux termes de cette dernière, les États participants de l’OSCE sont tenus d’organiser une réunion spéciale toutes les cinq années civiles ou plus souvent afin de republier le Document de Vienne – il doit donc l’être en 2016 au plus tard.
Améliorer la gestion des incidents
La crise en Ukraine et alentour a appelé l’attention sur les lacunes du chapitre III. C’est pourquoi les travaux menés dans le cadre du Forum pour la coopération en matière de sécurité visent plus particulièrement les activités qui pourraient susciter des inquiétudes ainsi que les moyens qui permettraient d’améliorer la confiance et de réduire les tensions.
Une initiative parmi d'autres est la proposition conjointe d’un groupe d’États participants de l’OSCE (mené par la Pologne, principal auteur du texte) relative à un projet de décision sur le « Renforcement de la coopération pour ce qui est des incidents dangereux de nature militaire », laquelle porte sur le paragraphe 17 en particulier : « Les États participants qui mènent des activités militaires dans la zone d’application des mesures de confiance et de sécurité, en particulier dans des situations de tension militaire accrue, doivent s’employer à prévenir d’éventuelles activités susceptibles de donner lieu à un incident dangereux de nature militaire, et doivent communiquer dès que possible les informations pertinentes concernant ces activités aux autres États participants, de préférence avant qu’elles commencent ».
La proposition conjointe comprend d’autres nouveaux éléments liés à la procédure de réduction des risques, notamment sur la manière de gérer ces risques en temps réel, sur les moyens permettant d’enquêter efficacement sur des incidents spécifiques, ou encore sur la manière d’éviter que des incidents se reproduisent. Les exigences relatives au signalement des incidents y sont plus détaillées, des délais pour la communication d’informations et d’éclaircissements supplémentaires ayant été ajoutés, de même que la possibilité de convoquer une réunion entre les pays dont les forces armées sont impliquées dans l’incident, afin qu’ils puissent s’expliquer.
L’OSCE se compose de 57 États participants dont la répartition géographique très vaste s'étend sur trois continents (Amérique du Nord, Europe et Asie), pour une population de plus d’un milliard de personnes. © OSCE
Une définition du concept d’« activités militaires inhabituelles » qui rendrait mieux compte de la notion d’incidents militaires dangereux pourrait être intégrée au texte. Des mesures similaires à celles prévues par l’accord sur la prévention des activités militaires dangereuses conclu entre les États-Unis et l’URSS pourraient en outre être ajoutées, notamment pour ce qui est d’accroître la transparence, de même que de nouvelles dispositions plus strictes concernant les déploiements et les exercices de forces militaires en dehors de leurs emplacements du temps de paix ou à proximité de frontières internationales. Des restrictions particulières pourraient aussi être envisagées pour les situations de crise. Des mesures de confiance et de sécurité régionales et sous-régionales et des réglementations frontalières spécifiques, en particulier dans des zones où la tension est élevée, apporteraient également une valeur ajoutée.
Des initiatives de moindre envergure visant à renforcer la transparence et la confiance dans des situations de crise auraient sans doute plus de chances de faire l’unanimité et s’adapteraient probablement mieux au contexte politique général qu’un nouveau mécanisme de vérification complet. Des mesures de confiance et de sécurité efficaces enverraient un message clair, signifiant que les options les plus dangereuses ne sont pas envisageables – c’est précisément le constat qu’ont dressé les participants aux Journées de la sécurité organisées par l’OSCE à Vienne en octobre 2016 sur le thème « Redynamiser le renforcement de la confiance et la réduction des risques dans le domaine militaire et la maîtrise des armements en Europe ».
Un forum de discussion sur les incidents militaires dangereux
Au-delà du Document de Vienne, l’OSCE devrait être utilisée plus souvent comme plateforme de dialogue sur la sécurité, et plus particulièrement pour les questions qui divisent. Ce point de vue était partagé par les participants aux Journées de la sécurité organisées par l’OSCE à Berlin en juin 2016 sur le thème « De la confrontation à la coopération : restaurer la sécurité coopérative en Europe ». Le ministre allemand des Affaires étrangères, M. Frank-Walter Steinmeier – qui est aussi le président en exercice de l’OSCE en 2016 – a récemment appelé à la conclusion d’un nouvel accord de maîtrise des armements avec Moscou afin d’éviter une escalade des tensions en Europe et de restaurer la confiance, accord pour lequel l’OSCE pourrait servir d’enceinte de dialogue. Parmi les cinq volets que cette relance dans le domaine de la maîtrise des armements conventionnels doit couvrir figurent la définition, dans des accords, de limites supérieures, de distances minimales et de mesures de transparence régionales (en particulier dans des zones sensibles sur le plan militaire telles que les États baltes).
Selon la proposition relative au paragraphe 17, le Forum pour la coopération en matière de sécurité pourrait constituer un cadre dans lequel auraient avoir lieu des échanges de vues réguliers sur la question des incidents militaires dangereux, y compris pour ce qui est de leurs effets sur le trafic aérien civil. S’il faudra y éviter les débats houleux sur des responsabilités présumées dans certains incidents, ce forum offrirait néanmoins la possibilité à tous les États participants de l’OSCE d’exprimer leurs positions sur la gravité des incidents, leurs causes, et l’adéquation – ou l’inadéquation – des arrangements existants, y compris de ceux conclus au niveau bilatéral. Ces échanges seraient également l’occasion de sensibiliser tous les États de l’OSCE à la question et pourraient éventuellement donner lieu à la formulation d'une définition universelle claire de ce que sont des incidents « dangereux ». Les séminaires de haut niveau de l’OSCE sur les doctrines militaires (dont le dernier en date s’est tenu en février 2016) pourraient également être utilisés à cet effet. Enfin, si des mesures de suivi s’avéraient nécessaires pour enquêter sur un « incident », l’OSCE pourrait être une tierce partie objective pour mener ce type de missions exploratoires.
Le secrétaire général délégué de l’OTAN, Alexander Vershbow, lors des Journées de la sécurité organisées par l’OSCE à Vienne le 3 octobre 2016. © NATO (Interventions de M. Vershbow)
L’OSCE fournit également un cadre permanent pour les contacts entres les responsables militaires des États membres de l’OTAN et de la Russie. À cet égard, l’Alliance s’est récemment montrée très favorable à l’utilisation du Document de Vienne et, de manière plus générale, de l’OSCE en tant que plateforme pour favoriser la transparence militaire.
Donner suite à l’appel de l’OTAN
La question des incidents militaires dangereux et celle de la nécessité d’accroître la transparence militaire ont été abordées à la réunion du Conseil OTAN-Russie du 13 juillet 2016, au cours de laquelle la Russie a soumis une proposition sur la sécurité aérienne au-dessus de la mer Baltique. En parallèle, des représentants des États membres de l’OTAN, y compris la Pologne et les États baltes, et des représentants de la Finlande et de la Suède, pays partenaires de l’Alliance, ont été invités à se rendre à Moscou en septembre pour des pourparlers sur des questions présentant un intérêt pour toutes les parties, en vue d’atténuer les préoccupations communes suscitées par la multiplication des mouvements militaires à proximité des frontières.
Le secrétaire général de l’OTAN, M. Jens Stoltenberg, a aussi régulièrement renouvelé l’offre de l’Alliance à la Russie, qui vise à l’associer aux travaux d’actualisation et de renforcement du Document de Vienne et d’autres régimes de maîtrise des armements en vue d’accroître la stabilité et la transparence. « L’OTAN soutient fermement les efforts déployés pour renforcer les mécanismes dont nous disposons en matière de transparence et de prévisibilité, y compris la modernisation du Document de Vienne, », a-t-il déclaré. Il a également invité tout un chacun à participer aux travaux de manière constructive et a rappelé qu’un certain nombre de pays de l’Alliance avaient soumis des propositions concrètes sur la manière de moderniser le document.
À une époque où les institutions de tous types se multiplient à travers la région euro-atlantique, il est important d’éviter les rivalités et les doubles emplois. À cet égard, la latitude laissée par l’OTAN à l’OSCE de moderniser le Document de Vienne et la « répartition des rôles » entre les deux organisations dans le but de garantir la prévisibilité, la confiance et la stabilité dans la région doivent être soulignées et mises en valeur.
Le Document de Vienne a démontré son utilité lors de la traversée de « zones de turbulence ». Le fait est que depuis la fin de la Guerre froide, les relations internationales dans la région euro-atlantique ont rarement été aussi tendues. Les incidents militaires dangereux montrent qu’il est urgent de tirer pleinement parti de tous les instruments multilatéraux disponibles, y compris ceux qui entrent dans la dimension politico-militaire de la sécurité de l’OSCE, afin de garantir la transparence et la stabilité militaires. Bien entendu, le Document de Vienne ne peut à lui seul empêcher un retour à la guerre. Les mesures de confiance et de sécurité ne sont pas la solution à tous les problèmes de sécurité internationale et elles ne constituent qu’une partie des résultats d’un plus vaste processus coopératif de redéfinition des relations interétatiques. Toutefois, l’OSCE peut certainement contribuer à l’atténuation des tensions, à la déconfliction des mouvements et au renforcement de la confiance, pour autant que ses États participants fassent preuve de volonté politique et d'une détermination commune et évitent de chercher à renforcer leur position en prenant des risques.