« Plus de stabilité pour les voisins de l'OTAN, c'est plus de sécurité pour l'OTAN. » Ce principe est au cœur des travaux de l'Organisation sur la projection de la stabilité, un concept lancé par les dirigeants des pays de l'Alliance au sommet de l'OTAN à Varsovie en 2016. Deux ans plus tard, à l'approche du sommet de l'OTAN qui se tiendra à Bruxelles en juillet 2018, il est utile de faire le point sur ce concept et d'examiner la direction à prendre pour la suite.
Il importe de commencer par examiner ce principe. Les mots sont simples, mais lourds de sens.
Replaçons-nous dans le contexte : deux ans après la fin de l'opération de la Force internationale d'assistance à la sécurité, dirigée par l'OTAN en Afghanistan, et le choc de l'annexion illégale de la Crimée par la Russie, qui a fait place à une crise dans l'est de l'Ukraine, l'OTAN était occupée à consolider sa posture de défense et de dissuasion renforcée. À Varsovie, des mesures clés ont été prises en ce sens. D'aucuns se sont demandés si nous n'assistions pas à un « retour vers le futur » : le retour à une organisation de défense collective comme au temps de la Guerre froide. Cela reviendrait à oublier ou à minimiser le rôle significatif que joue l'OTAN depuis le début des années 1990 dans les domaines de la gestion de crise et de la sécurité coopérative, dans le cadre notamment de la mise en place d'un vaste réseau de partenariats avec des pays tiers.
Le secrétaire général de l'OTAN, Jens Stoltenberg, s'adresse à des formateurs de l'OTAN et à des militaires iraquiens lors d'une visite au camp d'entraînement de l'OTAN en Iraq, le 5 mars 2018. Les ministres de la Défense des pays de l'Alliance ont décidé en février 2018 de lancer la planification d'une mission de formation pour accroître le soutien apporté par l'OTAN à ce pays en matière de renforcement des capacités de défense. © OTAN
Toujours est-il qu'en affirmant que la sécurité de l'OTAN est liée à la stabilité de ses pays voisins, les dirigeants des pays de l'Alliance ont clairement fait savoir qu'ils ne levaient pas le pont-levis de la « forteresse OTAN ». Bien au contraire, ils ont déclaré sans ambages que la sécurité des membres de l'OTAN était étroitement liée à la stabilité des régions et des États voisins. Ce constat n'est pas le fruit de leur imagination, mais bien une conclusion tirée à la lumière des récents événements. Rien que depuis 2014, l'OTAN a pu constater que les événements observés dans les pays voisins situés sur ses flancs est et sud – en Ukraine, en Iraq et en Syrie – pouvaient avoir des incidences profondes sur la sécurité de ses propres citoyens.
Cette prise de conscience s'est accompagnée de la volonté de ne pas rester les bras croisés. À Varsovie, les dirigeants des pays de l’Alliance ont souscrit à des lignes d'action, dans le cadre de ce qu'ils ont appelé la « projection de la stabilité ». Il s'agit d'un ensemble de mesures dont l'objectif est d'aider l'Alliance à se préparer à l'instabilité dans son voisinage, à y faire face et à la surmonter, notamment en coopération avec ses partenaires. La projection de la stabilité est considérée comme une approche globale, dont le large périmètre d'action va de la mise en place de partenariats avec des États clés – notamment pour le renforcement des capacités – jusqu'à la prise de mesures de gestion de crise fondées sur des capacités militaires.
À Varsovie, les Alliés ont annoncé plusieurs mesures qui ont permis de montrer comment cette approche serait mise en œuvre dans la pratique : un soutien plus poussé en matière de renforcement des capacités pour des partenaires tels que l'Ukraine, la Géorgie, l'Iraq et la Jordanie, des activités de sûreté maritime en mer Méditerranée et en mer Égée, et un soutien à la coalition mondiale contre l'EIIL (ou Daech).
Pas de « forteresse OTAN »
En insistant sur leur attachement à la « projection de la stabilité », les dirigeants des pays de l'Alliance ont montré que malgré la dégradation des conditions de sécurité, l'OTAN ne s'éloignait pas de son approche globale de la sécurité, et ne laissait pas de côté la sécurité coopérative et la gestion de crise.
Quelques mois plus tard, dans un discours prononcé à la Harvard Kennedy School, le secrétaire général de l'OTAN, Jens Stoltenberg, a expliqué que l'Alliance entrait dans la troisième phase de son histoire : après la première phase, la défense collective (1949-1991), et la deuxième phase, la « projection de la stabilité » au travers de la gestion de crise et des partenariats (1991-2014), l'OTAN doit désormais « allier défense collective et gestion de crise, tout en promouvant la stabilité au-delà de ses frontières ». Elle ne peut pas « se permettre le luxe de choisir l'une ou l'autre approche ».
Les dirigeants des pays de l'Alliance ont considéré à Varsovie que les défis de sécurité actuels exigeaient encore un large recours à tout l'éventail des outils et politiques mis au point après la Guerre froide. Ils ont par ailleurs déclaré que tout comme l'Alliance a dû s'adapter pour accomplir les tâches liées au renforcement de la posture de dissuasion et de défense, elle a dû évoluer pour faire en sorte que « l'OTAN suive une approche à long terme et pérenne pour projeter la stabilité à l'aide de ressources et de structures adéquates et durables, en tirant le meilleur parti des mécanismes de financement existants ».
Le champ d'action concerné est potentiellement vaste, mais la « projection de la stabilité » n'est pas une nouveauté pour l'OTAN. Depuis la fin de la Guerre froide, l'Alliance a beaucoup contribué à la stabilisation en dehors de ses frontières, allant ainsi au-delà de sa tâche fondamentale qu'est la défense collective. Elle peut donc se targuer d'avoir déjà une grande expérience en la matière. Ses opérations de gestion de crise en Bosnie-Herzégovine, au Kosovo et en Afghanistan, ainsi que ses activités de renforcement des capacités en Iraq, étaient essentiellement des missions de stabilisation, souvent assorties d'un important volet formation.
La Force pour le Kosovo dirigée par l'OTAN, déployée dès 1999, a, au fil des années, supervisé la mise sur pied et l’entraînement d’une Force de sécurité du Kosovo multiethnique, professionnelle, et placée sous le contrôle d’un organe civil. Depuis 2017, une Équipe OTAN de conseil et de liaison apporte un soutien en matière de renforcement des capacités aux organisations de sécurité au Kosovo, tant au niveau décisionnel qu'au niveau des forces mêmes. Photo : un exercice d'évacuation sanitaire au Kosovo. © KFOR
En outre, cela fait plus d'un quart de siècle que l'OTAN conseille, soutient et accompagne des pays partenaires dans la réforme de leurs institutions et de leur défense, le renforcement de leurs capacités, et l'accroissement du niveau d'interopérabilité. Pour une grande part, cette expertise s'est bâtie sur la coopération avec la douzaine de pays qui se préparaient à rejoindre l'Alliance, mais pas seulement : l'OTAN compte désormais plus de 40 partenaires au sein d'un réseau d'envergure mondiale. Au-delà du dialogue politique, dans la pratique, ces relations sont souvent axées sur le renforcement des capacités au travers d'avis stratégiques, de la formation, de l'entraînement, d'exercices et d'évaluations, tant au niveau des institutions que des unités individuelles.
Le sud au centre de l'attention
Le « voisinage méridional » est de plus en plus souvent associé au concept de projection de la stabilité de l'OTAN. Par le passé, l'action de l'Alliance visant à projeter la stabilité au travers de partenariats et de réformes de la défense se concentrait surtout sur le voisinage oriental de l'OTAN (Europe centrale et orientale, Balkans occidentaux et ex-Union soviétique). Toutefois, depuis le Printemps arabe, l'OTAN renforce progressivement mais sûrement la coopération avec ses partenaires du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord, en plus des activités menées avec les partenaires situés sur son flanc est.
Les partenaires participant au Dialogue méditerranéen et à l'Initiative de coopération d'Istanbul de l'OTAN sont ceux qui bénéficient le plus du renforcement du soutien apporté au sud. Bon nombre des partenaires méridionaux de l'OTAN ont été réunis au sein d'une nouvelle enceinte de partenariat, la plateforme d'interopérabilité, conçue pour maintenir et approfondir la connectivité opérationnelle entre l'OTAN et ses partenaires, en vue de futures opérations de gestion de crise et de stabilisation.
L'OTAN a également redoublé d'efforts pour étoffer les possibilités de formation et d'entraînement dont peuvent bénéficier ses partenaires. Début 2017, les Alliés et le Koweït ont inauguré sur le sol koweïtien un centre régional destiné à promouvoir les partenariats entre l'OTAN et les pays du Golfe.
Dans certains cas, l'OTAN a axé plus spécifiquement ses partenariats avec des pays du sud sur le renforcement de leurs institutions et de leurs capacités de défense. À titre d'exemple, en 2014, la Jordanie a commencé à bénéficier de formations, de conseils et d'assistance plus poussés dans le cadre d'un paquet intégré pour le renforcement des capacités de défense.
Les décisions prises à Varsovie sont venues confirmer cette tendance et ont donné lieu à de nouvelles initiatives, telles que le lancement d'une activité de formation et de renforcement des capacités en Iraq, sur la base de laquelle les ministres de la Défense des pays de l'OTAN ont décidé, en février 2018, d'initier la planification d'une mission de formation.
Et ensuite ?
Et à l'avenir, qu'est-ce qui devrait changer ? Comment ces lignes d'action devraient-elles évoluer ? Quels nouveaux outils adopter pour projeter la stabilité ?
Il est fort probable qu'une partie des efforts déployés par l'OTAN pour « projeter la stabilité » nécessiteront de mener des activités ou des opérations de gestion de crise. Toujours est-il que l'OTAN bénéficie d'une grande expérience en la matière, puisqu'elle en a déjà mené un certain nombre depuis la fin de la Guerre froide. Elle dispose des procédures, du savoir-faire et des structures nécessaires. Cela étant, toute future mission de gestion de crise de l'OTAN suivra un scénario unique, répondant à une situation d'urgence bien précise, dans des circonstances politiques spécifiques. Il est difficile de prédire quand et où l'OTAN sera invitée à apporter sa contribution.
La gestion de crise mise à part, à l'avenir, l'essentiel des activités de l'OTAN dans le domaine de la projection de la stabilité continuera de porter sur la prévention, avec la mise en place de partenariats au travers du dialogue politique et de la coopération. Il s'agit d'une tâche de longue haleine, dont l'objectif est de renforcer les capacités institutionnelles des partenaires confrontés à des défis de sécurité.
Le 19 juillet 2017, l'OTAN et les forces armées jordaniennes ont inauguré à Amman un nouveau centre d'alerte et de réaction aux attaques informatiques (CERT). Les efforts déployés pour renforcer les capacités jordaniennes de cyberdéfense s'inscrivent dans un paquet plus large pour le renforcement des capacités de défense. © OTAN
Ce travail n'aura jamais la même visibilité que d'autres aspects de l'action de l'OTAN, mais il demeure essentiel. Le commandant suprême des forces alliées en Europe, le général Breedlove, expliquait à ce sujet en juillet 2016 dans un article que pour le Moyen-Orient, la stratégie principale de l'OTAN devrait être d'investir dans le renforcement des institutions et dans la formation, entre autres, afin de stabiliser les régions en mal de gouvernance, où les conditions sont propices à l'émergence du terrorisme et aux déplacements de populations. Le secrétaire général de l'OTAN défend par ailleurs régulièrement l'idée qu'investir dans le développement des institutions et des forces locales constitue un moyen rentable de prévenir le terrorisme et la déstabilisation et de lutter contre ceux-ci.
Pour la suite, l'OTAN devra mener une réflexion sur ses objectifs, ainsi que sur les méthodes et les moyens qu'elle emploiera pour « projeter la stabilité » au travers des partenariats et du renforcement des capacités dans les années à venir.
Objectifs
À la fin des années 1990 et au début des années 2000, les partenariats de l'OTAN en Europe et en ex-Union soviétique ont été poursuivis sous la bannière politique d'un « Partenariat pour la paix ». Il s'agissait d'une étape clé vers la concrétisation de la vision d'une « Europe libre et entière » : un ordre européen de l'après-Guerre froide fondé sur la coopération et la paix. Maintenant que la « projection de la stabilité » est le nouveau leitmotiv, il est utile de réfléchir à la finalité de cette démarche, en d'autres termes au projet politique global qu'elle est censée servir. L'OTAN, ou l'Occident dans son ensemble, disposent-ils d'une conception équivalente pour leurs partenaires d'Afrique du Nord et du Moyen-Orient ? La mise en place des conditions nécessaires pour vaincre le terrorisme fera sans doute partie de la solution, mais est-ce suffisant ? Dans tous les cas, la vision politique a toute son importance, et ce pour plusieurs raisons.
Tout d'abord, la définition de la notion de « voisinage » a évolué. Dans les années 1990 et 2000, l'OTAN a concentré ses activités de « projection de la stabilité » sur un groupe relativement homogène de pays, caractérisés par leur héritage post-communiste et une volonté commune d'adhérer aux structures euro-atlantiques. Dans les années 1990, l’OTAN et l'Union européenne ont mené leur élargissement en parallèle, ce qui a créé un ensemble de conditions constituant un moteur de transformation des États et des sociétés.
Aujourd'hui, la géopolitique est de retour. Le voisinage de l'OTAN est un environnement bien plus diversifié, qui suscite de nombreuses convoitises. Contrairement au « schéma unipolaire » des années 1990, l'environnement géopolitique est marqué par l'émergence de puissances (sur la scène internationale) et de mouvements (au niveau national) qui, avec pugnacité, contestent et remettent en question l'ordre multilatéral fondé sur des règles que promeut l'OTAN.
Pour ce qui est du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord, la nature même de l'ordre régional semble être en jeu. De nombreuses puissances extérieures consacrent beaucoup d'énergie à établir des relations avec certains pays partenaires de l'OTAN et à développer ces relations, afin d'influencer l'ordre régional. Dans le même temps, l'élargissement, et le puissant moteur que représentent les conditions à remplir, n'est pas à l'ordre du jour pour la plupart de ces partenaires. L'OTAN a plus de quarante pays partenaires, mais depuis que le Monténégro a rejoint l'Alliance en 2017, seuls quelques-uns de ces pays restent des candidats officiels à l'adhésion.
La lutte contre le terrorisme constitue un élément important des activités de renforcement des capacités de défense que mène l'OTAN avec ses partenaires méridionaux. Photo : des formateurs partagent leur expertise de la lutte contre les engins explosifs improvisés. © OTAN
En raison de la grande diversité des relations de partenariat qu'entretient l'OTAN, certains mécanismes plus « généraux » de partenariat et de renforcement des capacités datant des années 1990 – conçus pour guider plus d'une douzaine de pays vers l'adhésion à l'OTAN – devront devenir plus spécifiques pour répondre à un éventail bien plus large de circonstances, propres à chacun des pays partenaires de l'OTAN. Cela étant, en l'absence du levier de la conditionnalité qu'offrait l'élargissement, il importera de réfléchir à la manière de mieux tenir compte des intérêts des pays partenaires, pour les encourager à coopérer avec l'OTAN et à travailler à la mise en place d'institutions de défense plus modernes, résilientes et compétentes.
Méthodes et moyens
Au quotidien, l'OTAN travaillera avec ses partenaires et d'autres pays qui pourraient solliciter son expertise, en utilisant les outils de partenariat et les programmes de renforcement des capacités dont elle dispose. De véritables changements doivent être opérés à cet égard.
Il s'agit d'un domaine dans lequel l'OTAN a presque trop d'expérience. En un quart de siècle de coopération avec ses partenaires, elle a mis au point un ensemble élaboré, sinon complexe, d'outils, instruments et mécanismes. Le défi consiste désormais à moderniser et à organiser ces outils, afin de mieux « projeter la stabilité ».
Heureusement, les Alliés ont défini des orientations à cette fin : à Varsovie, ils ont souligné qu'il importait d'élaborer « une approche à long terme et pérenne pour projeter la stabilité ». Il est utile d'examiner ces deux éléments plus en profondeur.
Tout d'abord, la notion de pérennité, qui veut que, quelle que soit l'aide apportée par l'OTAN en matière de renforcement des capacités, elle continuera de produire ses effets lorsque l'Organisation mettra un frein ou un terme à l'assistance apportée au pays partenaire. L'expérience incite à penser que ce n'est possible que si le changement ou la réforme sont intégrés au sein des institutions et de leurs systèmes, procédures, modes de pensée et cultures.
Depuis Varsovie, les Alliés ont confirmé l'importance de ce que l'on appelle dans le jargon otanien l'établissement d'institutions de défense. Que cela signifie-t-il concrètement ? Prenons l'exemple suivant : si un pays partenaire met sur pied une force d'opérations spéciales, il ne suffit pas de former et d'équiper cette force. Il faut aussi prendre les dispositions nécessaires avec le ministère de la Défense et l'état-major général, pour veiller à ce que le rôle de cette force dans la stratégie de défense et la doctrine nationales soit bien compris, à ce que les procédures de recrutement et de financement soient adaptées aux besoins de la force, et à ce que des institutions de formation et d'entraînement adéquates soient mises en place pour maintenir à niveau les connaissances et les compétences de la force. Grâce à ces dispositions, entre autres, la nouvelle force d'opérations spéciales pourra être plus pérenne.
Ensuite, aider les partenaires dans la mise en place d'institutions peut s'avérer un projet à long terme, qui exige d'adopter une approche globale pour les institutions de sécurité et de défense. Pour ce faire, l'OTAN doit absolument avoir une vue d'ensemble de sa coopération avec le pays en question, de façon à pouvoir travailler dans un véritable esprit de collaboration. À cet effet, les Alliés ont donné pour instruction à leurs services de tendre vers une approche « une seule et même OTAN » dans leurs activités avec les pays partenaires : les services civils et militaires travaillant avec un même partenaire devront coopérer plus systématiquement.
Un impact maximal
Enfin, il est utile de mener une réflexion sur les structures et les ressources dont aura besoin l'OTAN pour projeter la stabilité. Trois stratégies en particulier devraient être approfondies : l'exploitation et le développement des réseaux, la collaboration avec l’Union européenne, et un recours accru aux contributions financières volontaires.
Tout d'abord, les partenariats de l'OTAN illustrent la manière dont les réseaux peuvent être utilisés pour exploiter au maximum des ressources limitées. Bon nombre des programmes conçus par l'OTAN pour ses partenaires fonctionnent d'abord avec des fonds relativement limités, auxquels viennent ensuite s'ajouter différentes donations volontaires en nature qui ont pour effet de démultiplier l'investissement tiré du budget commun de l'OTAN. Il en va de même pour l'expertise. Les services de l'OTAN peuvent s'appuyer sur un réseau d'experts issus des pays de l'Alliance et des pays partenaires, pour les activités de formation, de conseil et d'encadrement – ce réseau comprend les vingt-quatre centres d'excellence, qui traitent de sujets très variés tels que le cyber, la médecine militaire et la communication stratégique, ainsi que les centres de formation et d'entraînement des partenariats.
La projection de la stabilité dans différentes régions est l'une des priorités de la coopération OTAN-UE, lesquelles ont été énoncées dans une déclaration commune signée à Varsovie en juillet 2016 par (de gauche à droite) le président du Conseil européen, Donald Tusk, le secrétaire général de l'OTAN, Jens Stoltenberg, et le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker. © OTAN
Ce modèle flexible pourrait encore être développé. Afin de mettre en place les moyens nécessaires pour aider et conseiller les pays partenaires, les services politiques et militaires de l'OTAN doivent devenir des experts de la mise en place, de la gestion et de l'exploitation de ce type de réseaux composés de membres des institutions militaires et de défense, du monde universitaire et de la société civile des Alliés et des pays partenaires. Le nouveau pôle pour le sud a déjà adopté cette philosophie, en axant ses travaux sur la constitution d'un réseau, la consultation et la coordination avec toute une série d'acteurs, le but étant de mieux comprendre les défis et les possibilités qui se présentent au sud du territoire de l'OTAN.
Ensuite, le renforcement du partenariat avec l'Union européenne, un partenaire stratégique clé pour l'OTAN, présente un potentiel énorme. Les deux organisations ont des pays voisins en commun, et sont toutes deux attachées à la résilience de ces pays. Le renforcement des capacités de défense constitue l'un des principaux domaines propices à une coopération approfondie, ceux-ci étant recensés dans une déclaration commune, signée par les dirigeants des deux organisations à Varsovie en juillet 2016. En tirant parti de l'expertise et des ressources financières de l'OTAN et de l'Union européenne pour soutenir des projets communs dans des pays partenaires, il serait possible de contribuer sensiblement au renforcement d'une approche en réseau de la projection de la stabilité.
Et enfin, il y a la question des ressources financières. L'OTAN a déjà un excellent outil à sa disposition : les fonds d'affectation spéciale. Ils permettent à des Alliés et à des pays partenaires, avec le soutien des services de l'OTAN, de mettre à disposition des crédits supplémentaires pour un projet spécifique de réforme ou de renforcement des capacités. Ces financements ont en réalité permis de générer plus de fonds que ceux disponibles chaque année dans le budget principal de l'OTAN. Si les Alliés et les partenaires souhaitent accroître l'assistance fournie dans les années à venir, il est indispensable que ce dispositif de financement puisse être adapté en conséquence.
Alors que l'OTAN se prépare au sommet qu'elle tiendra en 2018, l'adaptation des structures de l'Organisation aux défis que présente la projection de la stabilité aura véritablement valeur de test. L'OTAN peut toutefois s'appuyer sur les progrès importants accomplis depuis Varsovie, en particulier pour ce qui est de la définition du rôle des partenariats et du renforcement des capacités.