Renforcer les relations entre l’OTAN et l’Union européenne

La mythologie grecque raconte que le roi Sisyphe fut condamné, pour sa cruauté, à pousser un gros rocher jusqu’en haut d’une colline. Or, à chaque fois qu'il approchait du sommet, le rocher dévalait la pente, si bien que l’homme devait sans cesse recommencer, sans jamais réussir. La coopération entre l’Union européenne (UE) et l’OTAN a souvent été comparée à une tâche de Sisyphe : à peine des progrès sont-ils accomplis que tous les efforts semblent réduits à néant et qu’il faut repartir de zéro, sans plus de chance de succès.

Cette vision des choses comporte une part de vérité, mais elle est trop simpliste. Certes, la coopération entre l’UE et l’OTAN, dont les sièges ne sont distants que de cinq kilomètres, n’a jamais été un processus linéaire – elle a connu des hauts et des bas – mais elle a toujours été en marche. Aujourd'hui, elle continue d’évoluer pour s’approfondir et s’étendre à de nouveaux domaines. Les services des deux organisations ont désormais des contacts quotidiens, et personne ne s’en étonne. Ce n’était pas le cas il y a encore quelques années, quand la visite d’un responsable de l’UE au siège de l’OTAN constituait un fait rare et marquant.

Pour mieux comprendre le lien qui unit l’UE et l’OTAN, il faut répondre à trois grandes questions :

• Pourquoi ce lien est-il important ?


• Sur quels fondements repose-t-il ?


• Comment les relations institutionnelles ont-elles évolué au fil du temps ?

Pourquoi ce lien est-il important ?

La réponse à cette question tient à la composition des deux organisations, dont découlent les valeurs qu’elles défendent, les menaces et défis auxquelles elles sont confrontées ainsi que les compétences dont elles disposent.

L’OTAN considère l’Union européenne comme un partenaire essentiel, unique en son genre. D’une certaine façon, le qualificatif de partenaire est justifié, étant donné que l’UE est une entité à part entière, dotée d’une personnalité juridique propre, qui représente plus que la somme de ses États membres. Cependant, sur les questions de sécurité et de défense, elle s’appuie essentiellement (du moins pour l’instant) sur la coopération intergouvernementale qui s’exerce entre les vingt-huit États qui la composent. Les pays membres jouent dès lors un rôle prépondérant. À l’heure actuelle, les deux organisations ont en commun environ deux tiers de leurs membres. Il y a quelques dizaines d’années, le chiffre était encore plus élevé : jusqu’en 1973, tous les pays appartenant à ce qui s’appelait à l’époque la Communauté économique européenne étaient aussi membres de l’OTAN, et entre 1973 et 1995, seul un État membre de l’UE ne faisait pas partie de l’Alliance.

Les décisions des différents pays ont très souvent des répercussions directes sur les deux organisations. Ainsi, lorsqu’un pays qui fait à la fois partie de l’UE et de l’OTAN décide d’accroître ses dépenses de défense et de développer ses capacités opérationnelles, ou lorsqu'une menace extérieure pèse sur sa sécurité, cela a des conséquences pour les deux organisations. Les pays européens n’ont pas une armée et un budget de la défense distincts pour chaque organisation. Au contraire, ils disposent d’un réservoir unique de forces. Dans ce contexte, il est nécessaire de veiller à la cohérence et à la complémentarité des efforts déployés par les deux organisations. Cela est plus facile à dire qu’à faire, mais c’est l’objectif à atteindre.

Les deux organisations ayant un grand nombre de membres en commun, elles partagent certaines valeurs. Les pays membres de l’UE et de l’OTAN sont tous attachés aux principes démocratiques ainsi qu’au respect et à la protection de l’état de droit et des droits de la personne. En outre, ce sont tous des économies de marché et, comme ils ont des voisins communs, ils sont confrontés aux mêmes défis de sécurité émanant de l’est et du sud. Ces points communs les lient encore plus étroitement que leur appartenance à d’autres organisations internationales fondées sur des valeurs, telles que l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe ou l’Organisation des Nations Unies. Par extension, cela signifie que l’UE et l’OTAN se doivent de travailler ensemble pour protéger les citoyens de leurs pays membres et assurer leur prospérité.

Dernier élément, mais non des moindres, les deux organisations ont évolué en parallèle et elles ont chacune acquis des compétences particulières, grâce auxquelles elles garantissent le bien-être des citoyens de leurs États membres. L’OTAN possède un net avantage comparatif sur le plan des capacités militaires, en particulier lorsqu’il s’agit de maintenir une posture de dissuasion et de défense crédible pour l’Alliance et son territoire. L’UE s’emploie quant à elle à développer progressivement ses capacités militaires, mais c’est par ses capacités civiles qu’elle se distingue. Celles-ci sont très variées et s’étendent notamment aux sanctions économiques, au renforcement de la résilience dans des domaines tels que l’énergie et la cybersécurité, à la lutte contre la désinformation, à l’aide humanitaire et aux infrastructures de transport. Face aux défis de plus en plus divers auxquels ils sont confrontés en matière de sécurité, les pays européens doivent pouvoir s’appuyer sur toute une gamme de compétences différentes, qu’il s’agisse de compétences civiles, militaires ou d’une combinaison des deux.

Sur quels fondements ce lien repose-t-il ?

Des représentants de l’UE et de l’OTAN qui se réunissent à Bruxelles pour un échange de vues : voilà l’image qui vient à l’esprit de beaucoup de gens lorsque l’on évoque les éléments fondamentaux de la coopération entre les deux organisations, c’est-à-dire la manière dont celles-ci interagissent. Même si de tels échanges participent indéniablement des relations entre l’OTAN et l’UE, ils ne représentent en réalité qu’une petite partie des interactions qu’ont les deux organisations. Les relations entre celles-­ci sont avant tout d’ordre politique. Elles ne se limitent pas à la collaboration entre services, même si c’est sur ce point que l’attention s’est concentrée quasi exclusivement jusqu’à présent. En fait, elles se rapportent à tout ce que les deux organisations peuvent faire, chacune de leur côté mais dans un esprit de coordination et de complémentarité, pour atteindre les mêmes objectifs.

Récemment, l’Union européenne et l’OTAN, agissant en parallèle, ont pris des mesures face aux menaces émanant de l’est. Suite à l’annexion, illégale, de la Crimée par la Russie et aux activités déstabilisatrices menées par celle-ci dans l’est de l’Ukraine, l’UE a décrété des sanctions à l’encontre des ressortissants et entités russes jugés responsables ainsi que de certains secteurs économiques. Dans le même temps, l’OTAN a pour la première fois de son histoire déployé des forces (par rotation) sur le territoire de plusieurs Alliés orientaux – qui se trouvent être aussi des États membres de l’UE – dans le but de renforcer la posture de dissuasion et de défense et d’accroître la résilience de ces pays. En outre, les deux organisations ont intensifié leur action en faveur de l’Ukraine, chacune apportant son assistance dans les domaines où elle est la plus compétente.

Depuis leur création, et encore maintenant, l’Union européenne comme l’OTAN ont pour objectif principal de préserver la paix en Europe et de promouvoir la stabilité et la prospérité sur le continent européen et au-delà.

C’est pourquoi il y a lieu de considérer que l’établissement des relations entre l’UE et l’OTAN remonte au 30 août 1954, date à laquelle l’Assemblée nationale française a refusé de ratifier le traité instituant la Communauté européenne de défense, lequel contenait des dispositions concrètes visant la constitution d’une armée européenne.

À partir de ce moment-là, l’OTAN est devenue seule responsable de la dissuasion et de la défense militaires en Europe, et c’est sous sa protection que la Communauté économique européenne a vu le jour et qu’elle s’est développée. À l’époque, les deux organisations n’entretenaient pas nécessairement de contacts, mais elles étaient interdépendantes. Tandis que l’une se chargeait d’assurer la sécurité et la défense, l’autre contribuait à la prospérité économique, favorisant ainsi le renforcement du socle de valeurs communes et permettant aux pays européens d’assumer progressivement une plus grande part de la charge que représentent la sécurité et la défense européennes.

Après la fin de la Guerre froide et la dissolution du pacte de Varsovie, l’Union européenne et l’OTAN se sont toutes deux employées – bien que chacune de leur côté – à promouvoir l’intégration des pays d’Europe centrale et orientale dans les institutions euro-atlantiques et leur retour dans la grande famille des démocraties européennes. En outre, elles ont travaillé de concert pour endiguer les conflits dans l’ex-Yougoslavie. Ces efforts se poursuivent aujourd’hui, alors que les deux organisations continuent d'œuvrer en faveur de la stabilité, du développement et des réformes dans les Balkans occidentaux et au-delà.

De même, l’UE et l’OTAN ont agi ensemble pour contenir les menaces émanant du sud en aidant plusieurs pays de la région, tels que la Jordanie et la Tunisie, à assurer leur stabilité. Elles ont aussi tâché de limiter les conséquences des conflits dans les pays voisins, comme la Libye et la Syrie, en s’attaquant notamment aux effets de l’immigration clandestine, tout en protégeant les réfugiés.

En d’autres termes, la coopération entre l’Union européenne et l’OTAN ne se réduit pas au travail que celles-ci effectuent conjointement : elle s’exerce aussi au travers des activités que les deux organisations mènent individuellement, mais en coordination et en complémentarité l’une avec l’autre. Il y a une leçon importante à en tirer pour l’avenir, alors que l’UE a pour ambition de mettre en place une défense européenne commune sur le long terme. Ce dispositif – dont on ne sait pas encore s'il verra le jour – ne devrait pas être envisagé comme un substitut à l’OTAN, mais plutôt comme un complément à l’action de chacune des deux organisations, au service de leur renforcement mutuel.

Comment les relations institutionnelles ont-elles évolué au fil du temps ?

Les relations entre l’OTAN et l’Union européenne prennent toutes les formes évoquées précédemment, mais elles passent aussi par les interactions effectives entre les deux organisations. Ces interactions, plus récentes, ont débuté il y a une vingtaine d’années à l’occasion du sommet de l’OTAN qui s’est tenu à Washington en 1999, et elles n’ont jamais cessé d’évoluer depuis. Trois grandes périodes sont à distinguer : une première correspondant à la mise en place des mécanismes de coopération, une deuxième marquée par une lente évolution, et une troisième caractérisée par un élan nouveau.

Les relations institutionnelles ont évolué par la force des choses. Depuis l’adoption du traité de Maastricht, en 1993, l’UE avait pour ambition de mettre au point une politique de défense commune susceptible de conduire à une défense commune. Ce projet a pris une nouvelle dimension avec la signature, en 2001, du traité de Nice, qui a permis la création de structures politico-militaires au sein de l’UE.
La question s’est alors posée de savoir comment faire le lien entre ces initiatives et l’OTAN. Dans ce contexte, l’UE et l’Alliance ont conclu une série d’arrangements complexes. Les arrangements « Berlin plus », adoptés en 2003, ont posé les fondements permettant à l'Alliance de soutenir des opérations dirigées par l'UE dans lesquelles l'OTAN dans son ensemble n'est pas engagée. C’était une réussite en soi car, pour la première fois, les deux organisations avaient établi des mécanismes concrets de collaboration et de communication.

Mais à peine ces mécanismes avaient-ils été mis en place qu’ils sont devenus obsolètes. En effet, ils reposaient sur une expérience et une conception des choses héritées des décennies précédentes, et s'inspiraient notamment de l’épisode de l’ex-Yougoslavie, où l’UE devait prendre la relève de l’OTAN sur le terrain lorsque le temps des opérations de soutien de la paix et de stabilisation serait venu. Ainsi que le secrétaire général de l’OTAN, Jaap de Hoop Scheffer, le déclarait en 2007 : « Les relations entre l’OTAN et l’UE ne sont pas encore vraiment entrées dans le XXIe siècle. Elles sont restées bloquées dans les années 1990. » Finalement, seules deux opérations ont été menées en vertu des arrangements « Berlin plus » : l’une en Macédoine du Nord, en 2003, et l’autre en Bosnie-Herzégovine, en 2004.

Une autre difficulté tenait au fait que l’UE et l’OTAN ont toutes deux été transformées par des élargissements rapides et de grande ampleur et que, comme elles n’ont pas intégré exactement les mêmes membres, elles ont commencé à avoir des priorités différentes et, dans certains cas, divergentes. Alors qu’en 2003, l’UE comptait quinze États membres et l’OTAN, dix-neuf, la première se compose aujourd'hui de vingt-huit pays et la seconde, de vingt-neuf.

Cette première période a été suivie par une décennie de lente évolution, au cours de laquelle il ne s’est rien passé de particulièrement important. La coopération entre les deux organisations était alors occasionnelle, informelle et discrète. Il en a été ainsi pendant presque dix ans, entre 2004 et 2014. Durant cette période, les deux organisations ont agi et évolué surtout en parallèle, même si elles ont parfois travaillé en coordination.

Un changement radical s’est opéré en 2014, lorsqu’il est devenu évident qu’il n’était plus possible de maintenir le statu quo, et ce pour deux raisons. Premièrement, comme expliqué ci-dessus, l’Europe était confrontée à de nouveaux défis et à de nouvelles menaces émanant de l’est et du sud, et aucune des deux organisations ne disposait, à elle seule, de tous les outils nécessaires pour faire face à l’évolution du contexte de sécurité.
Deuxièmement, l’UE a mis en place deux piliers de la défense commune, à savoir la coopération structurée permanente et le Fonds européen de la défense. La coopération entre l’UE et l’OTAN est devenue le troisième pilier de la défense européenne, ce qui témoigne du lien organique qui unit les deux organisations.

Ces développements ont radicalement transformé la collaboration entre les deux institutions. Le président du Conseil européen, le président de la Commission européenne et le secrétaire général de l’OTAN ont signé deux déclarations conjointes – l’une en 2016 et l’autre en 2018) – qui définissent les principes de cette coopération renouvelée. En outre, tous les pays de l’Alliance et les États membres de l'UE ont approuvé un ensemble de 74 mesures communes.

Cela s’est accompagné d’un tournant politique, culturel et psychologique. Aujourd’hui, toutes les politiques de l’OTAN intègrent une dimension UE. Il n’a pas été facile de parvenir à un tel résultat, mais le jeu en valait la chandelle. Le renforcement des relations entre l’Union européenne et l’OTAN n’est donc pas une tâche de Sisyphe, mais c’est encore à ce jour une tâche herculéenne.