Китайська і індо-тихоокеанська головоломка для НАТО

Справді, імідж Пекіна в Європі (який і так погіршувався протягом років), різко, впав, коли розуміння прихованої підтримки атаки Москви на євроатлантичний порядок безпеки і глобальні норми поширилось. І навпаки, дипломатична, економічна і військова підтримка з боку партнерів з Індо-Тихоокеанського регіону, таких як Австралія, Японія, Нова Зеландія і Республіка Корея, допомогла посилити українську стійкість і зберегти глобальні норми. В ширшому сенсі, війна спровокувала інтенсивні дебати в Сполучених Штатах щодо того, як примирити необхідність допомагати Україні, не залишаючи при цьому без уваги загрозу, яку Китай становить в Індо-Тихоокеанському регіоні. Ці дебати продовжують ставити питання про наслідки надання Сполученими Штатами пріоритетності трансатлантичним відносинам і європейській безпеці.

Точніше, ця війна підкреслила центральне місце в євроатлантичному безпековому порядку. Допомога Україні і посилення стримування у східній частині Альянсу стали головними політичними і стратегічними пріоритетами НАТО. Однак члени Альянсу визнають зростання значення стратегічного піднесення Китаю і індо-тихоокеанської геополітичної динаміки для євроатлантичної безпеки, а також їхню важливість для глобальної військової конкуренції, технологічних інновацій і економічного зростання. Справді, дебати щодо того, що робити з викликами, пов'язаними зі зростанням Китаю, або як посилити співробітництво з провідними партнерами в Індо-Тихоокеанському регіоні останнім часом розвиваються в колах НАТО. При цьому, поточні застереження НАТО щодо ставлення до Китаю як до загрози безпеці НАТО або прямої участі в подіях в Індо-Тихоокеанському регіоні генерують деяку непевність щодо масштабу і майбутнього порядку денного НАТО щодо Китаю і Індо-Тихоокеанського регіону, або щодо того, як вони співвідносяться між собою. Я маю на меті оглянути розвиток політики НАТО щодо Китаю і Індо-Тихоокеанського регіону і обговорити деякі основні виклики і можливості на шляху вперед.

Зростання інтересу НАТО до Китаю розвивається на тлі визначення Пекіна як «довгострокового стратегічного конкурента» в Стратегії національної безпеки США 2017 року, і зростаючого в Європі усвідомлення стратегічних наслідків зростання Китаю. І адміністрація Трампа, і адміністрація Байдена прагнули розширювати трансатлантичну співпрацю щодо Китаю, мотивовані вірою в те, що більша підтримка американської політики європейцями є ключем до дієвого розв’язання економічних, політичних і стратегічних проблем, зв’язаних зі зростанням Китаю. Вашингтон приділяє велику увагу обговоренню з ЄС і індивідуально з країнами Європи як найкраще долати геоекономічні, технологічні і дипломатичні виклики, зв’язані зі зростанням і поведінкою Китаю, НАТО водночас також стає дедалі більш важливим вектором трансатлантичного співробітництва щодо Китаю.

Вперше Китай був офіційно визнаний важливою темою для НАТО на Лондонському саміті 2019 року, коли глави держав і урядів Альянсу заявили щодо Пекіна, що «зростання впливу і міжнародної політики несуть як можливості, так і проблеми, які нам потрібно долати разом як Альянс». Ця заява проклала шлях для дедалі більш змістовних дебатів в НАТО, де США – за підтримки насамперед Сполученого Королівства – постійно закликають членів Альянсу більш серйозно ставитись до стратегічних наслідків зростання Китаю. З того часу деякі члени Альянсу також продовжують порушувати питання про порядок денний НАТО щодо Китаю, занепокоєні тим, що це може зашкодити їх політичній і економічній співпраці з Пекіном, і також наполягаючи на тому, що Альянс має зосередитись на своєму головному мандаті (євроатлантичній безпеці) і утримуватись від розширення своїх географічних або функціональних рамок, не в останню чергу зважаючи на необхідність надати пріоритет Східній Європі.

Слідом за Лондонською декларацією 2019 року розпочався «[НАТО 2030]»(https://www.nato.int/nato2030/), процес консультацій ініційований Генеральним секретарем для обмірковування майбутнього напряму для Альянсу, який охоплював Доповідь незалежної групи експертів. Той факт, що звіт Групи обмірковування 2030 не був офіційним документом НАТО, надавав авторам більше простору з широкого кола питань, включно з Китаєм. Зокрема, Доповідь містила попередження для членів Альянсу про «одночасні геополітичні і ідеологічні проблеми, які створюють Росія і Китай», і заклик до НАТО «залишатись платформою, навколо якої Альянс організує себе в добу по-справжньому глобальних викликів». При цьому було запропоновано вийти за рамки вузького географічного і функціонального тлумачення НАТО: визнаючи центральну роль безпеки в Євроатлантичному регіоні, в Доповіді 2030 також був підкреслений політичний характер НАТО і глобальний масштаб, що закладало основу для більш суттєвого порядку денного щодо Китаю. Цікаво також те, що у Доповіді вказувалось на зв'язок необхідності глобальної протидії викликам з боку Китаю і участі в геополітичній і ідеологічній конкуренції, і поглиблення співробітництва з провідними партнерами в Індо-Тихоокеанському регіоні, а саме: з Австралією, Японією, Новою Зеландією і Республікою Корея. У ній навіть пропонувалось «розпочати внутрішнє обговорення можливого майбутнього партнерства з Індією». Вважається, що будучи неофіційним документом НАТО, Доповідь 2030, тим не менше, передбачає найбільш далекоглядну на даний момент близьку до НАТО заяву щодо Китаю і допомогла прокласти шлях для більш суттєвого обговорення в Альянсі.

В Комюніке саміту 2021 року в Брюсселі лідери НАТО присвятили Китаю цілих два абзаци, в яких вони відверто підтвердили, що «заявлені Китаєм амбіції і зухвала поведінка становлять систематичні проблеми для заснованого на правилах міжнародного порядку і сфер, які стосуються безпеки Альянсу». Вони також вказали на ряд конкретних проблем, таких як розширення китайського ядерного арсеналу, зростання його військової співпраці з Росією, його стратегія цивільно-військового злиття і його діяльність в космосі, в кіберпросторі і дезінформація. Водночас, в Комюніке нагадувалось про важливість відкритого діалогу з Китаєм.

Основана на результатах Брюссельського саміту Стратегічна концепція, схвалена членами Альянсу наступного року на Мадридському саміті 2022 року, пропонує детальний аналіз того, як дії Китаю суперечать базовим цінностям і інтересам НАТО і засуджує використання Китаєм економічних важелів для створення стратегічної залежності. У ній робиться наголос на взаємодоповнюючих намаганнях Китаю і Росії підірвати заснований на правилах міжнародний порядок, що суперечить нашим цінностям і інтересам, і попереджається про необхідність «захищатись від [китайської] тактики примусу і зусиль, спрямованих на розкол Альянсу». Цього літа на саміті у Вільнюсі 2023 року, на додаток до підтвердження формулювань в Мадриді, лідери НАТО закликали Китай «засудити російську агресивну війну проти України, утриматись від підтримки воєнних зусиль Росії, припинити поширювати брехливі російські наративи зі звинуваченням України і НАТО у агресивній війні Росії проти України і дотримуватися цілей і принципів Статуту ООН».

Можна сказати, що порядок денний НАТО щодо Китаю може бути розбитий на три рівні аналізу. Перший – глобальний, який стосується усвідомлення того, що Китай є єдиною країною, яка може реально створювати сталу і багатовимірну проблему для міжнародної системи. Ця ідея яскраво виражена в Стратегії національної безпеки США 2022 року і дедалі частіше згадується у висловлюваннях НАТО, хоча Китай часто згадують разом з іншими «авторитарними дійовими особами». В цьому світлі Китай становить проблему для міжнародної системи, яка усе ще в основному відображає трансатлантичні цінності і інтереси.

Другий рівень зв’язаний з тим фактом, що Китай створює проблеми для євроатлантичної безпеки в різні способи. Деякі з них більш безпосередні і зв’язані з тим, що Китай має морські, кібер і космічні сили і засоби глобального масштабу, а також МБР, маючи свою військову присутність в Балтійському і Середземному морях через навчання і портові візити, а також володіючи об’єктами критичної інфраструктури в Європі. Це стосується безпосередньої зони відповідальності НАТО – і може впливати на логістику, військову мобільність і комунікації НАТО в цих місцях – але також Африки і Близького Сходу. Тому в Альянсі зростає спільне розуміння, що за глобальною спроможністю і діяльністю Китаю в межах ширшого Євроатлантичного регіону необхідно уважно стежити. В свою чергу, неафішована підтримка Китаєм російської атаки на європейську геополітичну архітектуру кидає більш опосередкований виклик євроатлантичній безпеці, але вірогідно має більше значення для НАТО, що було відкрито визнано в Стратегічній концепції 2022 року і Комюніке Вільнюського саміту 2023 року.

Третій рівень аналізу, який впливає на НАТО менш безпосередньо, але ймовірно є найбільш важливим, пов'язаний із викликами, які Китай кидає індо-тихоокеанській архітектурі безпеці. Хоча НАТО залишається передусім євроатлантичною організацією безпеки, зростає розуміння того, що виклики індо-тихоокеанській безпеці з боку Китаю є системно актуальними з огляду на економічну, технологічну і стратегічну важливість Індо-Тихоокеанського регіону в глобальній політиці і мають величезні наслідки для Сполучених Штатів і, опосередковано, для НАТО – зважаючи на важливість Америки для євроатлантичної безпеки.

Дебати в НАТО щодо Китаю страждають від значного ступеня компартменталізації, як вважається, заради замирення більш скептично налаштованих членів Альянсу. Але дедалі більше визнання того, що вище згадані виміри – «глобальний», «євроатлантичний» і «між театрами» - перетікають один в одного, робить можливим більш узгоджений підхід до Китаю.

Співробітництво Альянсу з ключовими партнерами в Індо-Тихоокеанському регіоні (Австралією, Японією, Новою Зеландією і Республікою Корея) має давню історію. Той факт, що всі ці країни мають союзницькі договори зі Сполученими Штатами сам по собі підкреслює їхній високий рівень сумісності з Альянсом в аспекті поглядів на безпеку, військових стандартів та політичних цінностей. Але, хоча зусилля з розвитку неформальних зв’язків з країнами Індо-Тихоокеанського регіону розпочались ще в роки холодної війни, Альянс зайнявся розробленням своїх формальних механізмів політичного співробітництва з третіми сторонами в період після холодної війни.

У 90-ті роки XX сторіччя Альянс розпочав цільові діалоги з регіонального партнерства з країнами ширшого євроатлантичного сусідства, зокрема, з колишнього радянського простору, Середземномор’я і Близького Сходу. НАТО також підтримувала окремі політичні діалоги з іншими країнами, в тому числі з Індо-Тихоокеанського регіону. Але лише в контексті операцій в Афганістані з’явились більш конкретні можливості для формалізації багатьох з цих партнерств. Справді, операція НАТО в Афганістані передувала періоду зростання співробітництва між багатьма з цих партнерів і Альянсом, політично, фінансово і навіть оперативно, при цьому Австралія виділяється завдяки тому, що вона надіслала значні сили.

Починаючи із 2010 року, НАТО застосовує механізм під назвою «Індивідуальні цільові пакети заходів», який дає змогу структурувати співробітництво з так званими Партнерами з усього світу, категорією, до якої сьогодні входять Австралія, Колумбія, Ірак, Японія, Республіка Корея, Монголія, Нова Зеландія, Пакистан і Афганістан – хоча нині це партнерство призупинено. Лише зовсім нещодавно, в процесі обмірковування 2030 року, НАТО розпочала проводити зустрічі з чотирма своїми індо-тихоокеанськими партнерами водночас, підкреслюючи таким чином важливість цього регіону. Рішення запросити лідерів цих країн-партнерів на Мадридський і Вільнюський саміти стало ще одним символічним кроком в цьому сенсі. Тим не менше, двосторонні зв'язки і індивідуальні партнерські угоди залишаються основним інструментом співробітництва, не в останню чергу через важливі розбіжності в тому, як різні партнери в Індо-Тихоокеанському регіоні розглядають свої відносини з НАТО.

Подолання викликів, зв’язаних з піднесенням Китаю, і посилення співробітництва з індо-тихоокеанськими партнерами, мають очевидний зв'язок не в останню чергу тому, що ці країни – особливо Австралія і Японія – відчувають дедалі більше занепокоєння зростанням Китаю останніми роками. Справді, союзники з НАТО усвідомлюють, що їхній діалог з країнами Індо-Тихоокеанського регіону може допомогти їм краще зрозуміти проблеми, спричинені зростанням Китаю. Проте діалог між НАТО і її індо-тихоокеанськими партнерами уникає прямої прив’язки ані до Китаю, ані до ролі НАТО в самому Індо-Тихоокеанському регіоні, оскільки обидві сторони зацікавленні в оформленні свого співробітництва в «позитивному» світлі і розвіюванні думки про експансію НАТО в Індо-Тихоокеанський регіон. Частково в результаті цього співпраця НАТО з індо-тихоокеанськими партнерами оформлена в основному в широких, транснаціональних термінах, з наголосом на необхідності дотримання глобальних норм, відповідати на транснаціональні виклики, такі як тероризм чи проблеми зміни клімату, і визначаючи такі сфери як кібер або дезінформація як найбільш багатообіцяючі для подальшого співробітництва.

Попри нещодавній прогрес – зокрема, на Мадридському і Вільнюському самітах – базове напруження продовжує нависати над порядком денним НАТО щодо Китаю і Індо-Тихоокеанського регіону. З одного боку, в колах НАТО зростає визнання того, що геостратегічна динаміка в Євроатлантичному і Індо-Тихоокеанському регіонах дедалі більше взаємозв’язана, і як союзники з НАТО, так і країни Індо-Тихоокеанського регіону дедалі більше непокояться щодо стримування в контексті великих держав. З іншого боку, Альянс дотримується політичних застережень щодо визнання Китаю загрозою безпеці НАТО і прямого залучення до Індо-Тихоокеанського регіону. Це ще більш ускладнюється тим, що і НАТО, і її індо-тихоокеанські партнери – цілком зрозуміло – надають пріоритетність своїм регіонам. Є запитання щодо масштабу або обмежень порядку денного НАТО щодо Китаю і Індо-Тихоокеанського регіону, який часто сформульований або занадто широко (наприклад, наголос на необхідності дотримуватись глобальних правил і протидіяти транснаціональним загрозам), або занадто вузько, (вказуючи на військову активність Китаю в Євроатлантичному регіоні, або ідентифікуючи вузькі сфери співпраці з країнами Індо-Тихоокеанського регіону). Це парадоксально.

НАТО і її індо-тихоокеанські партнери мають дуже схожі стратегічні і оперативні пріоритети: як посилювати стримування перед лицем ревізіонізму великих держав і як генерувати збройні сили, оперативні концепції, сили, засоби і технології, необхідні для цього. Навіть якщо джерела загрози для них і головні зони відповідальності різні, те, що проблеми, які постають перед ними, такі схожі, підкреслює існування важливої синергії і потенціалу для структурованого співробітництва в таких ключових сферах, як оперативне планування, розвиток сил і засобів або військово-технічні інновації.

До того ж, стримування Китаю в Індо-Тихоокеанському регіоні може накласти постійне напруження на американське військове планування і ресурси, які є центром тяжіння євроатлантичної безпеки. Хоча потреби утримувати штаб-квартиру Альянсу чи постійні військові активи в Індо-Тихоокеанському регіоні можливо і немає, це означає, що Альянсу потрібно мати очі і вуха в Індо-Тихоокеанському регіоні і бути готовим відреагувати на непередбачувану ситуацію, як допомагаючи там військовим зусиллям США, так і заповнюючи можливі прогалини американських сил в Євроатлантичному регіоні. Це вимагає міцніших зав’язків з відповідними регіональними стратегічними і тактичними командуваннями, (зокрема з INDO-PACOM), з Японією і Австралією (зважаючи на їхню центральну роль в індо-тихоокеанському стримуванні); через збільшення діалогів і навчань між військовими, освітні обміни і діалоги «трек 1.5». Відповідно, посилення зв’язку між Північноатлантичною радою і індо-тихоокеанськими партнерами, і між партнерами і відповідними органами і процесами НАТО в таких сферах як оборонне планування, розвиток сил і засобів або військові інновації, може допомогти ключовим союзникам США краще зрозуміти існуючі військові прогалини в регіонах один одного, допомогти їм передбачати небажаний тиск на ширину американської стратегії, виявляти шляхи протидії або пом’якшення такого тиску, і генерувати спроможність, промислову і технологічну синергію.

НАТО після Вільнюса необхідно краще продумати, як закрити прогалину між її основним центром уваги (стратегічною конкуренцією і стримуванням в контексті великих держав) і її порядку денного щодо Китаю і Індо-Тихоокеанського регіону. Критично важливо, щоби наголос робився на поліпшенні розуміння Альянсом того, як несподівані дії Китаю в Індо-Тихоокеанському регіоні можуть вплинути на військові ресурси і планування США, і на взаємному вивченні між НАТО і індо-тихоокеанськими партнерами оперативного планування або розвитку спільних сил, засобів і технологій, замість безпосередньої оперативної участі в регіонах один одного. Таким чином, ставлення стримування в центр порядку денного НАТО щодо Китаю і Індо-Тихоокеанського регіону можна узгодити з існуючими політичними і стратегічними застереженнями.