Діяльність НАТО в Афганістані, 2003-2021 роки: погляд планувальника

У зв’язку з цим заходом, надзвичайним за рівнем як амбіцій, так і масштабу, були взяті зобов’язання і зроблені внески у вигляді військ та інших ресурсів майже 50 країн членів і нечленів НАТО з усього світу з метою побудувати стабільний Афганістан, який не використовувався би терористами як безпечний прихисток. На цьому шляху було багато перешкод, від бурхливої спадщини трьох десятиріч внутрішнього розбрату і вторгнення після падіння монархії в 1973 році, до складної регіональної динаміки і проблем, пов’язаних з частою ротацією військ і цивільно-військовою співпрацею в системі зв’язків між безпекою, врядуванням і розвитком.

У цій статті пропонується більш детальний огляд цілей і досягнень НАТО в Афганістані, а також погляд планувальника на умови і обмеження, за яких здійснювалось планування і виконання цих дій. Звіт про основні директиви і планування, про які йдеться, свідчить про те, що НАТО абсолютно не ігнорувала принципи і практику, якими має керуватись міжнародне співтовариство при втручанні, а навпаки, наполегливо і рішуче намагалась їх виконувати, зокрема, щодо справжнього залучення афганців, відповідальності афганців за питання на місцевому рівні і регіональної співпраці із сусідами Афганістану.

НАТО взяла на себе командування Міжнародними силами сприяння безпеці (МССБ) в серпні 2003 року внаслідок надзвичайних обставин, які були спричинені терористичними атаками на Сполучені Штати 11 вересня 2001 року. Планування цих атак відбувалось на території Афганістану. У відповідь члени Альянсу зайняли одностайну позицію, що ці атаки були агресією проти них усіх і відповідно задіяли статтю 5 Північноатлантичного договору вперше в історії НАТО.

Ще на початку планування НАТО зрозуміла виклики, які постають внаслідок зобов’язання МССБ допомогти встановити захищене і безпечне середовище в усьому Афганістані відповідно до мандата Ради Безпеки ООН. Наприклад, при плануванні визнавалось, що в міру того, як МССБ поступово перебирали на себе командування міжнародними силами в усій країні між серпнем 2003 року і жовтнем 2006 року, ця зростаюча присутність потебуватиме від членів Альянсу та інших країн, які надали свої війська в розпорядження МССБ (TCN), більших зобов’язань щодо політичної волі, військ і фінансових ресурсів. Цей вищий рівень амбіцій також сприяв розвиткубільш далекоглядного бачення залучення НАТО з широкого кола завдань, а також звернення до дедалі більшої кількості країн – нечленів НАТО, які висловили бажання надати МССБ війська або ресурси. Ґрунтуючись на своєму досвіді допомоги у припиненні воєн у колишній Югославії, НАТО, як альянс колективної оборони, стала основою більш широкої коаліції зі сприяння безпеці.

Чого члени Альянсу не могли знати в 2003-2006 роках, це те, що повстанці виявляться більш здатними і стійкими ніж очікувалось. Це було результатом внутрішньої і регіональної динаміки – включно із незадоволенням повсюдним поганим урядуванням і використанням безпечних притулків в усьому регіоні – на що НАТО мала обмежений вплив, а уряд ІРА продемонстрував обмежену готовність і здатність контролювати ситуацію. Попри цей постійний виклик, НАТО не змінювала курсу, розширювала масштаб свого стратегічного планування і поглиблювала свою участь. Це передбачало навчання Афганської національної армії, допомогу в підготовці новостворюваної Афганської національної поліції і підтримку ширших зусиль зі стабілізації і відбудови у тісній координації з низкою дійових осіб, зокрема ООН і Європейським союзом.

Для забезпечення виконання цього широкого зобов’язання члени Альянсу домовились, що необхідний комплексний план, в якому визначені короткострокові і довгострокові цілі і завдання НАТО, і який спрямований на кращу гармонізацію військової діяльності МССБ з іншими аспектами діяльності НАТО і більш широкого міжнародного співтовариства. Відповідно, планувальна діяльність в штаб-квартирі НАТО набувала обертів і завершилась ухваленням Комплексного стратегічного політично-військового плану главами держав і урядів (HoSG) країн, що роблять внески в МССБ (TCN) на Бухарестському саміті НАТО навесні 2008 року.

План розроблявся у значній відповідності концепції «комплексного підходу» щодо консультацій і співпраці з урядом ІРА та іншими зацікавленими сторонами, а також впливу на міжвідомчу координацію в урядах TCN. Пам'ятаючи, що МССБ відповідали лише за військовий бік роботи, НАТО розуміла, що допомога афганцям взяти на себе відповідальність за своє майбутнє, вимагала широкого підходу до відновлення спільного відчуття відповідальності за країну. Всупереч припущенням, що НАТО не вистачало комплексного і цілісного підходу і довгострокового стратегічного плану, і що члени Альянсу були захоплені розбудовою (військових) державних установ, зміцнення інституцій держави вважалось засобом закріплення зв'язків між афганським народом і його відновленою державою.

НАТО також на самому початку своєї діяльності в Афганістані визнала, що успіх МССБ у допомозі встановити безпечне і захищене середовище в південному і східному Афганістані – традиційних пуштунських землях і плацдармі талібів уздовж афганського кордону з Пакистаном – буде залежати від залучення пуштунських племен на бік уряду Ісламської Республіки Афганістан (ІРА). Це також потребувало роботи з Пакистаном над тим, щоб не дати талібам використовувати племінні території в західному Пакистані як тил для повстанців. З цією метою НАТО зробила провінцію Кандагар центром тяжіння для операцій МССБ і допомоги з боку НАТО зі стабілізації і відбудови в широкому сенсі, і залучила Пакистан разом зі Сполученими Штатами до сприяння двостороннім переговорам між Афганістаном і Пакистаном.

В цьому плані НАТО усвідомлювала важливість поваги до суверенітету Афганістану, підтримки власної відповідальності і підзвітності афганців та заохочення уряду ІРА до впровадження інклюзивної політики. Цих цілей намагались досягти на тлі широкомасштабної корупції і складної і часто непрозорої племінної динаміки між різними етнічними групами та між провінціями і Кабулом, а також за відсутності добропорядної регіональної динаміки між сусідами Афганістану, яка зробила б перспективу мирного і процвітаючого Афганістану спільною справою, що заслуговує на увагу.

Водночас дії НАТО в Афганістані відбувались у світлі чотирьох умов, які великою мірою стримували їх дієвість:

До 2011 року МССБ зросли із п'яти тисяч у 2003 році до приблизно 130 тисяч особового складу. Цих сил було достатньо для того, щоб стримувати талібів, але не для того, щоб завдати їм нищівної поразки і запобігти їхнім регулярним повстанням. Без політичної згоди великої частини пуштунського населення інклюзивний, демократичний і самодостатній Афганістан був недосяжною метою. Представляючи майже 40 відсотків афганського населення, пуштуни були достатньо сильними і згуртованими для того, щоби нав’язати свою волю іншим афганцям через Талібан.

Більш політично цілісні і краще збалансовані сили і засоби можливо змінили би ситуацію краще. Сила присутності МССБ страждала від надмірно частої ротації військ, наставників і командирів. Ця практика не дозволяла повного ознайомлення з місцевою динамікою і потребами і занадто часто спричиняла збій у діяльності зі стабілізації і відбудови, а також партнерстві з афганськими військами, закріплення якого потребувало часу і послідовності. Слабкі центральні і провінційні інституції були перевантажені програмами міжнародних учасників і донорів, які часто пересікались. Комплексний підхід не спрацьовував. Як показав досвід Афганістану, сприйняття на місцевому рівні розбудови потенціалу і більш широкої стабілізації і відбудови залишатимуться проблемними на багатьох регіональних рівнях.

Так само, достойна регіональна динаміка могла би також допомоги подолати фрагментовану політику Афганістану запропонувавши пуштунам стимул вийти поза спадщину правління талібів. Чи спрацювала би така динаміка «ззовні всередину», як альтернатива підходу «зсередини назовні», краще і спромоглася запобігти трагічному поверненню талібів до влади лишається запитанням, яке НАТО ніколи не мала можливості перевірити і допомогти втілити в життя. Проте, ця гіпотеза, варта розгляду як майбутній вказівник і запобіжник.

На що вищенаведений аналіз чітко вказує, так це на те, що на тлі дуже складної спадщини і труднощів у діяльності в Афганістані, НАТО мала в своєму розпорядженні належні планувальні інструменти і дотримувалась, в міру можливості, належної практики справжньої інклюзивності, відповідальності афганців за свою країну і регіональної співпраці. Свідчення цього є безперечними, але результат розчарував. Зрештою, міжнародна спільнота не спромоглася зробити так, щоб самодостатній Афганістан переміг і запобіг поверненню талібів до влади.

Протягом 18 років діяльності НАТО Афганістан не став знов безпечним притулком для тероризму і розплідником терористичних атак з масовими жертвами. Більше того, спадщина турботи і доброго ставлення, які виявляли до афганського населення багато службовців МССБ, і їхнє прагнення допомогти зробити Афганістан кращим місцем для майбутніх поколінь не можуть бути стерті ані з історії, ані з умів і сердець багатьох афганців. Для планувальника в штаб-квартирі НАТО забезпечення ефективної діяльності НАТО в Афганістані заради достойної справи стало професійною Полярною зіркою. Повернення талібів до влади залишило шрам на серці.

Дивлячись у майбутнє, ця змішана спадщина, в усіх її відтінках, допоможе НАТО і членам Альянсу глибше осмислити складні завдання і наслідки здійснення підмандатних ООН місій з допомоги у збереженні міжнародного миру і безпеки, запобігання конфліктам або припинення воєн, і краще підготуватись до таких місій, якщо для цього знову виникне потреба. Як підтверджує нова Стратегічна концепція Альянсу, затверджена главами держав і урядів НАТО на саміті в Мадриді в липні 2022 року, відданість НАТО цілям і практиці врегулювання криз і безпеки через співпрацю лишається незмінною.