Продовження НАТО: пенсійний план не потрібен

НАТО пережила Варшавський пакт на три десятки років. Інші альянси часів холодної війни – Організація Південно-азіатського договору (СЄАТО) і Організація Центрального договору (СЕНТО) – пішли в минуле наприкінці 70-х років XX сторіччя. Все це викликає запитання: чому НАТО існує, тоді як інші скотилися в кювет? Вже є чудова наукова праця, присвячена цій проблематиці. НАТО наближається до ще одного етапу – прийняття своєї четвертої після закінчення холодної війни Стратегічної концепції – варто ще раз звернутись до цього питання.

НАТО була створена після Другої світової війни поряд з рядом інших органів, які залишаються активними донині. Це ООН і її відгалуження (Міжнародний валютний фонд, Світовий банк, Всесвітня організація охорони здоров’я та інші), а також Європейський союз (який походить від Європейського співтовариства вугілля і сталі, створеного у 1951 році). Є багато причин, які пояснюють, чому ці організації вижили. Але тривале існування кожної з них демонструє, що інституційна смерть не є неминучою. Те, що ці органи залишаються важливими для глобального і регіонального врядування, підтримує іншу тенденцію: схильність організацій приймати ‘форму зомбі’. Очевидно, що деякі організації страждають на цю хворобу. Міжамериканський Пакт Ріо, Система регіональної безпеки в Карибському басейні і Спільнота держав Сахелю-Сахари по суті сплять. Проте не менше міжнародних організацій живі і здорові. В історичному сенсі, в період із 1945 року відбувається величезний сплеск кількості міжнародних організацій. Тобто, рівні заміни і виживання цілком здорові.

Загальні спостереження мають свої обмеження. НАТО є унікальною за багатьма параметрами, і це так само є ключем до її довгого життя. Тут варто вказати на два аспекти. Перший стосується того, що Селесте Валандер (нині помічниця міністра оборони з міжнародної безпеки в адміністрації Байдена) описала у все ще актуальній статті, опублікованій в 2021 році, як «Портативні інституційні активи НАТО». Це стосується більшого ніж просто бюрократії НАТО (Міжнародного секретаріату і Міжнародного військового штабу) і збройних сил та Командних структур Альянсу. Не менш важливими є інтегровані війська НАТО і механізми політичних консультацій. Розроблені для протистояння радянському блоку, вони, на думку Валандер, довели свою придатність до нових місій по закінченні холодної війни. Звичайно, такий «прагматичний функціоналізм» має свої недоліки. Виконання нового завдання не гарантує досягнення потрібного результату, як показав Афганістан. Але не можна заперечувати здатність НАТО до адаптації. Один стандартний погляд на альянси полягає в тому, що ці органи розпускаються після поразки (ситуація, з якою НАТО зіткнулась в Афганістані 2021 року) або після перемоги (де Альянс був наприкінці холодної війни). НАТО спростовує обидва припущення.

Інституційна стійкість міститься поряд з другою важливою рисою. Просто кажучи, НАТО є настільки ж політичною організацією, наскільки вона є військовим альянсом. Увага тут часто звертається на демократичні аспекти преамбули до Північноатлантичного договору. Більш важливою у практичному сенсі є політика щодо внутрішніх питань НАТО. З моменту свого створення Альянс зберігає у собі баланс трансатлантичних інтересів. Тут безпека і оборона Європи взаємозалежна з розширеними потребами безпеки США. Європейська стабільність необхідна для економічних і політичних цілей зовнішньої політики США, в той час як для європейських союзників американські оборонні гарантії компенсують будь-які недоліки у військовій галузі. Взаємозалежність означає, що НАТО ніколи не була просто підрозділом американської зовнішньої політики. Американське лідерство – реальність, але прийняття рішень в НАТО характеризується компромісами, складним процесом взаємних консультацій і, у формальному сенсі, покладанням на консенсус. З плином часу ці політичні риси привели до вироблення міцних відносин довіри і залежності між членами Альянсу. Час від часу ці відносини проходили складні випробування. Усі основні операції НАТО – в Боснії, Косові, Лівії або Афганістані спричиняли напруження всередині Альянсу. А Іракська криза 2003 року описувалась як «перебування НАТО на порозі смерті». Але НАТО встояла. І відчуття постійності само собою є активом. Тимчасові коаліції (такі як Глобальна коаліція, яка воює з ІДІЛ, або яка двічі збиралась Сполученими Штатами для ведення воєн проти Іраку) не мають закріплених структур НАТО, що кидає тінь на їхню довгострокову надійність. Структури НАТО інколи уповільнюють прийняття рішень, в них можуть також бути закладені певні недоліки (проявляються в суперечках щодо розподілу тягаря, які виникають час від часу). Проте коли НАТО діє, вона робить це з упевненістю консенсусу і перевагами оперативної сумісності, єдності командування і спільних ресурсів.

Унікальність НАТО означає, за визначенням, що її неможливо замінити. Трансатлантичний характер НАТО разом з описаними вище військовими і політичними ознаками в такій комбінації ніде більше не існує. ООН, Організація з безпеки і співробітництва в Європі і ЄС, усі вони можуть претендувати на те, що вони в той чи інший спосіб сприяють безпеці, але жодна з них не спроможна провести операції подібні тим, які НАТО здійснила на Балканах, в Лівії і Афганістані. Так само, План дій з підвищення готовності, ухвалений після анексії Криму Росією в 2014 році, і підкріплення східного флангу в 2022 році могла здійснити лише НАТО. Теж саме, звичайно, можна сказати про те, як була організована оборона Європи під час холодної війни. Альтернатив НАТО було запропоновано мало і вони були швидкоплинні. Відмова – курс якого дотримувався Президент Трамп – найбільш драматичний і веде до найбільших наслідків. Багато хто непокоїться, що майбутній американський Президент може все ж таки звернутись до цього варіанту, хоча існує велика вірогідність того, що він не спрацює через конституційну вимогу затвердження такого рішення Сенатом. Що стосується нинішньої адміністрації, вона повернула політику на усталені рейки. Проміжні стратегічні рекомендації щодо національної безпеки 2021 року описують НАТО як один з «найбільших стратегічних активів». Причини цього очевидні. НАТО не просто втілює американський вплив у Європі. Вона також допомагає забезпечити надійний набір оперативно сумісних збройних сил і зберігає мир на одному кінці євразійського континенту, дозволяючи США (не забуваючи українську кризу) вважати пріоритетною загрозу з боку Китаю на іншому. Навіть Трамп визнав ці достоїнства. Розповідають, що він фактично ніколи нічого і не робив для того, що зараз здається імпульсивними і неоднозначними погрозами вийти з Альянсу. А у матеріальному сенсі американська підтримка союзників по НАТО (яка проявляється в Європейській ініціативі стримування) фактично збільшилась за роки правління Трампа.

У самій Європі ніколи не було реальної заміни НАТО. За часів холодної війни розмови про «європейську опору» насамперед розглядались як щось таке, що існує всередині Альянсу, а не поза ним. Наприкінці холодної війни французький Президент Франсуа Міттеран і міністр закордонних справ Західної Німеччини Ганс Дітріх Геншер просували схеми, які згорнули б НАТО до рівня панєвропейської структури безпеки. Але жодна з цих ідей не втілилась. За продовження існування НАТО виступав Канцлер Західної Німеччини Гельмут Коль, а також британці, канадійці, турки і більшість європейських членів Альянсу. А адміністрація Джорджа Буша чітко вказувала на те, що НАТО – з об’єднаною Німеччиною як члена – має бути якорем для європейського порядку після холодної війни. Протягом наступних десятків років цей підхід превалював як у європейських столицях, так і у Вашингтоні. Європейські члени Альянсу, які не є членами ЄС (найбільш значимо Туреччина, а зараз і Сполучене Королівство), скептично ставляться до того, щоб ЄС отримав оборонну роль. І хоча Франція, і, до меншого ступеня, Німеччина були головними прибічниками того, що в Лісабонському договорі ЄС називається «спільною обороною», жодна з цих країн ніколи не розглядала вихід з Альянсу заради неї. Найбільш важлива нещодавня заява про амбіції ЄС, «Стратегічний компас ЄС 2022» також веде до знайомої формули. Оборонні ініціативи ЄС, стверджується в документі, мають «відповідати зобов’язанням в рамках Організації Північноатлантичного договору, яка для тих країн , які є її членами, залишається основою їхньої колективної оборони і форумом для її здійснення».

Виживання і успіх також залежать від правильної стратегії, але її отримати нелегко. Деякі науковці, свідомі бюрократичних і політичних шор, які заважають чіткому баченню, оплакують «забуте» або «втрачене» мистецтво розроблення стратегії. Інші вказують на ілюзорний характерстратегії, зважаючи на її застосування до обставин, які зазвичай непередбачувані і занадто складні для отримання бажаного результату. Попри ці перешкоди, стратегія присутня повсюди. Жодна організація – чи то урядова, військова, або компанія, або, очевидно, і альянс – не може при здоровому глузді існувати в світі без неї. Які не були б її обмеження, стратегія краще за будь-які альтернативи: постріл всліпу, покладання на первинні концепції, такі як честь, репутація і слава, або відкочування до звичок і мислення на зразок «якось воно буде».

Добра стратегія повинна постійно пристосовуватись до мінливих обставин. Вона також має спиратись на те, що можливе (а не лише на те, що бажане) і зважати на ресурси, потрібні для досягнення визначених цілей. Понад усе, як сер Лоуренс Фрідман зауважив, ухвалити стратегію означає зробити вибір; це визнання того, що середовище, яке постає перед гравцем, може бути підкорене, а не існувати «самопливом». НАТО достатньо добре вписується в це розуміння. Потягом своєї історії Альянс приділяє значну увагу формулюванню і узгодженню стратегії, а потім координації зусиль членів Альянсу на основі постійно обновлюваних концепцій, політичних вказівок і військової доктрини. Ці зусилля часто набувають величезного політичного значення. Звіт Гармеля від 1967 року про «Майбутні завдання Альянсу» , згідно з однією оцінкою, врятував НАТО від «найбільшої кризи в її історії» після виходу Франції з інтегрованих військових структур Альянсу. Лондонська декларація 1990 року і Стратегічна концепція 1991 року також проклали шлях і допомогли НАТО перейти в період після холодної війни. Ці прецеденти означають, що найостанніші документи НАТО вищого рівня – Стратегічні концепції 1999 і 2010 років, а також очікуване оновлення 2022 року – будуть наповнені величезним значенням. В зовнішньому сенсі вони є публічним обличчям НАТО в світі: головні заяви про значення і мету. У внутрішньому – вони є важливими вправами з досягнення консенсусу між членами Альянсу. Проте будучи самі собою дуже значними, Стратегічні концепції є лише одним виразом стратегічної цілісності НАТО. В їх основу покладено непрозорі, часто засекречені, але тим не менш оперативно значимі заяви про цілі. Останнім часом такі документи ухвалювались в темпі. У 2019 році НАТО ухвалила нову Військову стратегію, а у 2020 році - два документи для втілення – Концепцію стримування і оборони євроатлантичного регіону і Основоположну концепцію ведення бойових дій. У 2021 роціI члени Альянсу узгодили Плани дій щодо зміни клімату і щодо Жінок, миру і безпеки, а також «Зобов’язання щодо посиленої стійкості» і політику кібероборони. «Загальна космічна політика» з’явилась у січні 2022 року.

НАТО збирається офіційно прийняти свою нову Стратегічну концепцію на Мадридському саміті в червні 2022 року. Її проєкт вже перероблений в світлі української кризи. Схоже також, що і Військова стратегія НАТО невдовзі після цього буде переглянута.

Біологічні аналогії не працюють, коли йдеться про альянси. Немає причин вважати, що НАТО вабить стареча дряхлість. Альянси часто тримаються сторіччями. «Вічна» дружба, передбачена в англо-португальському договорі 1373 року усе ще міцна; і ніхто не сумнівається в тривалості як американо-канадських відносин (які були започатковані в Огденсбурзькій угоді 1940 року), так і франко-німецьких відносинах (формалізованих в Єлисейському договорі 1963 року). Але НАТО інша, бо вона є виразом колективного (а не просто двостороннього) підприємства. Майбутнє НАТО не написане, але безперечно, у короткостроковій і середньостроковій перспективі, вона має дуже насичений порядок денний.