«Якщо у сусідів НАТО буде більше стабільності, НАТО буде в більшій безпеці». Це твердження покладено в основу роботи НАТО над Поширенням стабільності - концепції, схваленої лідерами НАТО на Варшавському саміті в 2016 році. Два роки по тому, з огляду на наступний саміт НАТО в Брюсселі в липні 2018 року, має сенс згадати цю концепцію і подивитись, куди ми рухаємось.
По-перше, важливо почати з твердження. Це проста фраза, але з глибокими наслідками.
Розглянемо контекст: два роки по закінченні операції Міжнародних сил сприяння безпеці в Афганістані на чолі з НАТО та потрясіння, викликаного незаконною анексією Криму Росією і кризою на сході України, НАТО займалась забезпеченням зміцнення своїх можливостей стримувати і оборонятись. У Варшаві були здійснені важливі кроки в цьому напрямі. Дехто запитував: «А чи не повертаємось ми «назад у майбутнє», до організації колективної оборони часів холодної війни?». Це означало б відхід, або послаблення значної ролі НАТО у врегулюванні криз і розбудові безпеки через співробітництво, яка розвивалась з початку 90-х років XX сторіччя, включно з великою мережею партнерств з третіми державами.
Генеральний секретар НАТО Єнс Столтенберг спілкується з інструкторами НАТО і іракськими військовими під час відвідування тренувального табору НАТО в Іраку 5 березня 2018 року. Міністри оборони країн Альянсу домовились в лютому 2018 року розпочати планування Тренувальної місії з метою посилення підтримки, яку НАТО надає цій країні в розбудові обороноздатності. © NATO
Проте, заявляючи, що безпека НАТО, пов’язана зі стабільністю її сусідів, лідери країн Альянсу чітко вказали на те, що вони не піднімають міст, що веде до фортеці НАТО. Навпаки, вони недвозначно заявили, що безпека членів НАТО тісно пов’язана зі стабільністю сусідніх регіонів і держав. Це було не просто благе прагнення, а висновок, глибоко закарбований недавнім досвідом. Лише із 2014 року НАТО бачила, як події у її сусідів на сході і півдні – в Україні, Іраку і Сирії – можуть мати серйозні наслідки для власних громадян Альянсу.
Із визнанням цього також приходить і зобов’язання щось робити. У Варшаві лідери країн Альянсу домовились про порядок дій – відомий як Поширення стабільності, – в якому визначені заходи на допомогу Альянсу підготуватись до нестабільності по сусідству, в тому числі в країнах-партнерах, зайнятись її подоланням і повернути стабільність. Це розглядається як цілісний підхід з цілим спектром взаємодії, починаючи від партнерства з ключовими державами, зокрема щодо розбудови потенціалу, до заходів з врегулювання криз за допомогою військових сил і засобів.
У Варшаві члени Альянсу оголосили про ряд заходів, які конкретно показали як це мало здійснюватися: більш глибока підтримка розбудови потенціалу таких партнерів, якУкраїна, Грузія, Ірак і Йорданія; діяльність із забезпечення безпеки на морів Середземному і Егейському морях; і підтримка Глобальної коаліції проти ІДІЛ (або Даеш).
НАТО – не «фортеця»
Наголошуючи на своєму прагненні «поширювати стабільність», лідери Альянсу підкреслили, що попри погіршення стану безпеки НАТО не відмовляється від свого комплексного підходу до безпеки і не відходить від безпеки через співпрацю і від врегулювання криз.
Декілька місяців по тому промові в Гарвардській школі ім. Кеннеді Генеральний секретар НАТО Єнс Столтенберг пояснив, що НАТО входить у третю фазу своєї історії: після першої фази колективної оборони (1949-1991 роки), і другої фази «поширення безпеки» через врегулювання криз і партнерства (1991-2014 роки), НАТО перебуває в третій фазі, в якій вона «повинна водночас здійснювати колективну оборону, врегульовувати кризи і поширювати стабільність поза своїми кордонами» і не має «розкоші вибирати одне чи інше».
Лідери країн Альянсу визнали у Варшаві, що сучасні завдання безпеки усе ще вимагають широкого і цілковитого спектра інструментів і стратегій, розроблених Альянсом в період після холодної війни. Водночас вони відзначили, що НАТО не лише потрібно адаптуватись до виконання складніших завдань з оборони і стримування, а Альянс має розвиватись так, щоб “у НАТО був довготривалий і сталий підхід до поширення стабільності, забезпечений відповідними і сталими ресурсами і структурами за рахунок найефективнішого використання наявних механізмів фінансування.”
Це потенційно дуже масштабний порядок денний. Проте НАТО не новачок у Поширенні стабільності. Альянс може нагадати про активну участь в діяльності зі стабілізації поза межами своїх кордонів і поряд зі своїм основним завданням колективної оборони по закінченні холодної війни. Її операції з врегулювання криз в Боснії і Герцеговині, Косові і Афганістані – а також діяльність з розбудови потенціалу в Іраку – по суті усі були місіями зі стабілізації, часто посилені потужним навчальним компонентом.
Сили в Косові на чолі НАТО, які вперше були розгорнуті в 1999 році, з часом очолили створення і підготовку багатоетнічних, професійних і контрольованих цивільними Сил безпеки Косова. Із 2017 року Зв’язкова і дорадча група НАТО надає підтримку з розбудови потенціалу організацій безпеки в Косові на усіх рівнях, від керівного до рівня підрозділу. На зображенні: навчання з медичної евакуації в Косові. © KFOR
Більше того, НАТО має більше чверті віку досвіду з дорадчої, менторської діяльності і підтримки країн-партнерів на шляху здійснення військових і інституційних реформ, розбудови потенціалу і посилення оперативної сумісності. Більша частина цього досвіду була напрацьована у роботі з більш як з десятком країн, що готувались вступити до Альянсу – але не тільки: мережа партнерів НАТО зараз налічує понад 40 країн і охоплює увесь світ. Поряд з політичним діалогом практичний вимір цих відносин часто зосереджений на розбудові потенціалу за допомогою стратегічної дорадчої діяльності, освіти, підготовки, навчань і оцінки як на рівні інституцій, так і на рівні окремих підрозділів.
Посилена увага до Півдня
«Південне сусідство» дедалі частіше асоціюється з концепцією НАТО "Поширення стабільності". Традиційно діяльність Альянсу з поширення стабільності через партнерства і військові реформи була в основному зосереджена на східних сусідах НАТО (Центральній і Східній Європі, західних Балканах і колишньому СРСР). Проте після так званої «Арабської весни» НАТО поступово, але стабільно посилює свою роботу з близькосхідними і північноафриканськими партнерами на додаток до роботи з партнерами на Сході.
Значна частина цієї посиленої підтримки на півдні надається партнерам у форматах Середземноморського діалогу НАТО і Стамбульської ініціативи співпраці . Багато південних партнерів НАТО зібрались на новому партнерському форумі,Платформа оперативної сумісності, який покликаний підтримувати і поглиблювати оперативну сумісність між НАТО і партнерами в майбутніх операціях з врегулювання криз і стабілізації.
НАТО також активізує зусилля зі створення можливостей у сфері освіти і тренування для своїх партнерів. На початку 2017 року члени Альянсу і Кувейт відкрили в Кувейті Регіональний центр для обслуговування партнерства НАТО з країнами Перської затоки.
В окремих випадках НАТО зосереджує свою партнерську діяльність з південними партнерами більш чітко на розбудові їх обороноспроможності і військових інституцій. Наприклад, у 2014 році Йорданія почала отримувати підтримку у вигляді посиленого тренування, допомоги і порад в рамках Інтегрованого пакета з розбудови обороноздатності.
Варшавські рішення підтвердили цю тенденцію і висунули нові ініціативи, такі як тренувальна робота і діяльність з розбудови потенціалу в Іраку, на основі яких міністри оборони країн НАТО домовились в лютому 2018 року про початок планування Тренувальної місії.
Дивлячись вперед
Дивлячись вперед, що треба змінити? Як має розвиватись цей порядок денний? Які нові інструменти потрібні для поширення стабільності?
Дуже вірогідно, що частина зусиль НАТО з Поширення стабільності вимагатиме певної форми діяльності або операції з врегулювання криз. Проте НАТО набула досить великого досвіду, провівши низку таких заходів після закінчення холодної війни. Є розроблені процедури, знання і структури для їх застосування. Водночас будь-яка подальша місія НАТО з врегулювання кризи матиме унікальний сценарій, дуже специфічну ситуацію і зовсім інші політичні обставини. Важко передбачити коли і де з’явиться прохання втрутитись.
Не кажучи про врегулювання криз, основна робота НАТО над поширенням стабільності в майбутньому буде продовжуватись навколо запобігання: довготривалого завдання, що вимагає терпіння, з розвитку партнерств через політичну взаємодію і співпрацю з метою посилення інституційної спроможності партнерів протистояти викликам безпеці.
НАТО і Йорданські збройні сили, 19 липня 2017 року, урочисто привітали новостворену Групу з реагування на комп’ютерні надзвичайні ситуації (CERT) в Аммані. Діяльність з посилення можливостей комп’ютерного захисту Йорданії є частиною ширшого пакета з розбудови військової спроможності Йорданії. © NATO
Ця робота ніколи не буде такою видимою, як інші аспекти діяльності НАТО, але вона залишається важливою. Справді, колишній Головнокомандувач об’єднаних збройних сил НАТО в Європі генерал Брідлав написав у article липні 2016 року, що стосовно Близького Сходу, «головна стратегія НАТО повинна полягати у інвестиціях в розбудову інституцій і освіту, поміж інших заходів, для того, щоб стабілізувати території з поганим врядуванням, які плодять терористів і переміщених мирних мешканців». Генеральний секретар НАТО також послідовно доводить, що інвестування в розвиток місцевих інституцій і сил є економним способом запобігати тероризму і дестабілізації боротися з ними.
Просуваючи вперед свій порядок денний з Поширення стабільності, НАТО має обмірковувати загальні цілі, шляхи і засоби, які будуть використовуватися для Поширення стабільності через партнерства і розбудову потенціалу майбутніми роками.
Цілі
Наприкінці 90-х років XX сторіччя і на початку 2000-х програми партнерства НАТО в Європі і країнах колишнього СРСР розвивались під політичним гаслом «Партнерство заради миру» - однієї з цеглин побудови «Європи цілісної і вільної»: мирного європейського порядку після холодної війни, побудованому на співробітництві. Зараз, коли Поширення стабільності стало новим лейтмотивом , варто замислитись над тим, якому загальному політичному проекту або кінцевій меті будуть слугувати ці зусилля. Чи має НАТО – або Захід загалом – еквівалентне бачення щодо своїх регіональних партнерів у Північній Африці і Близькому Сході? Безперечно, створення умов для подолання тероризму може бути частиною відповіді, але чи цього достатньо? В будь-якому разі політичне бачення важливе за низки причин.
По-перше, змінилось визначення «сусідства». Увага НАТО при Поширенні стабільності в 90-ті роки XX сторіччя і 2000 роки була зосереджена на відносно гомогенній групі країн, позначеній посткомуністичною спадщиною і спільним прагненням приєднатись до євроатлантичних структур. У 90-ті роки XX сторіччя розширення НАТО і Європейського союзу відбувалось у тандемі, створюючи потужний набір умов, які були рушієм трансформації держав і суспільств.
Зараз знову діє геополітика. Сусідство НАТО – це набагато більш розмаїте – і конкурентне – середовище. На відміну від «однополярного моменту" 90-х років XX сторіччя, геополітичне середовище позначене піднесенням впливових держав (на міжнародній арені) і рухів всередині країн), які агресивно ставлять під сумнів і кидають виклик багатосторонньому порядку, основаному на правилах, який підтримує НАТО.
Щодо Близького Сходу і Північної Африки, вважається, що сам характер регіонального порядку відіграє свою роль. Багато держав з-поза меж регіону роблять значні інвестиції в розбудову і поглиблення відносин з деякими країнами-партнерами НАТО з метою впливу на цей порядок. Водночас розширення – і його потужний механізм умов – не стоїть на порядку денному більшості з цих партнерів. Після вступу до Альянсу Чорногорії в 2017 році лише купка з більше як 40 партнерів НАТО залишаються офіційними кандидатами на членство.
Зміцнення здатності партнерів боротись з тероризмом є важливим елементом роботи НАТО над розбудовою обороноздатності своїх південних партнерів. На зображенні: інструктори діляться досвідом з протидії саморобним вибуховим пристроям. © NATO
Загальне розмаїття партнерських відносин НАТО означає, що деякі механізми партнерства і розбудови потенціалу 90-х років XX сторіччя, більш «гуртового» характеру, покликані спрямовувати до НАТО більше десятка країн, і що механізми нині мають стати більш індивідуалізованими і відповідати набагато більш розмаїтому набору обставин в кожній країні-партнері НАТО. Водночас, за відсутності важеля впливу, яким було розширення, важливо подумати над тим, як посилити стимули для партнерів, які слугують їхнім інтересам, і заохочувати їх до співробітництва з НАТО і роботи над розвитком більш сучасних, стійких і спроможних оборонних інституцій.
Шляхи і засоби
На повсякденній основі НАТО працюватиме зі своїми партнерами та іншими країнами, які будуть зацікавлені в цьому, за допомогою своїх інструментів партнерства і програм з розбудови потенціалу. Це має бути підходом до змін, які необхідно здійснити.
В цій сфері НАТО має майже занадтобагато досвіду. Після чверті сторіччя роботи з партнерами вона виробила розвинутий, якщо не комплексний, набір інструментів, засобів і механізмів. Питання в тому, як організувати і спрямувати ці інструменти задля кращого Поширення стабільності.
На щастя, члени Альянсу виробили задля цього ряд вказівок: у Варшаві вони наголосили на важливості розроблення «довготривалого і сталого підходу до Поширення стабільності». І тут варто глибше замислитись над двома елементами.
Перше, сталість. Це означає, що будь-яка допомога з боку НАТО щодо розбудови потенціалу має продовжувати давати свої плоди і після того, як НАТО зменшить або припинить надавати таку підтримку країні-партнеру. Досвід вказує на те, що це можливо лише тоді, коли зміни або реформи укорінюються в інституціях і їх системах, процедурах, світогляді і культурі.
Після Варшави члени Альянсу підтвердили важливість того, що мовою НАТО називається інституційною розбудовою оборони. Що це означає на практиці? Наприклад, якщо країна-партнер створює Сили спеціальних операцій, підготувати і оснастити вояків недостатньо. Необхідно також забезпечити, щоб Міністерство оборони і Генеральний штаб чітко і зрозуміло визначили роль цих сил в національній військовій стратегії і доктрині; щоб процедури набору і фінансування відповідали потребам цих сил; і щоб були створені відповідні навчальні і тренувальні заклади для забезпечення і підтримки відповідного рівня знань і умінь цих сил. Усе це, і багато іншого, забезпечить сталість новостворених Сил спеціальних операцій.
По-друге, допомога партнерам у розбудові інституцій – це потенційно довготривалий проект. Він вимагає цілісного підходу до інституцій безпеки і оборони. З боку НАТО це можливо лише тоді, коли Організація має більш масштабну картину своєї співпраці з країною, з тим, щоб вона могла працювати з цією країною більш комплексно. З цією метою члени Альянсу також надали персоналу вказівки рухатись в напрямку підходу «Єдина НАТО» в своїй роботі з партнерами: цивільний і військовий персонал, який працює з одним партнером, повинен більш системно працювати разом.
Підсилення підтримки задля максимізації впливу
Нарешті, варто замислитись над тими структурами і ресурсами, потрібними НАТО для поширення стабільності. Зокрема, необхідно розвивати три стратегії: використання і розвиток мереж; партнерство з Європейським союзом; і більш активне використання добровільних фінансових внесків.
По-перше, партнерські програми НАТО демонструють, що мережі можна використовувати для того, щоб обмежених ресурсів вистачило на довше. Багато програм НАТО для партнерів використовують дещо невеликі фінанси, але потім залучають цілий спектр добровільних матеріальних внесків, які багаторазово збільшують інвестиції зі спільного бюджету НАТО. Те ж саме відбувається з обміном досвідом і знаннями. Персонал НАТО спроможний використовувати фахові мережі в країнах-членах і партнерах НАТО для здійснення підготовки, надання порад і менторської діяльності – серед них і два десяткаЦентрів передового досвіду з таких різноманітних питань, як кібербезпека, військова медицина і стратегічні комунікації, а також Навчально-тренувальні центри партнерства.
Поширення стабільності в різних регіонах є одним із пріоритетів співпраці між НАТО і ЄС, зазначених у Спільній декларації, підписаній у Варшаві в липні 2016 року (зліва направо) Президентом Європейської ради Дональдом Туском, Генеральним секретарем НАТО Єнсом Столтенбергом і Президентом Європейської комісії Жаном-Клодом Юнкером. © NATO
Цю гнучку модель можна продовжувати розвивати. Задля забезпечення підтримки, необхідної для надання підтримки і порад країнам-партнерам, політичний і військовий секретаріати НАТО повинні стати фахівцями з генерування, менеджменту і використання таких фахових мереж оборонних і військових інституцій країн-членів і партнерів Альянсу, академічних кіл і громадянського суспільства. Новий Південний вузол вже озброївся цим підходом і зосереджує свою роботу на «встановленні зв’язків, консультаціях і координації» з широким колом учасників задля кращого розуміння завдань і можливостей на півдні від НАТО.
По-друге, є величезний потенціал поглиблення партнерства з головним стратегічним партнером НАТО – Європейським союзом. Обидві організації мають спільних сусідів і спільне прагнення до стійкості цих сусідів. Спільна робота над розбудовою обороноздатності - одна з ключових сфер поглибленої співпраці, визначених у Спільній декларації, підписаній лідерами цих організацій у Варшаві в липні 2016 року. Використання досвіду, знань і фінансових ресурсів як НАТО, так і Європейського союзу задля підтримання спільних проектів у країнах-партнерах може значно посилити «мережевий» підхід до Поширення стабільності.
І насамкінець, фінансові ресурси. НАТО вже має в своєму розпорядженні чудовий інструмент, це так звані Трастові (Цільові) фонди. Вони дозволяють окремим членам Альянсу і партнерам, за підтримки секретаріатів НАТО, здійснювати на добровільній основі додаткове фінансування певної реформи чи проекту з розбудови потенціалу. Ці фонди вже дали більше грошей, ніж можна отримати на щорічній основі з основного бюджету НАТО. Якщо члени і партнери Альянсу будуть посилювати свою підтримку в майбутньому, необхідно, щоб ці фінансові структури були готові прийняти збільшену допомогу.
Із підготовкою НАТО до саміту 2018 року забезпечення готовності її структур до долання викликів, пов’язаних з реалізацією Поширення стабільності, стане головним випробуванням. Проте НАТО може скористатись значним прогресом, досягнутим після Варшави, зокрема, щодо визначення ролі програм партнерства і розбудови потенціалу.