Що робити з хвилею іноземних бойовиків, що повертаються?

«Жорсткий» чи «м’який» підхід?

Тих, хто повертається, часто вважають загрозою за двох причин: по-перше, через їхню високу здатність здійснювати теракти, пов'язані з бойовим досвідом і мережевими зв’язками; по-друге, вважається, що вони мають для цього мотивацію, бо багато з них, як вважають, втратили чуттєвість щодо насильства і їхні мізки були промиті організаціями, до яких вони належали. Хоча деякі дослідження вказують на те, що більшість тих, хто повертається, не становить гострої небезпеки (лише один із 360 іноземних бойовиків здійснив теракт після повернення), інші свідчення доводять, що значна кількість тих, хто повертається, залишається активними членами екстремістських мереж у себе вдома .

Відображаючи суспільне сприйняття загрози, "жорсткі" підходи до іноземних бойовиків, що повертаються, залишаються популярними: серед них різноманітні адміністративні заходи, такі як позбавлення громадянства і заборона на в’їзд, яка не дає можливості іноземним бойовикам повернутися додому. В сфері кримінального судочинства найбільш поширеним підходом є засудження до тривалого терміну ув’язнення. Проте, хоча в різних країнах адміністративні заходи застосовуються по-різному, багато країн повідомляють, що покарання іноземних бойовиків залишається не простою справою. Проти тих, хто повертається, часто буває недостатньо доведених свідчень або їх можна покарати лише за відносно незначні порушення, і терміни ув’язнення, якщо вони загалом застосовуються, відносно короткі. Ще одним ускладненням, пов’язаним з покладанням передусім і головним чином на кримінальне судочинство, є усе ще не вивчений зв'язок між ув’язненням і радикалізацією, коли є фактичні свідчення про те, що численні організатори джихадистських терактів засвоїли свої радикальні погляди у в’язниці.

Оскільки протидія загрозі з боку іноземних бойовиків, що повертаються, лише засобами кримінального покарання виявилась складною, ті, хто виробляють політику, дедалі частіше визнають важливість «м’якого підходу». Такі підходи передбачають різноманітні стратегії, що підпадають під широке визначення «протидії войовничому екстремізму» (CVE), такі як реабілітація і превентивні заходи. Це допомагає, бо визнається, що не усі, хто повертається, однакові – це неоднорідна група, яка охоплює тих, хто прагне здійснювати теракти, тих, хто розчарувався в житті під владою Даеш, і навіть тих, хто може вважатись «жертвами» терористичного вербування, таких як діти і члени сімей іноземних бойовиків.

Диференціація цих груп осіб при реабілітації і запобіганні дає численні переваги. Вона забезпечує прагматичну альтернативу роботи з тими, кого неможливо успішно покарати (або взагалі не підпадають під дію кримінального судочинства), але все одно вважаються вразливими для радикальних ідеологій в той чи інший спосіб. Так само, підходи на основі реабілітації до протидії загрози з боку тих, хто повертається, можуть бути достатньо гнучкими, дозволятимуть працювати з такими порушниками на індивідуальній основі, і таким чином також допомагати зосереджувати ресурси саме там, де вони потрібні насамперед. Останнє, але не менш важливе, реабілітовані іноземні бойовики можуть стати цінним ресурсом для превентивних заходів, надавши авторитетний голос для протидії екстремістському наративу.

Як зазначається в нещодавньому дослідженні Глобального антитерористичного форуму, для того, щоб досягти результату, необхідно втілювати таку політику, яка поширюється на весь життєвий цикл радикалізації до насильства . Хоча реабілітація необхідна для розв’язання проблеми тих, хто повертається, не менш важливо запобігати радикалізації вразливих осіб насамперед, протидіючи впливу більших екстремістських мереж, які намагаються завербувати нових послідовників. Тому країни мають фінансувати і те, і те.

Запобігання і реабілітація

Багато урядів визнають важливість роботи з CVE на додаток до кримінального правосуддя і заходів безпеки для боротьби проти тероризму. Проте стратегії і програми варіюються і систематична оцінка політики в цій сфері усе ще не є звичайною.

На недавній конференції, присвяченій боротьбі з тероризмом, яку проводила Організація з безпеки і співробітництва в Європі, обговорення кращих зразків роботи з CVE привело до появи комплексного списку. Програми повинні бути специфічними як для кожної країни, так і щодо особистостей, зосереджені на місцевому рівні і передбачати участь надійних представників громадянського суспільства і наголошувати на ролі молоді і жіноцтва. Більше того, до них повинні залучатись численні зацікавлені сторони – в ідеалі, це має бути загальносуспільний підхід – і вони мають ґрунтуватись на доведених дієвих зразках.

Як це відбувається на практиці?

Спільним чинником багатьох превентивних і реабілітаційних стратегій є їхній справді багатосторонній характер. Але те, як співпрацюють зацікавлені сторони, в різних країнах може виглядати по-різному. В широкому сенсі, ці програми можна знайти з кожного з боків спектра «централізація – децентралізація», або де завгодно між ними.

Ми знаходимо приклад децентралізованої політики CVE у Німеччині. Уряд підтримує численні регіональні громадські організації, які втілюють в життя превентивні і реабілітаційні ініціативи в усій країні, обмежуючись керівною роллю, забезпечуючи фінансування.

З іншого боку спектра є Франція. Там уряд покладається на свою систему префектів – представників держави в її регіонах і департаментах – які виробляють курс дій щодо екстремістів і визначають, які зацікавлені сторони залучати до процесу дерадикалізації.

Обидва підходи мають переваги і вади. Німецький підхід «знизу – до гори» надає повноваження місцевим дійовим особам, яким легше завоювати довіру відповідних осіб і громад, а французький метод «згори - донизу» може забезпечити участь усіх відповідних зацікавлених сторін в разі необхідності. Що стосується мінусів, німецькі ініціативи з CVE залишаються неоднорідними і фрагментарними за відсутності комплексного залучення федеральної влади. А той факт, що французьку програму з CVE виконує Міністерство внутрішніх справ, яке також відповідає за національну поліцію, може спричинити небажання родин повідомляти про випадки радикалізації через острах юридичних наслідків.

Інші країни обрали підходи, що лежать між цими двома полюсами. Данський підхід – відомий у світі як «модель Аархус», спрямований на протидію радикалізації через міцно інституціолізоване співробітництво. Спочатку ці мережі поширювались на школи, соціальні служби і поліцію, але пізніше до них приєднались психіатричні, медичні служби, пенітенціарна система і служба, що опікується умовно засудженими. Ця інституціолізована співпраця наявна в кожному муніципалітеті Данії і є невіддільною частиною сталих структур врядування (урядові міністерства також мають свою роль в спрямуванні співробітництва). Проте водночас вона достатньо локалізована, щоб бути доступною для осіб і громад, яких це стосується, а також для партнерів з громадянського суспільства.

Крім організаційної структури, превентивні і реабілітаційні програми мають також і різні завдання. Деякі більше зосереджені на вивільненні від впливу, тобто припиненні насильницької поведінки особи, інші ґрунтуються на підході дерадикалізації і спрямовані на зміну радикальних поглядів; а є ще й такі, які поєднують обидва завдання.

Прикладом дерадикалізації є підхід французьких державних центрів «Попередження, інтеграції і громадянства», в яких радикалізовані (але не засуджені) особи отримують уроки французької історії, релігії і філософії, спрямовані на виховання в них демократичних і гуманітарних цінностей. Перший такий центр відкрився у вересні 2016 року і має прийняти 25 учасників. Проте із 2017 року він стоїть порожній після того, як його залишили усі дев'ять мешканців, хто добровільно, а хто після судового вироку, не завершивши проходження програми центру. Ця програма активно критикувалась у парламентській доповіді на початку 2017 року за неспроможність відібрати тих учасників, яких потрібно, при вартості для платників податків у 2,5 мільйона євро на рік.

Частіше країни зосереджуються на вивільненні від впливу поряд з дерадикалізацією. Учасники таких програм – чи то ті, хто повертається, чи радикалізовані індивідууми, передусім ті, які ще не поїхали до зон конфліктів – отримують практичну підтримку в пошуку, наприклад, роботи або помешкання. В Данії, наприклад, програма виходу для іноземних бойовиків в рамках моделі Аархус пропонує тим, хто повертається допомогу різного ступеня щодо працевлаштування і освіти, помешкання, психологічної підтримки і медичної допомоги. Поряд з отриманням такої практичної допомоги програма забезпечує учасників ментором з дерадикалізації, до якого вони можуть звертатись як по повсякденну допомогу, так і з метою релігійних дискусій.

Висновок

Іноземні бойовики, що повертаються, очевидно є другою важливою проблемою для тих, хто розробляє політику протидії феномену іноземних бойовиків, який постійно розвивається. Дехто обов’язково вимагатиме «жорсткого підходу» на основі покарання і тривалих термінів ув’язнення. Проте повинно бути зрозуміло, що цим не вдасться розв’язати проблему загалом і заходи кримінального правосуддя повинні підсилюватись політикою запобігання і реабілітації.

Проте усе ще треба виконати багато роботи для оцінки кращих зразків роботи за цими програмами. Цей короткий огляд превентивної і реабілітаційної діяльності в різних країнах Європейського союзу засвідчує, що програми працюють успішно тоді, коли вони пристосовані до інституційної культури країни, а особливо коли ця культура підтримує співробітництво між різними зацікавленими сторонами. Так само, увага, спрямована на надання радикалізованим індивідуумам прагматичної допомоги з відбудови власного життя, видається необхідною для протидії повернення їх до войовничого екстремізму – можливо навіть важливішою за увагу, спрямовану лише на відвернення їх від радикальної ідеології.

Оскільки багато країн по-різному підходять до запобігання і реабілітації, важливо включати в ці програми належну оцінку і широко обговорювати їх результати, щоб кожен міг скористатись отриманим досвідом і уникнути повторення помилок.