Як ОБСЄ може допомогти зменшити ризик небезпечних військових інцидентів?

У Балтійському регіоні, який давно є центром напруження між НАТО і Росією, нещодавно спостерігались близькі, і як вважають, небезпечні зіткнення між військовими кораблям і літаками Росії і Альянсу. 12 квітня 2016 року американський есмінець з керованими ракетами «Дональд Кук» зазнав численних швидкісних прольотів російських винищувачів на малій висоті, перебуваючи в міжнародних водах поблизу польського узбережжя. Кількома днями пізніше російський винищувач здійснив фігуру вищого пілотажу «бочка» над американським розвідувальним літаком, який патрулював над Балтійським морем, і наблизився до нього на відстань 30 футів (майже 10 метрів). Балтійський простір не єдине місце, що викликає занепокоєння. 7 вересня американські офіційні кола висловили протест проти небезпечного «перехоплення» російським винищувачем американського літака, що патрулював над Чорним морем. 22 вересня два стратегічних літаки Туполєв ТУ-160 «Блекджек» були перехоплені французькими ВПС на відстані менше 100 км від узбережжя Франції.

Понад 60 подібних інцидентів було зафіксовано з березня 2014 року по серпень 2015 року Мережею європейського лідерства, яка нещодавно порушила питання про ці небезпечні події на експертномусемінарі, організованому разом з Інститутом Егмонта в Брюсселі. Ці інциденти потрібно розглядати разом з «раптовими навчаннями», які Росія проводить із 2013 року і які передбачають розгортання значної кількості військ.

На виконання рішень, прийнятих лідерами країн Альянсу на Уельському саміті у вересні 2014 року, НАТО здійснює низку кроків зі зміцнення своєї колективної оборони і планує найбільше за останні десятиріччя посилення своїх військ у Східній Європі. З російської точки зору, збільшення кількості навчань НАТО, посилення військової інфраструктури в східноєвропейських членах Альянсу і потенційне його розширення на схід становлять загрозу російській національній безпеці. Призупинення практичної військової і цивільної співпраці в рамках Ради НАТО-Росія з квітня 2014 року – у відповідь на конфлікт в Україні і незаконну і нелегітимну окупацію і анексію Росією Криму – є також частиною цього «сценарію холодної війни», на який було вказано на Мюнхенській конференції безпеки у лютому 2016 року.

Збитий турецьким Ф-16 російський Су-24 над прикордонною із Сирією територією Туреччини 24 листопада 2015 року, показує, наскільки легко військові зіткнення можуть спровокувати небезпечні прорахунки або ненавмисні інциденти, які можуть призвести до ескалації напруження або навіть прямої конфронтації між Росією і Заходом. Ось чому Група видатних осіб в європейській безпеці , створена Трійкою ОБСЄ в 2014 році, наполягає на першому і найбільш терміновому кроці – більш ефективних заходах зі зменшення ризику військових аварій або інцидентів, які можуть вийти з-під контролю.

У цьому контексті відновлення військової довіри має бути зосереджене на посиленні військової прозорості, зокрема щодо «раптових навчань», і удосконаленні заходів зі зменшення ризику з метою уникнення військових аварій і інцидентів і запобігання потенційної ескалації і антиескалації. З часів холодної війни є набір двосторонніх домовленостей і каналів комунікації, які можуть бути оновлені задля вироблення нового покоління двосторонніх домовленостей із запобігання інцидентам у євроатлантичному просторі.

Паралельно ОБСЄ може довести свою перевагу як інклюзивна арена для обговорення небезпечних військових інцидентів і відновлення діалогу про військову прозорість між Росією і країнами - членами НАТО. Віденський документ про військову прозорість і передбачуваність – основа політико-військових правил, домовленостей і регламентів – забезпечує гарні можливості для початку обдумування цих питань.

Віденський документ

ОБСЄ має заслужену репутацію роботи з. політико-військовими аспектами безпеки. Унікальний набір комплементарних домовленостей у сфері контролю над озброєннями і заходів з розбудови довіри і безпеки, які підсилюють одне одного, відіграє провідну роль у підтримці безпеки в Європі і є невіддільним елементом комплексного підходу Організації до безпеки.

Зокрема, Віденський документ, політичних обов’язків документ, ухвалений у 1990 році, є важливим джерелом інформації для усіх 57 країн - учасниць ОБСЄ . Він забезпечує обмін інформацією щодо оборонного планування, військових бюджетів, збройних сил і структур, дати і плани з розгортання основних озброєнь і обладнання і військової активності. Він сприяє військовим контактам, військовій співпраці і заходам з розбудови регіональної довіри і безпеки.

Це також політичний інструмент запобігання конфліктам, зниження ризику і раннього попередження. Згідно з його Розділом ІІІ, країни-учасниці консультуються і співпрацюють з будь-якої незвичної і незапланованої активності своїх збройних сил за межами їх звичайного місця розташування в мирний час (параграф 16); вони повинні бути значними з військової точки зору і викликати занепокоєння щодо безпеки в іншої держави. Це положення активно використовувалось у 2014 році, коли Україна задіяла Розділ ІІІ: 21 запит про консультації і співпрацю щодо незвичної військової активності був зроблений згідно з Віденським документом. В результаті цього було проведено чотири спільних засідання Форуму зі співпраці в галузі безпеки – автономного органу, що може приймати рішення, в якому представники країн-учасниць зустрічаються щотижня для консультацій з питань військової стабільності і безпеки – і Постійної ради ОБСЄ в березні і квітні 2014 року.

Країни-учасниці також зобов’язуються співпрацювати щодо небезпечних інцидентів військового характеру з метою уникнення будь-яких можливих непорозумінь і пом’якшення їх впливу на інші держави (параграф 17). Проте цей параграф ніколи не застосовувався і відповідна «формула» (тобто матриця «повідомлень», які мають бути застосовані в мережі ОБСЄ за певних обставин) ніколи не була визначена.

Використання Віденського документа для розв’язання проблеми небезпечних військових інцидентів могло б будуватись на наборі вже прийнятих і введених в дію зобов’язань. Це має бути Основоположний акт НАТО-Росія від 1997 року «Про взаємні відносини, співробітництво і безпеку», за яким «країни-члени НАТО і Росія прагнутимуть більшого рівня прозорості, передбачуваності і взаємної довіри щодо своїх збройних сил» і «будуть повністю виконувати свої зобов’язання за Віденським документом». Це також відповідало б цілям ОБСЄ і її спадщини як форуму для діалогу з політико-військових питань. На відміну від варіанта НАТО-Росія, воно з самого початку було б інклюзивним за своїм характером, охоплюючи усі країни від Ванкувера до Владивостока.

Зміни в середовищі безпеки і розвиток військових технологій і операцій за минулі двадцять років вимагали пристосування режимів ОБСЄ з контролю над озброєннями і розбудови довіри і безпеки, в тому числі і Віденського документа, а також переоцінки цінності і ролі заходів з розбудови довіри і безпеки в Європі. З моменту прийняття він був оновлений тричі (1992, 1994 і 1999 року) перед тим, як набути чинності в новій редакції Віденського документа 1 грудня 2011 року. За цією найновішою версією, країни - учасниці ОБСЄ мають проводити спеціальні зустрічі кожні п’ять календарних років, або частіше, для перевидання цього документа – таким чином, він має бути перевиданий не пізніше 2016 року.

Удосконалення врегулювання інцидентів

Криза в і навколо України вказала на неповноту Розділу ІІІ. Саме тому зусилля на Форумі з безпеки і співробітництва спрямовані на питання дій, які можуть викликати занепокоєння і можливі шляхи поліпшення довіри та зменшення напруження.

Серед інших ініціатив – спільна пропозиція групи країн-учасниць ОБСЄ (на чолі з Польщею як головного спонсора) проекту рішення про «Зміцнення співпраці щодо небезпечних або шкідливих інцидентів військового характеру», зосереджена на параграфі 17, а саме: «Країни-учасниці, які здійснюють військову діяльність в зоні застосування заходів з розбудови довіри і безпеки, зокрема в умовах зростання військового напруження, повинні намагатися запобігати будь-яким діям, які могли б призвести до небезпечних або шкідливих інцидентів військового характеру і надавати відповідну інформацію щодо цієї діяльності іншим країнам-учасницям якомога раніше, бажано ще до початку будь-яких таких дій».

Спільна пропозиція передбачає інші нові елементи, пов’язані з процедурами зменшення ризику, такі як управління ними в реальному часі, ефективні способи розслідування деталей конкретних інцидентів і уникнення їх повторення. У пропозиції наводяться детальні вимоги до звітування про інциденти, запроваджуються часові обмеження щодо надання інформації і подальших роз’яснень, і запроваджується можливість організації пояснювальної наради країн, між збройними силами яких виник інцидент.

Додаткові елементи можуть містити визначення концепції «незвичної військової діяльності» в такий спосіб, щоб краще відображати поняття небезпечних військових інцидентів. Більше того, можна запровадити заходи, подібні до Угоди між СРСР і США «Про запобігання небезпечній військовій діяльності», такі як можливість посилення прозорості і нові жорсткіші заходи щодо розгортання і проведення навчань збройних сил за межами свого розташування в мирний час і поблизу міжнародних кордонів. Можуть бути передбачені конкретні заходи зі стримування в кризових ситуаціях. Запровадження регіональних і субрегіональних заходів з розбудови довіри і безпеки та специфічних прикордонних режимів, особливо в зонах посиленого напруження, також буде корисним.

На відміну від встановлення нового жорсткого механізму верифікації, менші кроки щодо посилення прозорості і довіри в кризових ситуаціях здається скоріше забезпечать досягнення консенсусу і розв’язання загального політичного контексту. Істотні заходи з розбудови довіри і безпеки надішлють чіткий сигнал про виключення найнебезпечніших варіантів – саме на це чітко вказали учасники Днів безпеки ОБСЄ щодо «Відновлення розбудови військової довіри, зменшення ризику і контролю над озброєннями » у Відні в жовтні 2016 року.

Форум для обговорення небезпечних військових інцидентів

Крім Віденського документа, потрібно використовувати ОБСЄ більш активно як платформу для діалогу з питань безпеки, з яких є розбіжності. Цю думку поділяють учасники Днів безпеки ОБСЄ «Від конфронтації до співробітництва: відновлення кооперативної безпеки в Європі », яка відбулась в Берліні в червні 2016 року. Міністр закордонних справ Німеччини Франк-Вальтер Штайнмайєр – який також головує в ОБСЄ в 2016 році – нещодавно закликав до нової домовленості з контролю над озброєннями з Москвою задля уникнення ескалації напруження в Європі і відбудови довіри, для чого ОБСЄ може запропонувати форум. Серед п’яти сфер, на які має поширитись це перезавантаження контролю над звичайними озброєннями, угоди, що визначають верхні регіональні межі, мінімальні відстані і заходи із забезпечення прозорості, особливо у військово-чутливих регіонах, таких як держави Балтії.

Форум співпраці в галузі безпеки, як частина пропозиції до параграфа 17, може надати можливість для регулярного обміну думками на питання небезпечних військових інцидентів, в тому числі їхній вплив на цивільний повітряний рух. Хоча необхідно буде уникати взаємних звинувачень в тому, хто відповідає за конкретний інцидент, він надасть можливість усім країнам-учасницям ОБСЄ висловити свої позиції щодо серйозності інцидентів, їх причин і відповідності – або невідповідності – наявних домовленостей, в тому числі і двосторонніх. Такий діалог також міг би слугувати для ознайомлення з такими питанням усіх країн-учасниць ОБСЄ і можливо сприяв би універсальному роз’яснення того, з чого складаються «небезпечні» або «шкідливі» інциденти. Семінари високого рівня присвячені військовим доктринам, які організовує ОБСЄ (останній був проведений у лютому 2016 року), також можуть бути використані з цією метою. І останнє, але не менш важливе, якщо для розслідування конфлікту необхідні подальші дії, ОБСЄ може забезпечити неупереджену третю сторону для проведення такого пошуку фактів.

ОБСЄ також забезпечує рамки для регулярних контактів між військовими країн - членів НАТО і Росії. Справді, Північноатлантичний альянс останнім часом всіляко підтримує застосування Віденського документа, і у більш загальному сенсі – ОБСЄ як платформа для розвитку військової прозорості.

Відповідаючи на заклик НАТО

Питання небезпечних військових інцидентів і необхідності більшого рівня військової прозорості були поставлені на засіданні Ради НАТО-Росія 13 липня 2016 року, коли Росія зробила пропозицію щодо повітряної безпеки над Балтійським морем. Паралельно представники країн - членів НАТО, в тому числі Польщі і країн Балтії, а також країн-партнерів НАТО Фінляндії і Швеції, були запрошені до Москви у вересні для обговорення спільних питань з метою зменшення спільного занепокоєння, спричиненого посиленим військовим рухом поблизу кордонів.

Генеральний секретар НАТО Єнс Столтенберг також регулярно оновлює пропозицію Альянсу Росії спільно оновити і посилити Віденський документ та інші режими контролю за озброєннями задля посилення стабільності і прозорості. «НАТО рішуче підтримує зусилля з посилення механізмів, які ми маємо для прозорості, передбачуваності, в тому числі модернізацію Віденського документа,»,- сказав вінstated, запрошуючи усіх до конструктивної співпраці і нагадавши, що низка країн Альянсу вже запропонувала конкретні дії з модернізації Документа.

В часи втрати значення різними типами інституцій в євроатлантичному регіоні важливо уникати конкуренції і дублювання. Надання ОБСЄ з боку НАТО «повноважень» на надання другого дихання Віденському документу і відповідний «розподіл праці» між цими двома організаціями, який гарантує передбачуваність, довіру і стабільність відносин, необхідно плекати і цінити.

Віденський документ вже довів свою корисність за так званої «поганої погоди». Фактом є те, що з часів закінчення холодної війни міжнародні відносини в євроатлантичному регіоні нечасто бували такими напруженими як сьогодні. Небезпечні військові інциденти підкреслюють термінову необхідність цілковитого використання усіх наявних багатонаціональних інструментів, в тому числі тих, що стосуються політико-військового виміру безпеки ОБСЄ, задля забезпечення військової прозорості і стабільності. Звичайно, сам по собі Документ не може запобігти поверненню війни. Заходи з розбудови довіри і безпеки не є панацеєю для розв’язання проблем міжнародної безпеки і є лише частиною результату більш широкого процесу співпраці з переформатування міждержавних відносин. Проте ОБСЄ безперечно може допомогти пом’якшити напруження, позбутись конфліктів і покращити довіру, доки країни-учасниці демонструють політичну волю і спільну зацікавленість і уникатимуть ризику заради отримання переваги.