Група з чотирьох експертів, який найняв фінський уряд для оцінки наслідків можливого вступу Фінляндії до НАТО, завершила свою роботу. Їхнім головним висновком стало те, що незалежно від членства в НАТО, Фінляндія і Швеція повинні триматися одне одного.
З часу незаконної окупації і «анексії» Криму Росією та її військової інтервенції на сході України частина фінської політичної еліти живе у дивному стані заперечення.
Загальновизнано, що Росія порушила міжнародне право і Гельсінський заключний акт. Визнано також, що як член Європейського Союзу Фінляндія повинна дотримуватися режиму санкцій, узгоджених у Брюсселі. Але чи це означає, що Фінляндія має розглянути низку нових підходів до своїх двосторонніх відносин з Росією? Ні.
Навіщо експертна думка?
Це можливо і є причиною, за якої фінський уряд хотів доручити незалежним експертам оцінку найбільш делікатного і складного питання зовнішньої політики і політики безпеки цієї країни. Можливо це також причина, за якої серед чотирьох членів групи не було жодного представника фінської політичної еліти.
Група експертів презентує результати свого дослідження: (Л-П) Матс Бергквіст, Франсуа Гейсбург, Тімо Соїні, Рене Нюберг і Тейя Тіїлікайнен. Фото: Оуті Ілітало/МЗС Фінляндії.
Проте були запрошені два іноземця – француз Франсуа Гейсбург і швед Матс Бергквіст- обидва відомі і широко визнані фахівці з міжнародних справ. Групу доповнили два фіна – колишній посол Рене Нюберг і директор Фінського інституту міжнародних відносин Тейя Тіїлікайнен.
Отримуючи Звіт групи на 60 сторінках , міністр закордонних справ Фінляндії Тімо Соїні, схоже, був дуже задоволений, на прес-конференції 29 квітня 2016 року він публічно подякував групі за гарну роботу. Проте коли політики отримали цей документ, перші коментарі не були обнадійливими.
«Тут немає нічого нового»
Негайно піднялися критичні голоси: в документі немає нічого нового, ми все це і так знали; тут немає нічого, що змусило б нас змінити нашу думку. Ті, хто замовляв Звіт, стверджували, що він довів, що «офіційна фінська позиція весь час була правильною» - тобто політика військового неприєднання, розвитку тісної співпраці з НАТО і збереження можливості подати заявку на членство.
Проте насправді у Звіті багато нових елементів. І якщо він щось і доводить, це той факт, що публічні фінські дебати щодо членства в НАТО досі були дуже аматорськими: жваві емоції заміняли факти, безпідставні припущення заміняли серйозне дослідження, а безапеляційна думка приховувала недостатні знання.
Розширення мандата
Групі не довірили висловлювати свою преференцію за чи проти членства в НАТО. Їй також не доручали надати балансовий звіт на зразок «за» і «проти».
Завдання полягало просто у спробі зробити оцінку потенційних наслідків членства в НАТО з максимально критичної точки зору. Остаточні висновки робитиме фінський уряд після отримання комплексного Звіту про зовнішню політику і політику безпеки, який має надійти цього року пізніше.
Незрозумілий і непередбачуваний російський президент Владімір Путін здійснює дестабілізуючий вплив на міжнародний порядок. © Асоціація зовнішньої політики
Група чітко дотримувалася свого мандата, за одним суттєвим винятком. Негайно стало очевидно, що вибір Фінляндії і Швеції (або навпаки) вступати чи не вступати до НАТО, окремо чи разом, може призвести до різних наслідків для безпеки і оборони Фінляндії.
Тому група вирішила, за власної ініціативи, розширити свій аналіз включивши до нього гіпотезу про те, що Швеція можливо вступить до НАТО, а Фінляндія – ні, бо це могло би змінити регіональну стратегічну і військову ситуацію для Фінляндії.
Назад до балансу сил?
Найдовший розділ документа присвячений мінливому стратегічному середовищу. Він поділений на дві частини – одна присвячена Росії, а інша – стану структур колективної безпеки в Європі.
У Звіті чітко вказано на те, що Росія як динамічна і незадоволена держава – країна, якою править не закон, а одна людина – спричинила значні негативні зміни в Європі. Її політика неоднозначна і вона навіть пишається тим, що процес прийняття рішень є максимально незрозумілим і непередбачуваним. Більше того, здатність Росії приймати стратегічні рішення швидко і виконувати їх військовими і політичними засобами з великою швидкістю і жвавістю відрізняє її від царської імперії і Радянського Союзу.
У Європі бачення безпеки через співробітництво розмила російська зухвалість і політика сили. Модель міжнародного порядку, яку сповідує Росія, ґрунтується на балансі сил між головними дійовими особами, які узурпують свої права на сфері інтересів.
Зухвале ігнорування Росією встановленої системи норм і заходів з розбудови довіри посилює недовіру. Внаслідок цього політична конфронтація і військове напруження посилюється і в регіоні Балтійського моря. Із зростанням ризику військових інцидентів і ескалації військової активності безпека Фінляндії виглядає дедалі більш вразливою.
Сприяння безпеці Півночі
Водночас для Фінляндії і Швеції стратегічно важливо, щоб південне узбережжя Фінської затоки і східне узбережжя Балтійського моря залишалися вільними. Тому обидві країни зацікавлені в посиленні безпеки Балтійських країн за допомогою адекватних військових засобів.
(Л-П) Російський корвет «Стерегущій», есмінець «Настойчівий» і фрегат «Адмірал Горшков» на якорі на базі російських ВМС в Калінінграді, липень 2015 року. © РЕЙТЕР
З точки зору НАТО, спільний вступ Фінляндії і Швеції (або навіть однієї Швеції) був би корисним. Це дозволить обійти проблеми обмеження і заборони доступу, які становить російський анклав Калінінград, і забезпечувати підтримку оборони Балтійських країн через Швецію. Група роглядає як реальність те, що у разі серйозної кризи або військового конфлікту Фінляндія і Швеція будуть в нього втягнуті.
У світлі мінливої позиції Росії і військової діяльності Швеція перебудовує свою територіальну оборону. Фінський підхід до оборони - оснований на територіальній обороні, загальному військовому обов’язку для чоловіків і добре навченій армії резервістів із 230 тисяч осіб – залишається політикою стримування через заборону.
Інший результат зміни військового середовища внаслідок окупації Криму – це безпрецедентна спільна робота над поглибленням шведських і фінських оборонних зусиль, в тому числі підготовка до військового співробітництва за умов кризи.
Опис альтернатив
Дослідники зробили чудову роботу, детально описавши, що означає членство в Альянсі. Вони описали як основне призначення НАТО, так і варіанти, пов’язані з повноправним членством.
Розширення мандата групи зробило можливим логічне вивчення усіх чотирьох можливих альтернатив, відкритих перед двома країнами:
● І Швеція, і Фінляндія не вступають до Альянсу;
● Фінський "самостійний крок": лише Фінляндія вступає до НАТО;
● Шведський "самостійний крок": лише Швеція вступає до НАТО;
● Обидві країни вступають до НАТО.
Проте у Звіті детально розглядаються лише три перших сценарії. Припускається – достатньо справедливо, – що жоден з двох нинішніх урядів, за винятком якихось дуже драматичних подій по сусідству, не буде діяти перед загальними виборам у 2018 році (Швеція) і 2019 році (Фінляндія).
Чи є короткий шлях?
На додаток до вивчення наслідків членства з точки зору як країн, що прагнуть членства, так і НАТО – з детальним аналізом адміністративних, технічних і бюджетних питань - робоча група також вивчила прискорений варіант. Це означає процедуру, за якою зобов’язання, передбачені Статтею 5, оголошуються діючими навіть до того, як Фінляндія (та/або Швеція) стане повноправним членом.
Фінський морський піхотинець бере участь у навчаннях НАТО БАЛТОПС 2015.
Це буде перший випадок застосування такої процедури НАТО. Високий рівень загальної військової оперативної сумісності між НАТО і Фінляндією та Швецією може зробити це технічно простим завданням. Проте політично це буде пов’язано з великими проблемами і невизначеністю. Такий варіант ніколи не розглядався у внутрішніх фінських дебатах.
Російська реакція
Якої тоді буде російська реакція на подання заявки на членство і/або членство?
На думку робочої групи, фінно-російські відносини зазнають серйозних проблем і політична реакція буде грубою. Неочікуване і неспровоковане порушення прикордонного режиму на півночі Фінляндії наприкінці 2015 року, коли Росія пропустила дві тисячі громадян третіх країн без належних віз через два північних пункти пропуску – наведене як приклад схильності Росії до створення проблеми, потім маніпулювання нею, а потім пропозиції її врегулювати, не поспішаючи її розв’язати.
Під час процесу вступу, який може бути скорочений завдяки прискореній процедурі, атмосфера буде отруєна і торгівля може серйозно постраждати. Традиційний фінський підхід до двосторонніх відносин розвалиться.
Питання першого удару
Проте робоча група нагадує, що частіше російська реакція на поетапне розширення НАТО виглядає схожим чином: по-перше, спротив, інколи жорсткий спротив і політико-економічний тиск; потім вимушене визнання і, зрештою, повернення до дипломатичного і економічного попереднього статус-кво після того, як розширення відбулося.
На думку робочої групи, пряма військова реакція Росії малоймовірна, бо Росія не буде ризикувати отримати відсіч відповідно до Статті 5. Така можливість навіть серйозно не розглядається у Звіті. Проте саме це перебуває в центрі фінських внутрішніх дискусій.
Колишній прем’єр-міністр Матті Ванганен припускає, в серйозній статті, що членство майже автоматично зробить Фінляндію мішенню для першого військового удару з боку Росії. Колишній міністр закордонних справ Ерккі Туоміойя навіть вказує у своєму блозі на те, що такий удар може бути завданий ядерною зброєю.
«Є межа»
Під час перс-конференції робочої групи Франсуа Гейсбург запевнив в тому, що його дискусії із співрозмовниками з Москви показали, що існує чітка різниця між Фінляндією і Грузію та Україною. Він наголосив на тому, що очевидно «існує межа ірраціональності прийняття рішень у російській зовнішній політиці».
Шведські морські піхотинці висаджуються у Равлунді, Швеція, під час навчань НАТО БАЛТОПС 2015. Фото зі шведської бойової камери.
Обговорюючи російську реакцію, робоча група зробила важливе спостереження, яке вона назвала парадоксом: Росія намагається запобігти членству Фінляндії та/або Швеції в Альянсі залякуванням, а не запевненнями. Цей аспект російської поведінки, або його глибші наслідки, ніколи публічно не обговорювався у Фінляндії.
Радикальні зміни назрівають?
Група постійно наголошує, що рішення про вступ до Північноатлантичного альянсу і отримати гарантію колективної оборони за Статтею 5 буде означати радикальні зміни, трансформацію усієї фінської політики безпеки загалом і її відносин з Росією зокрема.
Найбільші наслідки будуть не у сфері військової політики і диспозиції, а матимуть геополітичний і геостратегічний характер – і це буде надовго.
Час також має важливе значення. З одного боку, рішення не можна приймати поспіхом; з іншого, подати заявку на членство стане складно, якщо в Балтійському регіоні виникнуть серйозні проблеми.
Фінляндія зараз використовує можливість подати заявку на членство в НАТО як приховану погрозу, намагаючись взяти під свій контроль геополітичну дилему, якої неможливо уникнути і яку створила її непередбачувана сусідка. Вирішуючи не діяти самій, Фінляндія, таким чином, залишає ключі від власної безпеки Москві, Стокгольму чи Брюсселю.