НАТО після 11 вересня: американський погляд

За десять років після 11 вересня країнам НАТО потрібно виправити ситуацію, що склалася зі скороченням видатків на оборону і вирішити раз і назавжди, чи варто зберігати трансатлантичні відносини у галузі оборони. Прецедент, нещодавно створений операцією «Юніфайд протектор», не тішить.

Американська політика «лідерства з-поза лаштунків» за одночасного забезпечення важливих сил і засобів у Лівії ніколи не буде домінуючою, якщо європейські союзники по НАТО не будуть готові збільшити оборонні бюджети. Союзники також повинні колективно працювати над розв’язанням фундаментальних питань, що постають перед Альянсом у зв’язку із застосуванням сили проти нових загроз безпеці Альянсу.

НАТО, своєю чергою, повинна більш систематично готуватися до нестандартних і асиметричних загроз з боку недержавних дійових осіб, що, схоже, не знайшло достатнього відображення в новій Стратегічній концепції. Це також вимагає нових підходів до планування відповідно до статті 5 (напад на одного є нападом на усіх).

Хоча саміт НАТО минулого літа в Лісабоні підтвердив, що оборона НАТО передбачена в статті 5 як основна місія, продовжуються дискусії щодо того, що це означає в контексті ХХІ сторіччя. Виклики безпеці сьогодні походять від широкого кола джерел, від державних дійових осіб і недержавних збройних формувань, які використовують високотехнологічні озброєння в несиметричний спосіб, до самої простої зброї, яка наводить жах і призводить до великих жертв серед мирного населення. Усе це радикально відрізняється від воєнної концепції Альянсу (і Заходу), яка розвинулася до зосередженості на мінімізації втрат, уникненні жертв серед мирного населення і припинення операцій якомога скоріше.

І мова йде не лише про ці загрози. Подивіться на одиноких вовків-терористів, космічні і кібернетичні загрози, енергетичну безпеку, зброю масового знищення і прагнення терористичних організацій нею заволодіти. Усе це ставить запитання щодо значення статті 5 в нинішньому світі і як її втілювати в життя.

Однак я вважаю, що дискусії в НАТО щодо статті 5, особливо перед прийняттям нової Стратегічної концепції наприкінці 2010 року, характеризувалися зайвими дебатами щодо територіальної оборони і експедиційних можливостей. Як зазначали численні члени Альянсу, оборона території НАТО (особливо на її флангах) вимагає експедиційних сил. Отже, трансформація НАТО з метою забезпечення вищого рівня мобільності, точності і оперативної сумісності може лише посилити – а не відволікти – від місії з територіальної оборони.

Основне запитання до планувальників Альянсу полягає в тому, чи в процесі планування в НАТО, в міру просування вперед, адекватно береться до уваги можливість того, що держави можуть використовувати недержавних дійових осіб для здійснення нападів на НАТО.

Тут виникає дилема, тому що деякі країни-члени продовжують більше цікавитися плануванням територіальної оборони в традиційний спосіб, особливо у разі непередбачених ситуацій у зв’язку з поведінкою Росії. Інші члени Альянсу більш схильні до обговорення нових, іноді незвичних ідей щодо складу збройних сил на основі різних поглядів на «загрозу» і національних інтересів.

Більше того, хоча територіальна оборона залишається основним елементом планування безпеки, нинішні нові виклики безпеці дедалі більше не узгоджуються з цим поняттям, тому що кордони стають усе більш прозорими і ніяк не зупинять ані балістичну ракету, ані кіберзагрозу. Саме як захиститись від таких загроз в добу обмежених ресурсів (і скорочених оборонних видатків), є головним питанням для Альянсу в часи, коли не завжди вдається досягти консенсусу щодо майбутніх загроз (Іран), потрібних сил і засобів (протиракетна оборона) і щодо самого застосування сили (національні застереження).

Таким чином, хоча планування у разі будь-якої з непередбачених ситуацій, пов'язаних з Росією, залишається важливим аспектом планування в Командуванні ОЗС НАТО з питань операцій (ACO), це не головний виклик в контексті статті 5, відповідь на який повинна шукати НАТО. Потенційне перетворення Ірану на державу, що володіє ядерною зброєю і має балістичні ракети, які можуть досягти Європи, треба також відокремити відповідно до головних місій оборони і стримування.

Однак у сучасному світі територіальна оборона повинна передбачати захист критично важливої інфраструктури, ліквідацію наслідків, планування протидії нападу із застосуванням електромагнітного імпульсу (EMP), аспекти енергетичної безпеки і кібероперації.
Очевидно, що не всі кібернапади можуть або мають розглядатися як надзвичайні ситуації, що підпадають під дію статті 5. Тоді виникає питання, коли і як кібернапад, чи напад на енергетичну інфраструктуру, може бути пов’язаний із спровокованою державою ситуацією, за якої оборона об’єктів НАТО має розглядатися як широкомасштабний виклик, передбачений статтею 5.

Що турбує щодо цього - це потенційний зв'язок між нападами на НАТО, організованими державою і недержавними озброєними угрупованнями, яким може бути замовлене виконання такого нападу. Це може робитися або для того, щоб замести сліди щодо походження нападу, або для ускладнення відповіді НАТО на такий напад. Таким прикладом є зв’язок Ірану і Хезболли, хоча в НАТО і досі немає консенсусу щодо загрози або виклику інтересам Альянсу.

У кіберсфері також існує можливість нападів недержавних дійових осіб, організованих державою, як, схоже, було у випадку з нещодавніми спробами проникнути в захищені мережі США і НАТО.

Альянс має відповісти на запитання, до якої міри такі напади можуть зашкодити інтересам безпеки? Навіть якщо припустити, що визначити їх належність можна, що з ними робити за часів, коли країни - члени НАТО не завжди можуть домовитися про застосування зброї, не кажучи вже про превентивні дії?

Під час обговорення нової Стратегічної концепції НАТО порушувалося питання підриву терористами саморобного ядерного вибухового пристрою (IND) в європейському місті. Превентивні дії мають бути важливим аспектом планування у разі непередбачуваних ситуацій такого характеру. Однак було важко погодити вжиття будь-яких превентивних заходів, не кажучи вже про застосування сили проти організаторів якби їх вдалося виявити. Проблема в тому, що превентивні дії залежать від «вишуканої» розвідки, а НАТО покладається на країни-члени щодо розвідувальних можливостей будь-якого типу.

У новій Стратегічній концепції пропонується «комплексний підхід», згідно з яким невійськові сили і засоби, неурядові і міжнародні організації та міжнародні партнерства з країнами - нечленами НАТО можуть допомогти у виконанні майбутніх місій НАТО. Це передбачає нові підходи до оперативної діяльності Альянсу. Для деяких членів Альянсу, таких як Франція, це також означає відхід від ортодоксального мислення, відповідно до якого НАТО не може співпрацювати з цивільними відомствами і виконувати невійськові функції (наприклад, тренувати поліцейських).

НАТО вже має можливості планування у разі надзвичайних ситуацій цивільного характеру, і однією з майбутніх сфер зростання швидше за все буде Комітет високого рівня з планування у разі надзвичайних ситуацій (SCEPC). Наприклад, можуть з'явитися нові завдання у таких сферах, як судово-медична експертиза, біометрична діяльність і долання наслідків у разі застосування ЗМЗ.

Ще одним важливим аспектом превентивного планування є необхідність доступу до високоякісних розвідданих про потенційних супротивників, їх спроможність і їх безпосередніх зв’язках з іншими групами, урядами та зацікавленими сторонами. Вдосконалення і максимізація ролі сил спеціальних операцій (SOF) при плануванні в НАТО є критично важливою вимогою.
Це особливо важливо, якщо НАТО прагне діяти в тих сферах, де має недостатнє розуміння тенденцій, можливостей і взаємозв’язків. НАТО вже приступила до цього, створивши розвідувальну мережу, що складається з усіх джерел, і здатна надавати підтримку на театрі операцій, а також забезпечувати важливу інформацію для планування у разі кризових ситуацій.

Глобальні і нетрадиційні партнерські зв'язки також важливі для діяльності Альянсу, спрямованої на реалізацію комплексної стратегії. Це може бути підтримка військовими силами НАТО невійськової агенції чи міжнародного партнера, такого як ООН, у разі кризової ситуації. МССБ в Афганістані вже діють разом з широкою коаліцією партнерів, до якої входять такі країни, як, наприклад,Австралія і Нова Зеландія. Це явище буде лише посилюватися наступними роками із поглибленням глобалізації і комплексного планування. Справді, як чітко зазначено в Стратегічній концепції НАТО 2010, НАТО є регіональним альянсом з глобальними зв’язками.

Сьогодні і в Лівії сили НАТО взаємодіють з партнерами - нечленами НАТО, зокрема з Катаром і Об’єднаними Арабськими Еміратами (ОАЕ). Ці дві арабські країни відіграли важливу роль у навчанні лівійських опозиційних сил, підтвердивши концепцію «підготовки інструкторів», яка є провідною для планування спеціальних сил НАТО. В міру нашого просування вперед такий підхід разом з посиленням оперативної сумісності з країнами-партнерами нечленами НАТО набуває дедалі більшого значення. Особливо якщо НАТО доведеться діяти на інших театрах, де успіх залежить від операцій на основі довіри до партнерів та/або співпраці з партнерами.

Сьогодні НАТО виконує лише одну антитерористичну операцію ("Активні зусилля", або ОАЕ), яка зосереджена на запобіганні цій діяльності в Середземному морі. Обмежена боротьбою проти терористів, або перехопленні ЗМЗ, ця операція ніколи не розглядалася як лекало для майбутнього планування антитерористичної діяльності НАТО. Деякі стратеги НАТО пропонують розширити OAE і перетворити її на широкомасштабну діяльність із гарантування безпеки на морі, згадуючи часи, коли безпека морських маршрутів була однією з основ планування в Альянсі.

Щодо цього, на основі нової Морської стратегії Альянсу від березня 2011 року, в колах планувальників НАТО з'явилися нові думки про більш комплексний підхід до морської безпеки Альянсу. Це може означати чіткий розподіл праці між НАТО і Європейським Союзом (ЄС) щодо ролей і місій за умови, що ЄС справді здатний забезпечити собі надійні структури і системи безпеки і оборони, про що, як про свою мету, заявляли його члени.

Однак думка про неспроможність ЄС упоратися із ситуацією в Лівії і той факт, що лише купка європейських членів НАТО взяла участь в найгострішій частині операції «Юніфайд протектор» зменшує вірогідність цього в часи скорочення оборонних ресурсів. Тому НАТО виглядає найбільш надійною структурою для здійснення колективних дій і розв'язання проблем європейської безпеки і в майбутньому. Це, звичайно, за умови, що США і їх європейські партнери будуть продовжувати взаємодіяти і будуть готові витрачати ресурси, необхідні для задоволення нових потреб, що виникають.

В міру того як НАТО розглядає нову ініціативу з розвитку сил і засобів, яка має бути оприлюднена на Чиказькому саміті 2012 року, лідери Альянсу повинні замислитися над новими підходами до забезпечення доступу до важливих засобів, які часто належать окремим країнам і ревно захищаються керівниками цих служб.
Однією з пропозицій є ідентифікація ресурсів, якими можна скористатися для проведення операцій і потім дати можливість зацікавленим в цих ресурсах країнам об’єднувати їх для цілей Альянсу. В цьому полягає сутність того, що Генеральний секретар Расмуссен назвав «розумною обороною», тобто економити виділені на оборону кошти за рахунок спільного використання. Це вимагає ширшого розуміння того, що не забуваючи про потреби окремих країн, члени Альянсу є партнерами, що прагнуть досягти спільних цілей.

Для багатьох країн НАТО це обіцяє бути складною справою. Це потребуватиме ще більше фундаментальних змін у підходах військових до своєї справи. Однак через необхідність і фінансову кризу у планувальників оборони може не бути іншого виходу, ніж перегляд старих підходів, як, наприклад, раціоналізація структури військ і їх об'єднання та вироблення нових ідей щодо оперативного планування, необхідних для збереження структури військ і забезпечення необхідних сил і засобів.

Справді, Британія і Франція вивчають варіанти саме цього, в той час як інші члени Альянсу, голландці і бельгійці, наприклад, вже давно співпрацюють. Роблячи це вони зберігають важливі сили і засоби в тих сферах, де жодна з країн не хоче втратити свою оперативну спроможність. Отже, визначення найважливіших сил і засобів для майбутнього планування в Альянсі є головним завданням для країн - членів НАТО, якщо вони серйозно налаштовані зберегти важливість Альянсу.

Як показали операції НАТО в Афганістані і над Лівією, планування стабілізації і боротьби із повстанцями ґрунтуються на навичках, уміннях і правилах участі в бойових діях (із застосуванням сили), які відрізняються від тих, що необхідні для захисту населення і територій країн НАТО. Війська НАТО в цьому сенсі навчаються швидко, бо Афганістан цьому сприяє.
Однак є запитання до майбутніх планувальників у НАТО: «Чи буде Альянс знову брати участь у таких великих операціях поза кордонами НАТО у найближчому майбутньому?». Як показала діяльність Альянсу над Лівією, для цього не вистачає політичних бажань і ще менше можливостей підтримувати операції зі стабілізації на постконфліктному етапі, який може великою мірою вимагати компетенції в сфері державотворення.

Однак інші виклики, що з'являються на горизонті, можуть потребувати втручання НАТО, навіть попри те, що не усі члени Альянсу можуть мати бажання брати в цьому участь. Очевидно, що демонстрація здатності це робити може мати важливе значення, якщо Альянс прагне зберігати свою важливість для долання викликів і загроз нової доби. Особливо це стосується скептично налаштованого американського Конгресу та інших, кого розчаровують занадто складні процеси в Альянсі, які інколи стають на заваді здатності НАТО максимально використовувати переваги колективної діяльності і співпраці.