Yolsuzlukla mücadele çalışmalarımızın yeniden gözden geçirilmesi

Bundan tam bir yıl önce ABD Başkan Yardımcısı Joe Biden Ukrayna parlamentosu Verkhovna Rada'da bir konuşma yaptı. Maidan devriminin yarattığı tarihsel fırsat, ülkenin Rusya ile arasındaki anlaşmazlıklar ve ülkenin ciddi derecede bir reforma ihtiyacı olduğundan bahsettiği konuşmada bir konu sık sık tekrarlandı: yolsuzlukla mücadele etme ihtiyacı. Yolsuzluğun ülke ve reform süreci üzerindeki yıkıcı etkilerini vurgulayan Biden aynı zamanda “yolsuzluk kanseri”nin ülkeye Rusya’nın saldırganlığı ile eşit ölçüde zarar verdiğini ileri sürdü. Biden’in mesajı gayet açıktı: Ukrayna demokratik bir sistem kurmakta başarılı olmak istiyorsa yolsuzlukla mücadeleyi çok ciddiye almalıdır.

Amerika Birleşik Devletleri, Avrupa Birliği ve diğer birçok ülke Ukrayna’ya bu mücadelesinde maddi ve manevi destek vermeyi vadettiler. Ancak yolsuzlukla mücadele konusundaki uluslararası çalışmaların tarihine bakıldığında Ukrayna’nın yolsuzlukla mücadele kampanyasının başarılı olması pek olası değil. Aynı kanser konusunda gördüğümüz gibi, evrensel bir tedavi yöntemi arayıp bunu desteklemenin yanlış olduğunu gördük. Estonya gibi evrim geçirmeyi başarmış ülkeler bu başarıya kendilerine uygun yolu seçerek ve hatta uluslarası standartlaşmış tavsiyelere karşı çıkarak ulaştılar.

Yolsuzlukla mücadele araçlarının değerlendirmesi: öğrenilenlerden yararlanabilmek

Yolsuzlukla mücadele konusunda 20 yıldır süren uluslararası çalışmaların sonucunda şu soruya halen cevap alınamadı: evrensel değerlere dayanan, kamu mallarının dağılımının siyasal veya ekonomik bağlantılara dayanmadığı toplumları nasıl oluşurabiliriz. ABD’nin devlet kurmaktaki başarısından beri – büyük ölçüde The Federalist Papers makalelerindeki “akıllı tasarım”a dayandığı ileri sürülür –iyi iletişimin akıllıca yapılmış yasal tasarımın bir yan ürünü olduğu fikri akıllardan çıkmıyor.

Giovanni Sartori’nin “anayasal mühendislik”olarak tanımladığı bu devlet kurma çalışması bir asırdır sürmekte – bu çalışmaların başarısı ile ilgili en gerçekçi değerlendirmeler bile bu çabalardan vazgeçilmesini başaramadı. Dünya genelindeki reform fırtınası “iyi” yönetim, bir başka deyişle hem etkin hem de erdemli bir yönetim yaratmayı amaçlıyor. Bu geniş çaplı ve artık yerine oturmuş çalışmalar çerçevesindeki özel ve daha yeni bir konu da bizzat yolsuzlukla mücadele: kamunun doğruluğunu koruyacak, yolsuzluğu kontrol altına alacak yasaların getirilmesi.

Afrika Birliği Sözleşmesi, Amerikalılar Arası Sözleşme, Avrupa Konseyi Sözleşmesi ve de en önemlisi Yolsuzluğa Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi (UNCAC) gibi uluslararası sözleşmeler çıkarcılığı dizginlemeyi amaçlayan araç ve yöntemlerin ana hatlarını belirlemektedir.

UNCAC bundan 13 yıl önce bugün imzalandı. 140 imza ile kabul edilen bu sözleşme dünyadaki yolsuzlukla mücadele çabalarının öncüsüdür. Örneğin, uluslararası topluluğun tek işi yolsuzlukla mücadele olan bir kurumun oluşturulması yönündeki öneriyi desteklemektedir. Bu öneri bugüne kadar bu konuda yapılmış en temel kurumsal önerilerden biridir. Destek vaadinde bulunanlar ve hükümetler bir ülkenin kurumsal mimarisinin ve yolsuzlukla mücadele geniş stratejilerinin önemli bir parçası olacak olan böyle bir kurumun oluşturulmasını ısrarla desteklemektedirler. Ancak bu gibi yasal araçlar gerçekten işe yarar mı? Yolsuzluğun azaltılmasını sağlayabilir mi?

Son 5 yıl boyunca Avrupa Birliği yolsuzlukla mücadele çalışmalarının başarısını değerlendirmek amacıyla ANTICORRP pojesini finanse etti. Her ne kadar biraz cesaret kırıcı olsalar da, artık tamamlanmış olan bu proje çerçevesinde yaptığımız analizlerin sonuçlarını sunmaktan mutluluk duyuyoruz.

Örnek olarak yolsuzlukla ilgili yasal düzenlemelerin çapı ile yolsuzluğun kontrol altına alınması arasındaki ilişkiyi ele alalım. Bu ilişkiyi bir yolsuzlukla mücadele kurumu ve bir ombudsman’ın (kamu denetçisi) bulunduğu ortamlarda siyasal finans, mal beyanı ve çıkar çatışmaları göstergelerini tarayan bir endeks kullanarak test ettik. Bu endekste bir ülkenin yüksek puan alması o ülkenin yolsuzluğun kontrol altına alınması için geniş kapsamlı, tüm uluslararası standartlara uygun bir yasal çerçeve oluşturmuş olduğunu gösteriyor. Ancak yolsuzlukla mücadele yasalarının boyutu ile yolsuzluğu kontrol altına alma önlemleri arasında negatif korelasyon olduğu görülüyor (Şekil 1). Bu konuda çok fazla yasa olmasının daha az değil bilakis daha fazla yolsuzluğa olanak sağladığı anlaşılıyor.

Doğal olarak yolsuzlukla mücadelede kullanılan klasik araçların her birinin ne kadar etkili olduğunu da inceledik. Önce bir yolsuzlukla mücadele kurumu ve ombudsman’ın mevcut olduğu durumları ele aldık. Yıllar içindeki gelişmeleri izledik ve anlamlı bir fark bulamadık. Bu kurum ve ombudsman’ın devreye girmesinden önceki ve sonraki yolsuzluk statistikleri arasında kayda değer hiçbir bir fark görülmedi.

İkinci olarak Avrupa Komisyonu tarafından ve Avrupa Konseyi bünyesinde Yolsuzluğa Karşı Devletler Grubu tarafından özellikle önerilen partilerin finansmanı üzerindeki kısıtlayıcı kuralları değerlendirdik. Bulgaristan, Hırvatistan ve Letonya gibi komünizm sonrası devletler ve ayrıca Yunanistan ve İtalya’da siyasal finansman konusunda çok çeşitli ve sıkı resmi yönetmelikler olmasına rağmen bu ülkelerin yolsuzluğu kontrol altına almaktaki puanları kötü çıktı. Bu arada daha eski, daha sağlam demokrasiler olan Hollanda ve Danimarka’da bu tür yönetmelik sayısı çok daha az olmakla beraber bu ülkeler yolsuzluğu kontrol altına almakta daha başarılılar.

Bu eğilimler hem global hem de Avrupa verilerinin kullanıldığı sayısal analizlerle de teyit edildi. Partilerin finansmanı üzerindeki yasal kısıtlamalar yolsuzluk eylemlerini azaltmadığı, ve hatta gayrımeşru faaliyetleri teşvik bile ettiği söylenebilir. Tarihe baktığımızda bu tür reformların İngiltere’de başarılı olduğunu görsek de, bugün partilerin finansmanı konusundaki reformlarla yolsuzluğun azaltıldığına dair güncel bir örnek bulamadık.

Yapılan bu ekonometrik analizler gayet net sonuçlar ortaya çıkardı. Daha sonra, kamu görevlilerinin tarafsızlıklarından taviz vermelerini gerektirebilecek çeşitli faaliyetlere katılmalarını yasaklamayı amaçlayan mal beyanı ve çıkar çatışması ile ilgili yönetmelikleri inceledik. Kamu görevlileri bu tür olası çıkar çatışmalarını beyan etmek zorundalar; ayrıca sahip olabilecekleri varlıklar veya ek görevler, kabul edebilecekleri hediyeler, kendi özel çıkarlarıyla çatışacağı için karar verme süreçlerinden çekilmelerini gerektiren durumlar gibi konularda çeşitli kısıtlamalar var. Çıkar çatışması yönetmelikleri ile ilgili verilerin partilerin finansal durumunu yansıttığı görüldü.

Sosyo-ekonomik kalkınma değişkenini kontrol altına aldığımızda, yolsuzluğun daha fazla olduğu ülkelerin daha kapsamlı ve daha sıkı yönetmeliklere sahip oldukları ortaya çıktı. Kamu görevlilerinin mal beyanı ile ilgili yönetmeliklerinin pek etkili olmadığı görüldü. Bu yönetmeliklerin yolsuzluğu kontrol altına almakta anlamlı bir etkileri bulunmuyor; sadece basın özgürlüğü konusuyla ilişkilendirildiklerinde bir önem kazanıyorlar. Kamu-özel ayırımı ve çıkar çatışması konuları iyi yönetişim açısından son derece gerekli olsalar da bunların işe yarayıp yaramaması bir devletin yapılanma biçimine ve toplumun onayına bağlı; sadece çıkar çatışmasına karşı kurallar benimsemek fırsatların bol olduğu ve normatif kısıtlamaların neredeyse hiç bulunmadığı durumlarda hiç bir işe yaramıyor.

Ve nihayet, özellikle hükümetin şeffaflığını destekleyen araçlara baktığımızda bir fark görebildik. Bilgi edinme özgürlüğü yasasının kabul edilmesinin kalabalık ve aktif bir sivil toplum olmazsa önemi olmadığı, ve bütçede şeffaflık (Açık Bütçe Endeksi ile ölçülür) ile yolsuzluğun daha iyi kontrol edilmesi arasında önemli bir korelasyon olduğunu bulduk.correlated with better control of corruption.

Kamunun doğruluğu: Ülkenin özellikleri önemlidir

Dolayısıyla, genel olarak haberler iyi değil. Yolsuzlukla mücadele konusunda uluslararası topluluğun desteklediği basit araçların hiçbir işe yaramadığı görüldü. Bu konuda yıllardır yapılan ampirik araştırmalara dayanarak yaptığımız açıklamalar ne yeni ne de çok karmaşık. Önemli olan ülkenin içinde bulunduğu durum. Bu da genel olarak ülkenin anayasal çerçevesine değinmiyor.

Buna karşılık bazı gerçekçi konuların daha önemli olduğunu gördük. Bunlar arasında mali şeffaflığın yanı sıra bürokrasinin olmaması, ticarette açıklık, yargının bağımsızlığı, internete erişim olanağı ve ülkedeki facebook kullanıcı sayısı ile ölçülen internet kullanım düzeyi sayılabilir.

Daha önceki çalışmalarımızda bu konuları yolsuzluğa fırsat yaratan faktörler[/I] (takdir yetkisi, çok fazla yönetmelik ve bürokrasi, rekabette kısıtlamalar, dış yardım, doğal kaynaklar vs. gibi hesabı verilmeyen maddi kaynaklar) ve yargının bağımsızlığı ve vatandaşların toplu eylem kapasitesi gibi kamu kaynaklarının kötüye kullanımını engelleyen faktörler olarak grupladık1.

Bu faktörlerin her birinin göstergeleri ile yolsuzluğun kontrolü arasında pozitif korelasyon olduğu görüldü. Bu da devlet ve toplum genelinde yolsuzluğu kontrol altında tutabilecek bir mekanizmanın var olduğuna, kaynaklarla kısıtlamalar arasında kalkınma kapsamında bir denge olduğuna, ancak bunun belirli bir politika kapsamı oluşturduğuna işaret ediyor (Şekil 2). Bu çerçeveyi tarafsız ve eyleme geçirilebilecek verilerle kamunun doğruluğu çerçevelerini ölçen bir [a href=http://integrity-index.org/]Kamu Doğruluğu Endeksi[a] içinde topladık.2