Европейская безопасность без ДРСМД

Договор о ракетах средней и меньшей дальности (ДРСМД) был историческим соглашением и краеугольным камнем европейской безопасности. Подписание этого договора Соединенными Штатами и Советским Союзом в 1987 году стало вестником политического «ветра перемен» в отношениях между Востоком и Западом. Договоренность о ликвидации в соответствии с договором около 2700 советских и американских баллистических и крылатых ракет наземного базирования предшествовало распаду Советского Союза. Договор о РСМД был частью ряда соглашений в сфере контроля над вооружениями, определивших архитектуру евроатлантической безопасности по окончании «холодной войны». В этом контексте требования к внушающей доверие системе обороны и безопасности НАТО были значительно снижены, благодаря чему страны НАТО и их бывшие противники смогли воспользоваться новыми мирными условиями безопасности.

Поэтому конец ДРСМД говорит о резком ухудшении европейской и глобальной безопасности. Прекращение действия этого договора нельзя изолировать от недавних агрессивных действий России, ее амбициозной военной модернизации и ее усилий по подрыву порядка европейской безопасности, сложившегося по окончании «холодной войны». Договор перестал сдерживать поведение России в тот момент, когда НАТО уже была поглощена решением проблем на восточном и других стратегических направлениях. Прекращение договора также не изолировано от стратегических событий в других точках мира, в частности распространения ракет средней дальности в Азии.

Мир без ДРСМД не выбор НАТО. Однако у Североатлантического союза нет иного выбора, кроме как заняться последствиями. В связи с прекращением договора возникают новые военные вызовы, брошенные Россией, а к членами НАТО предъявляются новые требования по сохранению должным образом системы обороны и безопасности НАТО. Вместе с тем требуется адаптировать свод правил НАТО в сфере контроля над вооружениями к меняющимся геополитическим, стратегическим и технологическим реалиям. В большей мере, чем раньше европейским странам НАТО нужно проанализировать, каким образом все более неспокойная обстановка в азиатско-тихоокеанском регионе сказывается на безопасности в Европе. В результате этого сплоченности Североатлантического союза – ключевом факторе в плане выносливости и эффективности НАТО в мире после ДРСМД – предстоит пройти непростые испытания.

Вызовы, брошенные Россией

Только российским руководителям известны их настоящие намерения, стоящие за нарушением ДРСМД. Однако, судя по всему, нарушение вызвано не только недовольством Москвы в связи с налагаемыми договором ограничениями: ликвидация всех советских и американских баллистических и крылатых ракет дальностью от 500 до 5500 км. Если бы это было так, Россия могла бы выйти из договора уже в середине 2000-х, прежде чем начать разработку запрещенных ракетных комплексов.

Вместо этого Россия решила скрытно нарушать договор, надеясь, что никто не заметит. Первоначально Россия могла считать разработку крылатой ракеты наземного базирования средней дальности 9M729 (SSC-8) гарантией на случай будущей неопределенности, оставив открытым вопрос о производстве и развертывании этих КР. Москва, вероятно, считала запрещенное оружие политическим и военным «козырем», который можно было бы вынуть в нужный России момент. Этим, по крайней мере, отчасти можно было бы объяснить почти десятилетний период времени с начала разработки ракеты в середине 2000-х и их развертывания примерно в 2017 году.

Россия приступила к развертыванию 9M729 (SSC-8) только после резкого ухудшения отношений России с Западом вслед за незаконной аннексией Крыма. Правдоподобно следующее объяснение: Кремль пришел к выводу о том, что двигаться медленными темпами невыгодно, а потенциальная выгода в связи с расколом среди стран НАТО росла, так что настало время двигаться полным ходом.

Развертывание новых комплексов крылатых ракет дало Москве явные политические и военные преимущества. С военной точки зрения, эти оружейные комплексы стали ценным дополнением других сил и средств, повысив таким образом количество и внушительность имеющихся в наличии вариантов нанесения удара. Уникальность ракет 9M729 (SSC-8) в том, что по сравнению с другими российскими ракетами средней дальности крылатые ракеты наземного базирования обладают лучшими характеристиками, позволяющими им избежать обнаружение пуска и слежение во время полета, и таким образом они способны поразить удаленные цели практически внезапно. Если бы Россия захотела нанести внезапный удар по важнейшим военным и гражданским объектам НАТО, 9M729 (SSC-8) был бы лучшим вариантом, особенно по сравнению с воздушными и морскими платформами, которые легче обнаружить и которые используются для пуска крылатых ракет по сухопутным целям.

Поскольку эти крылатые ракеты, способные нести ядерный боезаряд, могут поразить столицы практически любой европейской страны, они становятся также вариантом ядерного запугивания без опоры на стратегические межконтинентальные силы и средства, которые могут быть направлены прежде всего на США. Помимо этого, с помощью этих ракет можно нанести удар по всем важнейшим аэропортам и портам, используемым для перебросок (перевозок) сил и средств усиления Североатлантического союза, а также другим критически важным объектам инфраструктуры на территории НАТО, чтобы нанести сокрушительный удар с применением обычных или ядерных боезарядов.

В политическом отношении 9M729 (SSC-8) – тоже идеальное политическое оружие, поскольку благодаря ему и реакции НАТО на него можно возродить все страхи, дилеммы и переживания Запада, которыми сопровождался кризис в связи с размещением ракет в Европе с 1977 по 1987 год. Вероятно, по расчетам Москвы, в НАТО возникнут разногласия и она будет неспособна ответить на контраргументы России, обвиняющие США в нарушении договора; существование ракет отрицалось, а когда отрицать стало невозможно, началось создание запутанной картины сил и средств, в соответствии с классической российской дезинформацией: отрицать, перевести стрелку и отвлечь внимание (контробвинения России в адрес США насчет БПЛА, целей ПРО и «Иджис эшор»).

Дополнительная политическая и военная польза от ракет 9M729 (SSC-8) прекрасно вписывается в российскую теорию победы над НАТО: либо расколоть солидарность НАТО и продемонстрировать им, что затраты на военную конфронтацию с Россией «не стоят свеч» (победить без боя); либо вынудить страны НАТО сдаться, лишив их убедительных вариантов ведения войны по сценарию коллективной обороны (победить в короткой войне).

Обоснования создания Россией комплексов, нарушающих ДРСМД, менялись и могут еще меняться со временем. В краткосрочной перспективе Россия, вероятно, будет стремиться сохранить любое кажущееся военное преимущество, которое дает обладание комплексами 9M729 (SSC-8). Россия также, вероятно, попытается добиться политических преимуществ в условиях по окончании действия ДРСМД, сея раскол среди стран НАТО и обвиняя США во всех негативных последствиях прекращения договора. Эта стратегия уже просматривается в угрозе, сформулированной Президентом Путиным: если США будут разрабатывать новые ракеты средней дальности наземного базирования, «у России не будет иного выбора, кроме полномасштабных усилий по созданию аналогичных ракет». Те же цели стоят за российским «мораторием» – обещанием не развертывать комплексы средней и меньшей дальности ни в каком регионе, только если США не сделают этого первыми.

Адаптация системы обороны и безопасности НАТО

Североатлантическому союзу не нужно начинать с нуля в реагировании на вызовы, возникшие в связи с российскими силами и средствами средней и меньшей дальности, поскольку он может развивать меры по адаптации, принимаемые с 2014 года. Однако одних этих шагов недостаточно. В результате расширения российских ударных сил и средств большой дальности, включая развертывание ракетных комплексов 9M729 (SSC-8), возникли лакуны в общем потенциале НАТО, которые надо восполнить.

Для этого от НАТО не требуется делать такие же инвестиции, в плане качества и количества, что и Россия. Для Североатлантического союза вопрос не в том, надо ли инвестировать в новые ракеты наземного базирования в Европе, а в том, как лучше лишить Россию уверенности в ее стратегии победить «без боя» или в «короткой войне». Для этого требуются взвешенные, долгосрочные и асимметрические корректировки по всему диапазону сил и средств НАТО. НАТО уже обозначила это, указав на различные варианты, в частности укрепление обычных сил и средств; инвестиции в противовоздушную и противоракетную оборону; обеспечение безопасности, надежности и эффективности потенциала ядерного сдерживания НАТО; активизация усилий по разведке, наблюдению и рекогносцировке; более интенсивный график учений. Однако странам НАТО необходимо принять в расчет тот факт, что в мире после ДРСМД, чтобы преодолеть вызовы, брошенные Россией, им может быть придется пойти дальше, чем они предпочли бы.

Что касается обычных сил и средств, самая трудная задача для НАТО в мире после ДРСМД – обеспечить свою способность к усилению самых уязвимых стран НАТО во время конфликта. Это объясняется тем, что российские ударные силы и средства большой дальности могли бы воспрепятствовать, замедлить или сковать передвижение сил Североатлантического союза в Европу и по Европе. У НАТО должны быть убедительные средства, включая инфраструктуру, для транспортирования и развертывания последующих эшелонов сил, чтобы быть способной внушить России, что быстрый свершившийся факт, достигнутый обычными средствами в Европе, даже если он и будет первоначально успешным, долго не продлится. Благодаря эффективному варианту подкрепления удалось бы направить более мощный сдерживающий сигнал, создаваемый усиленным присутствием в передовом районе НАТО в Польше и государствах Балтии: любая российская агрессия будет нападением на весь Североатлантический союз. НАТО уже начала работу по увеличению своего резерва последующих эшелонов сил и по обеспечению их способности быстро передвигаться по всей территории Североатлантического союза.

В мире после ДРСМД Североатлантическому союзу нужно искать новые решения, позволяющие вести эффективные операции, несмотря на российские силы и средства ограничения (блокирования) доступа и маневра (A2/AD), усиленные новыми ракетами средней дальности наземного базирования. Устойчивость Североатлантического союза к внешним потрясениям была бы принципиально важна, чтобы продемонстрировать России, что даже в случае внезапного нападения, ей не удастся добиться своих целей. Для обеспечения эффективной стратегии НАТО могут также понадобиться инвестиции в ударные силы и средства большой дальности. Решением могли бы стать средства реагирования морского и наземного базирования. Однако вполне вероятно, что в мире после ДРСМД НАТО придется периодически вновь анализировать вопрос о том, внесут ли обычные ракеты наземного базирования лучший вклад в обеспечение безопасности и стабильности в Европе.

Развертывание Россией комплексов 9M729 (SSC-8) подтверждает необходимость для Североатлантического союза оборонять критически важные гражданские и военные средства (объекты) от российских крылатых ракет. Поэтому усиление интегрированной противовоздушной и противоракетной обороны НАТО для решения этой проблемы будет важной задачей. В зависимости от военных инвестиций Москвы НАТО может тоже быть вынуждена изыскивать способы обороны своих важнейших средств (объектов) от ограниченного нападения с применением российских баллистических ракет средней дальности. Однако это не меняет того факта, что оборонять всю территорию и население стран НАТО от всех видов российских ракет будет по-прежнему за пределами возможностей Североатлантического союза. Всеобъемлющее перенаправление территориальной баллистической ПРО НАТО против России не было бы технически осуществимо или экономически доступно.

Убедительное ядерное сдерживание будет по-прежнему иметь ключевое значение для сдерживания ограниченного применения Россией ядерного оружия или ядерного шантажа. Чтобы добиться этого, НАТО не нужно развертывать новые ракеты наземного базирования средней дальности с ядерными боезарядами в Европе, и вряд ли здесь что-то изменится в обозримом будущем. Основная задача Североатлантического союза – сохранять эффективность ядерных сил, которые уже имеются в его распоряжении, в частности вариант доставки американского ядерного оружия самолетами двойного назначения НАТО. Эффективный коллективный ядерный потенциал дает понять любому потенциальному противнику, что в ответ на ядерное принуждение в отношении одной страны НАТО ответят все страны НАТО. Убедительность потенциала ядерного сдерживания НАТО будет и впредь зависеть также от восприятия Россией того, что даже ограниченное применение ядерного оружия против какого-либо государства-члена НАТО могло бы повлечь за собой ответные меры с применением стратегических ядерных сил США, Соединенного Королевства и Франции.

С помощью дальнейшего совершенствования сил и средств разведки, наблюдения и рекогносцировки НАТО можно было бы значительно усилить способность Североатлантического союза к обороне от российских наступательных систем большой дальности. Подобные силы и средства могли бы помочь НАТО расширить пространство для принятия решений в случае потенциального кризиса, сократив риск просчета и самопроизвольной эскалации. Поскольку российские ударные силы и средства большой дальности затрагивают весь диапазон сил и средств НАТО, постоянной задачей для Североатлантического союза будет обеспечение слаженности общей системы сдерживания и обороны НАТО. Различного вида командно-штабные учения и учения с войсками могли бы помочь странам НАТО справиться с этой проблемой.

Будущее контроля над вооружениями

ДРСМД был замечательным достижением в сфере контроля над вооружениями, поскольку в результате этого был ликвидирован целый класс советских (российских) и американских ракетных систем. Если бы Россия не нарушила договор, он по-прежнему играл бы ценную роль в стабилизации условий европейской безопасности. Однако теперь, с прекращением действия договора, нельзя просто вернуться к нему. Восстановить договор, не обновив его значительно, судя по всему, невозможно. Причина заключается в том, что процесс, приведший к прекращению договора, обнаружил ряд присущих ему изъянов. «Лазейки» в договоре были приемлемы, пока была уверенность, что ни одна сторона не воспользуется ими. Однако тайное нарушение договора Россией подорвало это доверие.

В течение пяти лет США пытались сделать так, чтобы Россия вернулась к соблюдению ДРСМД, в ходе более тридцати двусторонних встреч, включая два заседания Специальной контрольной комиссии (СКК). Эти усилия не увенчались успехом, и Россия продолжает категорически отрицать, что дальность крылатых ракет наземного базирования 9M729 (SSC-8) превышает 500 км. К сожалению, по прошествии десяти лет, в 2001 году стороны-участницы договора решили прекратить работу этого очень эффективного механизма контроля, что лишило США возможности выявлять нарушение договора Россией и проводить расследования своевременно, тщательно и предусмотренным договором образом. Россия не была обязана по ДРСМД договариваться о каких-либо мерах, которые позволяли бы проверять и обеспечивать соблюдение договора. В отсутствие у России воли к сотрудничеству в рамках переговоров внутри СКК – договорного органа, предназначенного для «решения вопросов, связанных с соблюдением», – также не удалось выработать решения. В то же время, с учетом полного отсутствия прогресса на двусторонних консультациях, терпение в Вашингтоне тоже зашло в тупик.

Прекращение ДРСМД не означает прекращение контроля над вооружениями в Европе. НАТО по-прежнему привержена своему подходу к безопасности на двух направлениях: одно направление – сдерживание, другое – диалог и контроль над вооружениями. Даже Россия со своим довольно длинным послужным списком подрыва соглашений по контролю над вооружениями (включая Договор об обычных вооруженных силах в Европе, Договор об открытом небе и Венский документ) может быть заинтересована при определенных обстоятельствах в новой архитектуре контроля над вооружениями в Европе, в большей мере отвечающей ее интересам.

Но крах ДРСМД означает конец заинтересованности России в соглашениях о контроле над вооружениями, основанных на признании общей заинтересованности в сокращении военных факторов риска и укреплении взаимного доверия. В мире после ДРСМД НАТО нужно будет научиться продвигать работу по контролю над вооружениями с Россией, не заинтересованной в сохранении европейской архитектуры безопасности, построенной после «холодной войны», Россией, создающей нестабильность и непредсказуемость для подрыва этой архитектуры, Россией, нынешние цели которой в сфере контроля над вооружениями несовместимы с интересами НАТО.

Как и система сдерживания и обороны НАТО, политика Североатлантического союза в сфере контроля над вооружениями по прекращении ДРСМД должна быть нацелена непосредственно против «теории победы» России. В соответствии с каноническими задачами контроля над вооружениями – «снижение вероятности войны, ее масштаба и жестокости, если она начнется, а также политических и экономических затрат на готовность к войне» – НАТО нужно уделить основное внимание тому, чтобы ограничить поле для маневра России в ее дестабилизирующих действиях и сделать так, чтобы России было труднее добиться ее целей, «победой без боя» или в «короткой войне».

Что касается первого, Североатлантический союз должен быть готов парировать и отвергать любые предложения России по контролю над вооружениями, которые делаются лишь с одной целью, – расколоть союзников по НАТО, наделить легитимностью агрессивные шаги России и поощрять выгодное соотношение военных сил в Европе. Страны НАТО должны формировать условия безопасности, выдвигая свои собственные предложения по контролю над вооружениями и мерам укрепления доверия и безопасности, которые послужат доказательством отсутствия российских угроз, вызывающих опасения.

В связи с риском «короткой войны» предложения НАТО по контролю над вооружениями должны быть нацелены на то, чтобы ограничить способность России воспользоваться ее военным преимуществом по времени и расстоянию. Чтобы добиться этой цели, эти предложения должны касаться источников силы России:

1. ее региональное военное превосходство в районах вблизи от ее границ с территорией НАТО;
2. ее способность быстро мобилизовать и перевезти (перебросить) огромные обычные силы по обширной территории России;
3. ее возможности блокировать, срывать или усложнять варианты подкрепления НАТО, в том числе с помощью средств средней дальности и стратегических ударных средств.

Больше всего желателен всеохватный подход к контролю над вооружениями, посредством которого НАТО стремится обнаружить «оптимальный вариант», позволяющий заняться всеми тремя источниками военных преимуществ России. Однако соглашение по контролю над вооружениями, в котором решается вопрос хотя бы с одним источником силы России, может косвенно повлиять на два остальных. Например, если ограничить военное преимущество России в районах вблизи от границ НАТО, России будет труднее воспользоваться своими силами второго эшелона и ударными силами и средствами большой дальности. Ограничить варианты нанесения Россией внезапных ударов на большой дальности желательно в мире после ДРСМД, однако лишить Россию преимуществ в виде ракет средней дальности наземного базирования можно было бы с помощью договоров о контроле над вооружениями, связанных с силами и средствами другого типа.

В мире без ДРСМД Североатлантическому союзу нужно творчески подходить к разработке различных вариантов контроля над вооружениями, которые различным образом добиваются одной цели – укрепления европейской безопасности за счет ограничения возможностей и действий России по дестабилизации. Экспериментирование, в частности, военные учения могли бы помочь НАТО разработать и усилить ряд вариантов контроля над вооружениями и проработать новые предложения по контролю над вооружениями. Хотя перспективы значимого контроля над вооружениями кажутся сегодня далекими, новаторство НАТО в сфере контроля над вооружениями могло бы, в долгосрочной перспективе, заложить основу для соглашений, которые удовлетворят Североатлантический союз и также будут приемлемы для России

«Азиатско-тихоокеанский фактор»

ДРСМД демонстрирует, насколько взаимосвязаны механизмы безопасности евроатлантического и азиатско-тихоокеанского региона. Именно благодаря позиции Японии в 1987 году были ликвидированы, в соответствии с ДРСМД, все советские и американские баллистические и крылатые ракеты наземного базирования средней дальности. Например, в феврале 1986 года премьер-министр Японии Накасонэ вступил в переписку непосредственно с Президентом Рейганом (в декабре 2018 года Япония сняла с нее гриф «секретно») и возразил против каких-либо предложений по контролю над вооружениями, в результате которых были бы ликвидированы советские ракеты СМД в Европе, но при этом эти ракеты остались бы в Азии. Он настаивал на всеобъемлющих географических ограничениях, закрывающих потенциальную «лазейку» в договоре, которая позволила бы Советскому Союзу быстро развернуть ракеты из Европы в Азии, создав таким образом постоянную угрозу для безопасности союзников США в регионе, в частности, Японии.

В 2007 году, когда Президент Путин открыто сказал, что по соображениям национальной безопасности Россия может быть заинтересована в выходе из ДРСМД, он указал на арсенал ракет средней дальности азиатских стран, в частности, Индии, Ирана, Северной Кореи, Пакистана и Южной Кореи. Невысказанная обеспокоенность в связи долгосрочным военным равновесием с Китаем, возможно, сыграла еще большую роль в принятии Россией решения о создании 9M729 (SSC-8).

Потенциальный арсенал ракет средней дальности наземного базирования Китая также стал фактором в принятии США решения о выходе из ДРСМД. Американские должностные лица и военные подчеркнули, какие трудные задачи создает китайский арсенал для расширенной системы сдерживания, обеспеченной США в АТР, и высказали предположение о том, что потенциал США в регионе можно было бы усилить с помощью ракет средней дальности наземного базирования. Однако важность «азиатско-тихоокеанского фактора» никоим образом не меняет того факта, что основной причиной выхода США из ДРСМД стало несоблюдение договора Россией. Если бы Россия не нарушала договор, США, вероятно, пришли бы к выводу о том, что в Европе политические и военные преимущества сохранения договора перевешивают любые потенциальные издержки в других точках.

В мире после ДРСМД взаимозависимость европейского и азиатско-тихоокеанского регионов станут еще более заметными. Любое политическое решение о развертывании США комплексов РСМД в Азии повлияет на обсуждение вопроса о подобном развертывании в Европе и наоборот. «Азиатско-тихоокеанский фактор» также сыграет роль в рассмотрении НАТО соответствующих вопросов контроля над вооружениями. Требования расширенного сдерживания США в АТР повлияют на свободу маневра США в сфере контроля над вооружениями в Европе.

Странам НАТО и союзникам США в АТР также нужно готовиться к тому, что Россия и Китай будут тесно сотрудничать в противодействии каким-либо шагам США, призванным свести на нет кажущуюся ценность сил и средств средней дальности Москвы и Пекина. Как Советский Союз в 80-е годы, эти страны попытаются воспользоваться миром после ДРСМД, чтобы расколоть США и их региональных союзников и вбить клин между евроатлантическими и азиатско-тихоокеанскими союзниками США, в частности, Австралией, Японией и Южной Кореей.

Сплоченность НАТО: ключ к успеху

Процесс, приведший к выходу США из ДРСМД, стал для НАТО проверкой на сплоченность. На сегодняшний день Североатлантический союз выдержал это испытание, хотя это было непросто.

С 2014 года делались все более сильные заявления с призывами к России вернуться к полному соблюдению ДРСМД. В декабре 2018 года страны НАТО полностью поддержали оценку США, согласно которой Россия нарушает договор. Все страны НАТО также поддержали последующие решения США: о приостановлении соблюдения ими договора 1 февраля 2019 года и о выходе из него полгода спустя, 2 августа 2019 г. Страны НАТО также договорились рассмотреть потенциальные меры по адаптации к миру без ДРСМД.

По прекращении действия ДРСМД сплоченности НАТО будут брошены новые, может быть, еще более сложные вызовы. Странам НАТО предстоит и впредь вести коллективный анализ угроз и факторов риска, сопряженных с российскими комплексами средней дальности, в контексте постоянных усилий Москвы по внесению раскола между ними. Обеспечение соответствия системы сдерживания и обороны НАТО поставленной задаче будет постоянной работой, для выполнения которой странам НАТО может понадобиться принимать политически сложные решения. Заручиться поддержкой новых инициатив и стратегий НАТО по контролю над вооружениями со стороны всех государств-членов тоже будет непростой задачей. С учетом глобальных требований, предъявляемых к расширенному сдерживанию США, всем странам НАТО нужно будет также учитывать тот факт, что на действия США в Европе повлияют их обязательства по обеспечению безопасности в АТР.

Сплоченность НАТО будет иметь ключевое значение для успеха Североатлантического союза в мире после ДРСМД. Есть основания для оптимизма: за 70 лет своего существования НАТО продемонстрировала замечательную устойчивость к внешним потрясениям, постоянство цели и способность вырабатывать консенсус, несмотря на первоначальные разногласия среди членов НАТО. Так было до подписания ДРСМД и в течение 30 лет осуществления договора. Мы не должны сомневаться, что так будет и в мире после ДРСМД.