Идея сдерживания относительно проста: один субъект убеждает другого – собирающегося напасть, – что нападение сопряжено с затратами, возможно, в виде неприемлемого ущерба, который будет намного тяжелее любого потенциального выигрыша, будь то материального или политического. Поскольку участвуют, как минимум, два субъекта, сдерживание – сложное социальное взаимодействие. По большому счету речь идет о природе человека, психологии и основных человеческих эмоциях – страхе, смелости, доверии, жажде власти и мести.
Если в качестве действующих лиц выступают государства, со всеми хитросплетениями, присущими государственности и управлению государством, если на карту поставлено выживание страны, если сюда еще добавить ядерное оружие, тогда сдерживание становится в большой степени сложной, нестабильной, неосязаемой, но также огнеопасной концепцией.
От сдерживания воспрещением к воспрещению сдерживания и обратно
В период «холодной войны» НАТО стремилась к обеспечению сдерживания наказанием и воспрещением. Основу сдерживания наказанием составляла концепция нанесения «неприемлемого ущерба», в частности посредством массового ядерного возмездия в ответ на любое нападение со стороны Советского Союза, совершенного с применением обычных или ядерных средств. Сдерживание воспрещением подразумевало действия, направленные на то, чтобы противнику было труднее достичь своей цели, и НАТО добивалась этого посредством обороны в передовом районе на своей восточной границе с Советским Союзом.
По окончании «холодной войны» Североатлантический союз значительно сократил свои обычные и ядерные силы.
За падением Берлинской стены последовал длительный период воспрещения сдерживания. Североатлантический союз значительно сократил свои обычные и ядерные силы и последовательно снижал оборонные расходы. Вместе с тем произошел сдвиг парадигмы для НАТО: от территориальной обороны, включая оборону в передовом районе, обеспечиваемую крупными и тяжело вооруженными формированиями, к кризисному реагированию за пределами зоны ответственности, с опорой на экспедиционный потенциал, созданный на основе более развертываемых и вместе с тем более легких частей и подразделений.
В то же время знания и умения Североатлантического союза в области сдерживания, включая планирование, учения, передачу сообщений и принятие решений не находились в центре внимания НАТО. И была тому причина: подобной перестановки акцента требовали условия безопасности, сложившиеся после «холодной войны». Североатлантический союз должен был сосредоточиться на кризисном регулировании, начиная с предотвращения конфликтов и заканчивая принуждением к миру, миротворчеством и стабилизацией, сначала на Западных Балканах, а затем еще в Афганистане.
Сегодня сдерживание вернулось. В этом можно убедиться, подсчитав, сколько раз слово «сдерживание» фигурирует в заявлении, принятом по итогам встречи на высшем уровне в Вашингтоне, состоявшейся в 1999 году, – всего лишь один раз – и в 2016 году в Варшаве – 28 раз. Это была одна из связующих тем в Варшаве: во-первых, укрепление сдерживания и обороны в целях защиты граждан Североатлантического союза; во-вторых, с этой усиленной позиции – проецирование стабильности за пределами границ Североатлантического союза.
2014 год стал поворотным из-за агрессии России против Украины и изменения границ в Европе силой, а также появления так называемого Исламского государства («Даиш») в Сирии и Ираке.
В условиях безопасности по окончании «холодной войны» НАТО быстро пришлось сосредоточиться на кризисном регулировании на Балканах.
В качестве первой ответной меры НАТО предприняла шаги, направленные на усиление способности организации реагировать в политическом и военном плане и повышение готовности сил. В рамках Плана действий по обеспечению готовности (РАП) были предприняты меры – на суше, на море и в воздухе, – призванные гарантировать безопасность странам НАТО, расположенным в восточной части Североатлантического союза.
Более того, предусмотрен ряд долгосрочных мер по адаптации сил и структуры органов военного управления НАТО, с тем чтобы Североатлантический союз был в большей мере способен оперативно и решительно реагировать на внезапные кризисы. Данная адаптация предусматривает усиление и троекратное увеличение численности Сил реагирования НАТО, усиление постоянных военно-морских соединений, подготовку более сложной программы учений, ускорение процесса принятия решений и совершенствование процесса планирования. План действий по обеспечению готовности по большей части выполнен, однако очевидно, что НАТО по-прежнему сталкивается с новой стратегической действительностью: речь идет о дуге неопределенности и нестабильности, образовавшейся вокруг периферии Североатлантического союза, и в этой связи необходима дальнейшая адаптация.
Два фактора
Решение об усилении потенциала сдерживания и обороны Североатлантического союза было обусловлено двумя факторами. Первым стала военная доктрина России, масштаб и темпы модернизации ее вооруженных сил, но прежде всего ее агрессивная риторика, агрессивные действия против соседних стран и активизация военной деятельности и провокаций вблизи границ НАТО.
Планомерное использование Россией всех инструментов и возможностей, имеющихся в ее распоряжении, начиная с гибридных действий и заканчивая обычными военными угрозами и размахиванием ядерной дубины, вызвало особое замешательство у стран НАТО, поскольку, судя по всему, это ведет к снижению порога для применения ядерного оружия в подходе России к конфликтам. Развертывание средств воспрещения доступа и изоляции района, дальность действия которых позволяет им проникать на территорию НАТО, международное воздушное пространство и международные воды – от крайнего Севера, Балтийского и Черного моря и до восточного Средиземноморья – усложнило картину, в частности с точки зрения свободы передвижения НАТО.
На встрече в верхах НАТО в 2014 году в Уэльсе государства-члены договорились повысить готовность, с тем чтобы НАТО могла оперативно и решительно реагировать на новые вызовы безопасности. © Пресс-служба СВ Германии
Вторым фактором, обусловившим укрепление построения сил Североатлантического союза, стало быстрое ухудшение положения дел с безопасностью на юге. Недееспособные государства и гражданские войны, расползание «Даиша» и нападения с его стороны на население городов Североатлантического союза, а также массовый поток беженцев, устремившийся в Европу, – все это в совокупности привело к появлению значительной стратегической проблемы для Североатлантического союза.
Сдерживать негосударственный субъект, обладающий силами и средствами, аналогичными государствам, и имеющий схожие амбиции, как например, «Даиш», а также обороняться от него оказалось особенно сложной в концептуальном и практическом плане задачей для традиционного понимания сдерживания и обороны государствами-членами НАТО.
Важно то, что хотя они и отличаются по своему характеру, обе проблемы могут значительно сказаться на безопасности всех стран НАТО и требуют подходить к безопасности по принципу «кругового обзора» (360°). Российская пропаганда и шпионаж направлены против Североатлантического союза в целом, и Россия ведет военную деятельность и испытывает на прочность суверенитеты на востоке, на юге, а также в районе Северной Атлантики. Аналогичным образом массовая миграция, а также пропаганда, вербовка и теракты, совершаемые «Даиш», затрагивают, прямо или косвенно, безопасность всех стран НАТО.
Три составляющие убедительности Североатлантического союза
В свете этих изменившихся и меняющихся условий безопасности страны НАТО договорились в Варшаве «сделать так, чтобы НАТО располагала полным диапазоном сил и средств, необходимых для сдерживания и обороны от потенциальных противников и всего спектра угроз, с которыми Североатлантический союз может столкнуться на любом направлении».
Агрессивные действий России в отношении соседних с ней стран, а также масштаб и темп модернизации ее вооруженных сил, демонстрируемые здесь, 9 мая 2016 года, во время парада в честь Дня Победы , подтолкнули к принятию решения об укреплении потенциала сдерживания и обороны Североатлантического союза. © REUTERS
Как средство предотвращения конфликтов и войн убедительные сдерживание и оборона принципиально важны. С этой целью страны НАТО разработали широкий подход, в рамках которого привлекаются все инструменты, которыми располагает НАТО: от гражданской готовности и национальных сил в качестве первого рубежа обороны до кибернетической защиты, противоракетной обороны, обычных сил и ядерного сдерживания в качестве фундаментальной гарантии безопасности Североатлантического союза.
Внушительность принципиально важна для успешного сдерживания. Убедительность Североатлантического союза можно образно представить в виде треного табурета, держащегося на слаженности, потенциале и информировании. Если убрать одну из ножек, табурет опрокинется.
• Слаженность
С исчезновением экзистенциальной угрозы, которую представлял Советский Союз, единство и солидарность Североатлантического союза не подвергались настоящим испытаниям в последние два десятилетия. Вызывающее поведение России, однако, а также давление в связи с проблемами на южном фланге в большей мере сплотили страны НАТО.
Помимо обеспокоенности в связи с действиями России, расширение так называемого Исламского государства (или «Даиш») и его нападения на жителей городов стран НАТО также подстегнули усилия, направленные на укрепление сдерживания и обороны НАТО.
В качестве четкого сигнала солидарности все государства НАТО внесли вклад в меры, призванные заверить страны-члены, расположенные в восточной части Североатлантического союза, а также согласовали ряд адресных мер по заверению Турции на юге.
Круглый стол Североатлантического совета – мощный фактор преумножения солидарности. Несмотря на вечные споры и дискуссии между странами НАТО о различных деталях и расходах, когда выработан консенсус НАТО, он тверд, как камень. Настойчивые усилия России, направленные на подрыв солидарности, лишь усилили ее.
• Потенциал
Надежный военный потенциал – еще одна незаменимая составляющая убедительного сдерживания. Несмотря на значительное сокращение численности вооруженных сил и урезание оборонных расходов в течение многих лет НАТО по-прежнему является самым мощным военным союзом в мире. Ни одна страна или группа стран не могла бы бросить серьезного вызова НАТО в крупном прямом конфликте.
Тем не менее это не означает, что у потенциальных противников не могло бы возникнуть искушение воспользоваться видимым временно-пространственным преимуществом, усиленным средствами воспрещения доступа и изоляции района, на периферии Североатлантического союза. Ведь по крайней мере один потенциальный противник активно отрабатывает подобные сценарии и проверяет их в режиме реального времени.
Вот почему НАТО решила усилить свое присутствие в передовом районе в Эстонии, Латвии, Литве и Польше, а также обеспечить соответствующее задаче передовое присутствие в районе Черного моря. Многонациональный характер этого усиленного передового присутствия выполняет функцию переднего заслона, необходимую для того, чтобы дать понять потенциальному противнику, что в ответ на нападение на любого члена НАТО будут задействованы вооруженные силы всего Североатлантического союза, причем по обе стороны Атлантики. Это делается во избежание двусмысленности или недопонимания, а также для того, чтобы четко указать потенциальному противнику, что он, к примеру, ввязывается в конфликт не с Эстонией или Польшей, а со всей НАТО в целом.
Развернутые в передовом районе тактические подразделения станут также важным элементом обороны этих стран, наряду с национальными силами обороны. Их могли бы быстро усилить Силы реагирования НАТО и, при необходимости, силы второго эшелона.
На встрече в верхах в Варшаве в 2016 году страны НАТО договорились «сделать так, чтобы НАТО располагала полным диапазоном сил и средств, необходимых для сдерживания и обороны от потенциальных противников и всего спектра угроз, с которыми Североатлантический союз может столкнуться на любом направлении». © NATO
При возникновении крупного конфликта усиление, обеспеченное благодаря высокой степени готовности, способности к развертыванию и боевой устойчивости сил Североатлантического союза, остается центральным элементом оборонной стратегии НАТО. С оперативной точки зрения принципиально важно гарантировать своевременное наличие сил Североатлантического союза в нужном мести и в нужное время, а не закреплять силы Североатлантического союза за одним театром.
На юге проблема несколько иная и требует иного подхода, чтобы всеобъемлюще заверить и обеспечить защиту стран НАТО, а также сдержать потенциальных противников. Здесь НАТО адаптируется, сочетая надежный потенциал разведки, наблюдения и рекогносцировки, необходимый для стратегического прогнозирования, с экспедиционным потенциалом, позволяющим быстро реагировать на любое развитие событий, и укрепляя оборонный потенциал партнеров в регионе, с тем чтобы они могли обеспечивать свою собственную безопасность.
В конечном итоге вся структура органов военного управления НАТО и структура сил, а также страны НАТО, как по отдельности, так и коллективно, должны быть подготовлены и готовы защищать друг друга от любой угрозы с любого направления.
• Информирование
Необходимо четко и однозначно обозначать решимость НАТО во избежание неверного понимания и просчетов со стороны потенциального противника. Хороший пример такого информирования – выступление Генерального секретаря НАТО Йенса Столтенберга на Мюнхенской конференции по безопасности в феврале 2016 года.
Четко проявив солидарность все страны НАТО внесли вклад в меры, призванные заверить государства-члены, расположенные в восточной части Североатлантического союза, и в Варшаве руководители стран НАТО решили усилить присутствие НАТО в передовом районе в Эстонии, Латвии, Литве и Польше, а также в черноморском регионе. © NATO
Как подчеркнул генеральный секретарь, риторика, построение и учения ядерных сил России, нацеленные на запугивание соседей, подрывают доверие и стабильность в Европе. Он напомнил аудитории, что в сдерживании НАТО «также имеется ядерная составляющая», но при этом отметил, что для НАТО «обстоятельства, при которых мог бы рассматриваться вопрос о применении ядерного оружия, крайне маловероятны». Но он также подчеркнул, что «никто не должен считать, что ядерное оружие может применяться как часть обычного конфликта», поскольку «это фундаментальным образом изменит характер любого конфликта». Иными словами, России не позволят пойти на эскалацию и посредством ограниченного применения ядерного оружия выйти из регионального конфликта, который ведется не в ее пользу обычными средствами.
Страны НАТО сформулировали такую же идею в коммюнике, принятом по итогам встречи на высшем уровне в Варшаве: «если возникнет угроза основополагающей безопасности какого-либо государства-члена организации, НАТО обладает силами и средствами, а также преисполнена решимости заставить противника пойти на такие затраты, которые будут неприемлемы и намного перевесят преимущества, которых противник мог бы надеяться добиться».
Коммюнике в целом необходимо трактовать как четкое и всеобъемлющее публичное заявление, в котором изложены цели и намерения НАТО, в частности в отношении сдерживания и обороны. Можно с уверенностью предположить, что читают его не только в странах НАТО – потенциальные противники также его читают.
Непростые задачи по постоянной адаптации
Встреча в верхах в Варшаве не начало и не конец адаптации Североатлантического союза. Однако это важный этап на пути укрепления потенциала сдерживания и обороны Североатлантического союза. По мере продвижения работы необходимо будет выполнить ряд задач.
Объединенные средства разведки, наблюдения и рекогносцировки принципиально важны для того, чтобы в большей мере владеть обстановкой и быть способными реагировать на вызовы, брошенные с южного фланга. © NATO
Цена: за свободу надо платить. Два процента валового внутреннего продукта (ВВП) не должны казаться непреодолимым барьером для богатейшего клуба стран в мире. Но НАТО еще предстоит проделать большой путь: в настоящий момент только пять государств-членов соответствуют рекомендуемому показателю – расходовать, как минимум, два процента ВВП на оборону, и только десять государств-членов соответствуют рекомендуемому показателю НАТО – расходовать более 20 процентов оборонного бюджета на основные виды вооружений и техники, а также научно-исследовательские и конструкторские разработки.
Однако, может быть, самое трудное для НАТО позади: в совокупности оборонные расходы стран НАТО увеличились в 2016 году впервые после 2009 года. За два года большинство стран НАТО остановили или изменили снижение оборонных расходов в реальном выражении.
Диалог: в Варшаве страны НАТО четко указали на то, что сдерживание должно быть дополнено содержательным диалогом. НАТО по-прежнему открыта для периодического, предметного и целесообразного диалога с Россией, готовой участвовать в Совете Россия–НАТО на основе взаимности. При этом цель заключается в том, чтобы избежать неверного понимания, просчетов и непреднамеренной эскалации, а также повысить транспарентность и предсказуемость.
Однако данные усилия не будут прилагаться за счет обеспечения убедительного сдерживания и обороны НАТО. Хотя России еще надо прекратить свою агрессивную риторику, гибридное вмешательство в соседние страны и провокационную военную деятельность вблизи границ НАТО, не говоря уже об отказе от неправомерной аннексии Крыма, НАТО по-прежнему готова к диалогу. Состоявшиеся недавно заседания Совета Россия–НАТО свидетельствуют о важности подобного диалога.
Несмотря на достигнутый за последние два года прогресс, некоторым государствам НАТО еще предстоит проделать большую работу, чтобы соответствовать рекомендуемым НАТО показателям по оборонным расходам.
Негосударственные субъекты: одна из исходных посылок теории сдерживания – рациональность субъектов. Однако действительность накладывает два серьезных ограничения на эту рациональность: во-первых, любое взаимодействие двух рациональных субъектов зачастую приводит к недостаточно оптимальным и иррациональным результатам. Во-вторых, различные субъекты по-разному трактуют рациональность. Современное демократическое государство не сможет судить о том, что считается «затратами», «выгодой» или «неприемлемым ущербом» какой-нибудь террористической группой, например, «Даиш».
Чтобы сдерживать подобные субъекты, обороняться от них и в конечном итоге нанести им поражение, требуется более широкий подход и скоординированные усилия международного сообщества. Чтобы заняться глубинными причинами нестабильности на Ближнем Востоке и в Северной Африке, породившей такие группы, как «Даиш» и примкнувшие к ней ячейки, НАТО расширяет свое участие в более масштабных усилиях международного сообщества по проецированию стабильности посредством кризисного регулирования, партнерских отношений и программ по наращиванию потенциала, рассчитанных на партнеров в регионе. Был также согласован ряд мер в ответ на угрозу, которую представляет «Даиш» и аналогичные группы, в частности меры по надлежащему мониторингу и оценке этих групп, а также обновлению соответствующих планов.
Общая слаженность: Наконец, в долгосрочной перспективе НАТО нужно будет следить за общей слаженностью своего потенциала сдерживания и обороны, который меняется. Сюда относятся силы и средства, учения и планы, охватывающие все сферы – воздушное пространство, морское пространство, сушу и кибернетическое пространство, а также противоракетную оборону и ядерную сферу. Руководители НАТО приняли важные решения в этой связи на встречах на высшем уровне в Уэльсе и в Варшаве. Теперь идет работа по их выполнению.
Хотя НАТО и продолжает адаптироваться к новым угрозам и вызовам, одно остается неизменным: главная обязанность Североатлантического союза – защищать и оборонять территорию и население государств-членов от нападений, о чем гласит статья 5 Вашингтонского договора. Более прочный потенциал сдерживания и обороны станет залогом того, что НАТО и впредь сможет справляться с этой обязанностью и что никто не должен сомневаться в решимости НАТО, если возникнет угроза безопасности кого-либо из членов организации.