Zachodnie sojusze w czasach polityki siły – krytyczna analiza

Wspomniany powrót rywalizacji wielkich mocarstw ożywia badania nad sojuszami wojskowymi. W niniejszym artykule dokonuję przeglądu trzech godnych uwagi pozycji książkowych z ostatnich lat: A. Wess Mitchell i Jakub J. Grygiel "The Unquiet Frontier" (2017), Mira Rapp-Hooper "Shields of the Republic" (2020) oraz Alexander Lanoszka "Military Alliances in the Twenty-First Century" (2022). Autorzy poruszają się na styku środowiska akademickiego i kręgów polityki - Lanoszka jest politologiem ze specjalizacją w dziedzinie sojuszów; Grygiel, Mitchell i Rapp-Hooper służyli w Departamencie Stanu USA; a Mitchell był współprzewodniczącym niezależnej grupy refleksji strategicznej NATO 2030.

Wspólnym mianownikiem tych trzech pozycji książkowych jest usystematyzowana analiza korzyści, kosztów i wyzwań związanych z zachodnim systemem sojuszów. W tym celu wykorzystują one dobrze ugruntowane pojęcia z dziedziny nauk politycznych, takie jak porzucenie (abandonment) - bycie opuszczonym przez sojusznika; uwikłanie (entrapment) - bycie wciągniętym w niechciany konflikt; oraz jazda na gapę (free riding) - bycie wykorzystanym przez sojusznika, który nie bierze na siebie sprawiedliwej części obciążeń wynikających z obrony zbiorowej. Jednak każda z tych pozycji ma także swoją unikalną myśl przewodnią. Mitchell i Grygiel argumentują za zwiększeniem wsparcia USA dla sojuszników wzdłuż „niespokojnej granicy" z Chinami, Iranem i Rosją. Rapp-Hooper wykorzystuje historie amerykańskich sojuszów z czasów zimnej wojny, by zbadać ich często zapominane korzyści i zwykle wyolbrzymiane koszty. Lanoszka zaś stara się obalić mity powszechne w debatach na temat sojuszów.

Dlaczego państwa miałyby podpisywać traktat, aby bronić się nawzajem? Rapp-Hooper, Grygiel i Mitchell analizują wybory Stanów Zjednoczonych dotyczące sojuszów po 1945 roku. Druga wojna światowa pokazała, że zasięg nowoczesnej technologii wojskowej - silników odrzutowych, pocisków balistycznych i broni jądrowej - nie pozwala już Stanom Zjednoczonym na bezczynność w doskonałej izolacji. Prezydent Truman ujął to zwięźle w październiku 1945 r., mówiąc: „Nasze bezpieczeństwo geograficzne zniknęło. Nigdy więcej nie możemy liczyć na luksus czasu, który moglibyśmy wykorzystać na uzbrojenie się (przed rozpoczęciem się konfliktu)". Cztery konkretne argumenty inspirowały (i nadal inspirują) system zachodnich sojuszów zbudowany przez Stany Zjednoczone:

Już przy narodzinach NATO, w 1949 roku, amerykański sekretarz stanu Dean Acheson oczekiwał, że Traktat Północnoatlantycki powinien „zapewnić, że nikt nie dostanie od nikogo bezpłatnej taryfy na zapewnienie zdolności do stawiania oporu".

Od tego czasu okresowo wybuchają kontrowersje dotyczące podziału obciążeń, spowodowane utrzymującą się różnicą między wydatkami obronnymi USA i innych sojuszników NATO. Powszechnie uważa się, że luka ta odzwierciedla brak gotowości niektórych sojuszników do wnoszenia odpowiedniego wkładu.

Rapp-Hooper i Lanoszka przedstawiają jednak szereg kontrargumentów przeciwko zawężeniu podziału obciążeń do wydatków obronnych. Stany Zjednoczone otrzymują od sojuszników wiele pozapieniężnych korzyści, takich jak dostęp do baz czy wpływy polityczne. Ponadto, cele wydatków na obronę są różne. Podczas gdy armia Stanów Zjednoczonych jest nastawiona na działania globalne, większość sojuszników ma bardziej ograniczone cele. Podobnie, wyższe wydatki nie przekładają się automatycznie na lepszą obronę. Budżety obronne zawierają koszty osobowe i administracyjne. Złożone i drogie platformy wojskowe muszą zostać wykorzystane w operacjach, a tego problemu nie rozwiążą same pieniądze.

O ile „jazda na gapę” jest stałym problemem, prawdziwym lękiem napawa niezamierzone uwikłanie w niechciany konflikt przez lekkomyślnego sojusznika. Jednak wszyscy ci autorzy są sceptyczni. Grygiel i Mitchell umniejszają uwikłanie jako jedynie ewentualność, w przeciwieństwie do rzeczywiście obecnej rosyjskiej, chińskiej i irańskiej „agresywnej retoryki i ekspansji geopolitycznej". Lanoszka i Rapp-Hooper pokazują, że państwa mogą tworzyć traktaty w sposób, który zapobiega uwikłaniu. Na przykład, Traktat Północnoatlantycki nie służył tylko odstraszaniu Związku Radzieckiego, ale także zapobieganiu amerykańskiemu uwikłaniu w ówczesne konflikty kolonialne w Europie. Zatem traktat publicznie utwierdził zasadę, że atak na jednego sojusznika jest atakiem na wszystkich, ale także unika automatyzmu w użyciu siły i ogranicza swoje geograficzne zastosowanie do obszaru północnoatlantyckiego.

Historycznie rzecz biorąc, uwikłanie było rzadkie. W badaniu z 2015 roku International Security stwierdzono, że spośród 188 militarnych konfliktów, w które Stany Zjednoczone były zaangażowane w latach 1948-2010, sojusze przyczyniły się do zaangażowania USA tylko w pięciu. Obie duże wojny, w które Stany Zjednoczone zaangażowały się podczas zimnej wojny - Korea i Wietnam - były toczone u boku partnerów, z którymi USA nie miały na początku traktatu sojuszniczego. A największe kryzysy, takie jak kryzys berliński (1958-1963) wynikały z tego, że Waszyngton ryzykował eskalację, by zająć zdecydowane stanowisko, a nie były spowodowane działaniami sojuszników, którzy wciągnęliby USA w realizację brawurowych celów.

Przeciwieństwo uwikłania – porzucenie – jest równie powszechną obawą liderów politycznych. Doświadczenia historyczne w jakimś stopniu to uzasadniają - analiza międzypaństwowych konfliktów zbrojnych w latach 1816 – 2003 wykazuje, że pakty były honorowane jedynie w 41% przypadków. Co mają o tym do powiedzenia trzy wspomniane pozycje książkowe?

Obawa przed porzuceniem może mieć niezaprzeczalnie destabilizujące konsekwencje. Lanoszka oraz Grygiel i Mitchell identyfikują niektóre z nich. Wątpiący sojusznicy mogą uspokajać potencjalnych przeciwników, ale mogą też przyjmować agresywne postawy militarne (na przykład mogą podejmować kroki w kierunku pozyskania broni jądrowej - czego próbowały Korea Południowa, Tajwan i RPA w czasie zimnej wojny). Lanoszka pokazuje jednak, że istnieją sposoby na złagodzenie obaw przed porzuceniem. NATO wskazuje odpowiednie narzędzia - regularne konsultacje polityczne i wspólne oświadczenia, które sygnalizują wspólne interesy; dobrze przećwiczone oddziały pod wspólnym dowództwem, które demonstrują gotowość militarną; oraz wysunięte rozmieszczenie sił zbrojnych, które odstraszają, a w najgorszym wypadku bronią.

W szerszym ujęciu historycznym porzucenie w ostatnich czasach bez wątpienia okazało się być częściej sprzeczką niż schizmą. Analiza Rapp-Hooper dotycząca historii Stanów Zjednoczonych w okresie zimnej wojny pokazuje, że Waszyngton zrywał sojusze, które nie sprawdziły się w obliczu kolejnych wydarzeń, jak stało się na przykład z traktatem z Tajpej w 1979 roku po nawiązaniu stosunków dyplomatycznych z Pekinem. Jednak, pomimo że Stany Zjednoczone zrezygnowały z traktatu i wycofały dyplomatyczne uznanie Tajpej, nie „porzuciły" wyspy. Sprzedaż broni i nieformalne stosunki trwały nadal.

Tyle o korzyściach i potencjalnych kosztach sojuszów, ale co z zagrożeniami ze strony Moskwy i Pekinu? Z jednej strony nie można wykluczyć jawnego ataku wojskowego na sojusznika NATO, nawet jeśli jest on mało prawdopodobny. Z drugiej strony, Moskwa i Pekin nadal podważają stabilność poprzez wojny hybrydowe lub działania w szarej strefie, poniżej progu konfrontacji wojskowej. Taktyki te obejmują wojnę informacyjną, cyberataki i przymus ekonomiczny, aż po dyplomację zadłużeniową, sankcje handlowe i wykorzystanie zasobów energetycznych, jako „broni”. Co polecają te trzy pozycje książkowe?

Po pierwsze, nie należy wyolbrzymiać zagrożenia jakie stanowi wojna hybrydowa. W rzeczywistości jej dotychczasowe osiągnięcia są zdecydowanie mieszane. Uciekanie się do szarej strefy jest - nieco paradoksalnie - wynikiem skutecznego odstraszania. Przeciwnicy schodzą poniżej progu działań militarnych, ponieważ przekroczenie go jest zbyt kosztowne. A takie posunięcia mogą wywołać efekt odwrotny do zamierzonego. Grygiel i Mitchell cytują Winstona Churchilla analizującego poczynania Niemiec przed wybuchem I wojny światowej: „Każdy ich groźny gest, każda próba zaszokowania czy wstrząśnięcia luźno splecioną strukturą Ententy sprawiała, że zacieśniała się ona i bardziej zwierała szyki."

Po drugie, należy promować dostosowanie zachodniego systemu sojuszów do rywalizacji wielkich mocarstw w szarej strefie. Rapp-Hooper zaleca, by USA zaktualizowały warunki swoich sojuszów, tak by uwzględnić znaczącą agresję niemilitarną. Sojusznicy NATO zrobili pierwszy krok w 2021 roku, kiedy zadeklarowali, że „w przypadkach wojny hybrydowej Rada mogłaby zdecydować o powołaniu się na artykuł 5 Traktatu Waszyngtońskiego, tak jak w przypadku ataku zbrojnego". Ponadto, definicja obrony zbiorowej powinna obejmować środki dyplomatyczne i gospodarcze. W ten sposób upieczemy dwie pieczenie na jednym ogniu - przygotujemy NATO do wojny hybrydowej i rozszerzymy debatę na temat podziału obciążeń tak, aby uwzględniał on nie tylko wydatki na obronę.

Po trzecie, należy pomóc przyfrontowym państwom natowskim w wysiłkach zmierzających do ufortyfikowania się przed atakiem. Grygiel i Mitchell są szczególnie pouczający. Przyfrontowe państwa natowskie mogą być jako pierwsze zmuszone do reagowania i muszą „kupić czas” do przybycia posiłków NATO. Powinny być w stanie powstrzymać atak lub, jeśli to się nie uda, sprawić, że okupacja będzie zbyt kosztowna. Taktycznie siły te kładłyby nacisk na pociski przeciwpancerne, przeciwlotnicze i przeciwokrętowe, a także taktykę małych jednostek, aby ułatwić głęboką obronę lub ewentualnie powstanie. Przyfrontowi sojusznicy powinni być również w stanie kontratakować poprzez głębokie uderzenia, które wymierzone byłyby w logistykę i dowództwo przeciwnika, jednocześnie osłaniając własne posiłki.

Oczywiście, w każdej z tych książek są elementy, które można skrytykować. Grygiel i Mitchell nieco zastanawiająco wrzucają Iran do tej samej ligi wielkich mocarstw co Chiny i Rosja. Książka Rapp-Hopper przedstawia więcej szczegółów na temat sojuszów USA z 40 lat zimnej wojny niż z 30 lat, które upłynęły od tego czasu. Lanoszka posuwa się w niektórych swoich próbach obalenia konwencjonalnych mądrości na temat sojuszów trochę za daleko - w przypadku podziału obciążeń, niemal zawsze wysnuwa wątpliwość, jak wyższe wydatki na obronę mogą przyczynić się do zwiększenia bezpieczeństwa. Ponadto Grygiel, Mitchell i Rapp-Hopper piszą z perspektywy amerykańskiej, co ogniskuje, ale i zawęża ich analityczne spojrzenie. Poza tym żadna z tych trzech książek nie udziela odpowiedzi na to, co wkrótce może stać się wielkim pytaniem w polityce zachodnich sojuszów: Jak Stany Zjednoczone mogą zbudować „sojusz sojuszów", łącząc działania w całej Europie i Azji, aby zrównoważyć zarówno Chiny, jak i Rosję?

Mimo to, wszystkie trzy wspomniane pozycje książkowe z powodzeniem pokazują, że perspektywa historyczna jest najlepszym antidotum na histeryczne rachunki sumienia i gorączkowe manewry polityczne. Oddają one wielką przysługę akademickiej i publicznej debacie, systematycznie analizując korzyści, koszty i wyzwania związane z zachodnim systemem sojuszów. Co więcej, pomimo dzisiejszych poważnych zagrożeń, odpowiedzi zawarte w książce są uspokajające. Kluczowe argumenty przemawiające za zachodnim systemem sojuszniczym (wysunięta obrona, stabilność polityczna i gospodarcza, przekaz publiczny) pozostają aktualne. Czasami będą się toczyć burzliwe debaty na temat podziału obciążeń, uwikłania i porzucenia, ale NATO przetrwało je i przez cały czas swojego istnienia stawiało czoła zagrożeniom nuklearnym, konwencjonalnym i hybrydowym. Przecież już w 1956 roku, zaledwie siedem lat po założeniu, NATO stanęło w obliczu jednoczesnych kryzysów na wschodzie (Węgry) i południu (Egipt/Suez); przywódca w Moskwie zagroził uderzeniami nuklearnymi przeciwko sojusznikom NATO; a minister spraw zagranicznych jednego z państw natowskich ogłosił Sojusz „martwym na chwilę obecną". 66 lat później (zbliżając się do swoich 74. urodzin), Sojusz wciąż jest obecny.