Kontynuacja działań NATO: plan emerytalny nie jest potrzebny

NATO przetrwało Układ Warszawski o jakieś trzy dekady. Inne zimnowojenne sojusze - Organizacja Paktu Azji Południowo-Wschodniej (SEATO) i Organizacja Paktu Centralnego (CENTO) - przeszły do historii pod koniec lat 70. W związku z tym nasuwa się pytanie: dlaczego NATO przetrwało, jeśli inne sojusze upadły? Istnieją już znakomite opracowania naukowe na ten temat. W miarę jak NATO zbliża się do kolejnego kamienia milowego - przyjęcia czwartej koncepcji strategicznej od zakończenia zimnej wojny - warto raz jeszcze przyjrzeć się tej kwestii.

NATO powstało po II wojnie światowej wraz z szeregiem innych organizacji, które działają do dziś. Należą do nich Organizacja Narodów Zjednoczonych i jej agendy (Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy, Światowa Organizacja Zdrowia i in.), a także Unia Europejska (której początki sięgają Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali utworzonej w 1951 roku). Istnieje wiele powodów, które tłumaczą, dlaczego te organizacje przetrwały. Jednak długa historia każdej z nich dowodzi, że śmierć instytucjonalna nie jest nieunikniona. Fakt, że organizacje te nadal mają kluczowe znaczenie dla globalnego i regionalnego zarządzania, świadczy o innej tendencji – jest nią skłonności organizacji do przybierania formy 'zombie'. Oczywiście, niektóre organizacje cierpią na taką przypadłość. Traktat międzyamerykański o pomocy wzajemnej (Pakt Rio, TIAR), Regionalny System Bezpieczeństwa (RSS) na Karaibach czy Wspólnota Państw Sahelu i Sahary są w zasadzie w stanie uśpienia. Jednak równie wiele organizacji międzynarodowych żyje i ma się dobrze. Z historycznego punktu widzenia, w okresie od 1945 roku nastąpił ogromny wzrost liczby organizacji międzynarodowych. Innymi słowy, wskaźniki zastępowania i przetrwania są właściwe.

Ogólne obserwacje prowadzą nas tylko do takiego stwierdzenia. NATO jest pod wieloma względami wyjątkowe i to w równej mierze jest kluczem do jego długowieczności.

Warto tu zwrócić uwagę na dwa aspekty. Pierwszy dotyczy tego, co Celeste Wallander (aktualnie asystent sekretarza obrony do spraw bezpieczeństwa międzynarodowego w administracji Bidena) opisała we wciąż aktualnym artykule opublikowanym w 2001 roku pod tytułem ‘NATO’s portable institutional assets’ (Przenośne instytucjonalne zasoby NATO). Zasoby te obejmują więcej niż tylko biurokrację NATO (Sztab Międzynarodowy i Międzynarodowy Sztab Wojskowy) oraz struktury sił i dowodzenia Sojuszu. Równie ważne są zintegrowane siły zbrojne NATO i mechanizmy konsultacji politycznych. Chociaż zostały one zbudowane do walki z blokiem radzieckim, okazały się - jak przekonuje Wallander - dobrze przystosowane do nowych misji po zakończeniu zimnej wojny. Taki „pragmatyczny funkcjonalizm" ma oczywiście swoje minusy. Podjęcie się nowego zadania nie gwarantuje osiągnięcia właściwych rezultatów, czego dowodem jest Afganistan. Nie można jednak kwestionować zdolności NATO do adaptacji. Jeden ze standardowych poglądów na temat sojuszy głosi, że organizacje te rozwiązują się po porażce (sytuacja, w jakiej znalazło się NATO w Afganistanie 2021 roku), albo po zwycięstwie (sytuacja, w jakiej znalazł się Sojusz pod koniec zimnej wojny). NATO obaliło oba te założenia.

Odporność instytucjonalna idzie w parze z drugą ważną cechą. Mówiąc najprościej, NATO jest w równym stopniu organizacją polityczną, jak i sojuszem wojskowym. W tym kontekście często zwraca się uwagę na demokratyczne przesłanie zawarte w preambule Traktatu Północnoatlantyckiego. Z praktycznego punktu widzenia ważniejsza jest polityka wewnętrzna NATO. Od momentu powstania Sojusz stanowił wyraz równowagi interesów transatlantyckich. Bezpieczeństwo i obrona Europy są współzależne z potrzebami USA w zakresie rozszerzonego bezpieczeństwa. Stabilność Europy jest niezbędna do realizacji gospodarczych i politycznych celów polityki zagranicznej USA, podczas gdy dla europejskich członków NATO amerykańskie gwarancje obronne rekompensują jakiekolwiek braki militarne. Współzależność oznacza, że NATO nigdy nie było po prostu zakładnikiem amerykańskiej polityki zagranicznej. Amerykańskie przywództwo jest faktem, ale proces podejmowania decyzji w NATO charakteryzuje się negocjacjami, złożonymi procesami wielostronnych konsultacji i, formalnie rzecz ujmując, poleganiem na konsensusie.

Z czasem wspomniane cechy polityczne przyczyniły się do powstania silnych relacji opartych na zaufaniu i niezawodności członków Sojuszu. Relacje te były niekiedy wystawiane na ciężką próbę. Wszystkie duże misje NATO - w Bośni, Kosowie, Libii czy Afganistanie - były źródłem napięć wewnątrz Sojuszu. Z kolei kryzys iracki w 2003 roku został opisany jako „doświadczenie z pogranicza śmierci" NATO. Jednak NATO trwa. Założenie o stałości jest samo w sobie atutem. Tymczasowe koalicje (takie jak globalna koalicja walcząca z ISIS czy ta, którą USA dwukrotnie zmontowały w celu prowadzenia wojen z Irakiem) nie mają wbudowanych struktur NATO, co kładzie się cieniem na ich długoterminowej wiarygodności. Struktury NATO mogą czasem oznaczać opieszałość w podejmowaniu decyzji; mogą też być źródłem nieefektywności (widocznej w powtarzających się sporach o podział obciążeń). Jednak, kiedy NATO podejmuje działania, ma zapewnienie w postaci konsensusu oraz korzysta z interoperacyjności, jednolitego dowodzenia i połączonych zasobów.

Wyjątkowość NATO oznacza, że z definicji nie można go niczym zastąpić. Transatlantycki charakter NATO oraz opisane powyżej atuty wojskowe i polityczne nie występują w połączeniu nigdzie indziej. ONZ, Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz Unia Europejska mogą w taki czy inny sposób promować bezpieczeństwo, ale żadne z nich nie byłoby w stanie przeprowadzić takich operacji, jakie NATO podjęło na Bałkanach, w Libii i Afganistanie. Podobnie, Plan Działań na rzecz Gotowości, przyjęty po rosyjskiej aneksji Krymu w 2014 roku oraz wzmocnienie wschodniej flanki w 2022 roku mogły zostać zrealizowane tylko przez NATO. To samo można oczywiście powiedzieć o sposobie organizacji obrony Europy w okresie zimnej wojny.

Proponowane alternatywy dla NATO były nieliczne i przejściowe. Porzucenie NATO - kierunek obrany przez prezydenta Trumpa - jest najbardziej dramatyczny i brzemienny w skutki. Wielu obawia się się, że kolejny amerykański prezydent może nadal sięgać po tę opcję, chociaż istnieje duże prawdopodobieństwo, że nadal będzie ona zakwestionowana w związku z konstytucyjną koniecznością zatwierdzenia jej przez Senat. Jeśli chodzi o obecną administrację, to przywróciła ona politykę do głównego nurtu. Interim National Security Strategic Guidance z 2021 roku opisuje NATO jako jeden z „największych strategicznych atutów Ameryki". Powody tego są oczywiste. NATO nie tylko zakorzenia amerykańskie wpływy w Europie. Pomaga również w zapewnieniu niezawodnej puli interoperacyjnych sił zbrojnych i utrzymuje pokój na jednym końcu euroazjatyckiego pasa lądowego, co pozwala USA (niezależnie od kryzysu na Ukrainie) na priorytetowe traktowanie zagrożenia ze strony Chin na drugim końcu. Nawet Trump ostatecznie dostrzegł te zalety. Co znamienne, nigdy nie zastosował się on do tego, co obecnie wydaje się impulsywnymi i niejednoznacznymi groźbami wycofania się z Sojuszu. Natomiast w kategoriach materialnych amerykańskie wsparcie dla sojuszników NATO (widoczne w Europejskiej Inicjatywie Odstraszania) faktycznie wzrosło w latach rządów Trumpa.

Zamienniki NATO nigdy tak naprawdę nie zaistniały w samej Europie. Przez cały okres zimnej wojny narracja o „filarze europejskim" była postrzegana przede wszystkim jako opowieść o czymś, co istniałoby w ramach Sojuszu, a nie poza nim. Pod koniec zimnej wojny prezydent Francji Francois Mitterand i minister spraw zagranicznych RFN Hans Dietrich Genscher promowali projekty, które miały na celu włączenie NATO do paneuropejskiej struktury bezpieczeństwa. Żaden z tych pomysłów nie został jednak zrealizowany. Za dalszym istnieniem NATO opowiadał się kanclerz RFN Helmut Kohl, a także Brytyjczycy, Kanadyjczycy, Turcy i większość europejskich członków Sojuszu. Administracja George'a H.W. Busha nie miała wątpliwości, że NATO - ze zjednoczonymi Niemcami jako członkiem - powinno być kotwicą porządku Europy po zimnej wojnie.

W kolejnych dziesięcioleciach preferencje te dominowały zarówno w stolicach europejskich, jak i w Waszyngtonie. Sojusznicy Europy spoza UE (przede wszystkim Turcja, a obecnie Wielka Brytania) byli więc sceptyczni wobec przejmowania przez UE roli w dziedzinie obronności. Chociaż Francja oraz, w mniejszym stopniu, Niemcy odegrały zasadniczą rolę w rozwoju tego, co Traktat Lizboński określa mianem „wspólnej obrony", żadne z tych państw nigdy nie rozważało wycofania się z Sojuszu w celu jej promowania. Najważniejsza ostatnia deklaracja ambicji UE – „Kompas strategiczny UE 2022" (‘2022 EU Strategic Compass’) - zmierza zatem w kierunku znanej formuły. Inicjatywy obronne UE, jak dokument stwierdza, powinny być „spójne ze zobowiązaniami w ramach Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, który dla państw będących jego członkami pozostaje podstawą ich zbiorowej obrony i forum do jej realizacji".

Przetrwanie i sukces zależą również od posiadania właściwej strategii, ale jej uzyskanie jest trudne. Niektórzy uczeni, świadomi biurokratycznych i politycznych ograniczeń poznawczych, które utrudniają jasne myślenie, ubolewają nad „zapomnianą" lub „zagubioną" sztuką tworzenia strategii. Inni wskazywali na iluzoryczną naturę strategii, ze względu na to, że jest ona wdrażana w okolicznościach, które są zazwyczaj zbyt nieprzewidywalne i zbyt złożone, by mogła ona przynieść zamierzone rezultaty. Mimo tych przeszkód, strategia jest wszechobecna. Żadna organizacja - rząd, wojsko, firma, czy też sojusz - nie może z czystym sumieniem stawić czoła światu bez strategii. Niezależnie od swoich ograniczeń, strategia jest lepsza niż alternatywne rozwiązania - strzelanie w ciemno, poleganie na podstawowych pojęciach, takich jak honor, reputacja i chwała, czy też popadanie w rutynę i myślenie szablonowe.

Dobra strategia musi być stale dostosowywana do zmieniających się okoliczności. Musi też właściwie oceniać, co jest możliwe (a nie tylko, co jest pożądane), oraz uwzględniać zasoby niezbędne do osiągnięcia określonych celów. Przede wszystkim, jak Sir Lawrence Freedman argumentował, przyjęcie strategii to podjęcie wyboru, uznanie, że środowisko, z którym dany podmiot ma do czynienia, można okiełznać, a nie pozwolić działać w niekontrolowany sposób.

NATO dość dobrze wpisuje się w ten tok rozumowania. W całej swojej historii Sojusz poświęcał wiele uwagi formułowaniu i uzgadnianiu strategii, a następnie koordynowaniu wysiłków swoich państw członkowskich na podstawie stale aktualizowanych koncepcji, wytycznych politycznych i doktryn wojskowych. Wysiłki te często mają ogromne znaczenie polityczne. Według jednej z ocen, Raport Harmela z 1967 roku dotyczący „Przyszłych zadań Sojuszu" uratował NATO przed „najpoważniejszym kryzysem w jego historii" po odejściu Francji ze zintegrowanych struktur wojskowych Sojuszu. Deklaracja Londyńska z 1990 roku i Koncepcja Strategiczna z 1991 roku były podobnie przełomowe i pomogły NATO wejść w okres postzimnowojenny.

Wspomniane precedensy oznaczają, że najnowsze dokumenty NATO na najwyższym szczeblu - koncepcje strategiczne z 1999 i 2010 roku oraz aktualizacja oczekiwana w 2022 roku - mają ogromne znaczenie. Zewnętrznie są one publicznym przekazem NATO wobec świata - kluczowymi deklaracjami określającymi jego znaczenie i cel. W wymiarze wewnętrznym są to ważne ćwiczenia w budowaniu konsensusu w gronie państw członkowskich. Jednak, chociaż same w sobie są ważne, koncepcje strategiczne są tylko jednym z przejawów strategicznej spójności NATO. Pod nimi kryją się niejasne, często tajne, ale mimo to ważne operacyjnie deklaracje celów. W ostatnich latach takie dokumenty były przyjmowane w szybkim tempie. W 2019 roku NATO zatwierdziło nową strategię wojskową, a w 2020 roku dołączyły do niej dwa dokumenty wykonawcze - Koncepcja Odstraszania i Obrony Obszaru Euroatlantyckiego (Concept for the Deterrence and Defence of the Euro-Atlantic Area) oraz Wieńcząca Koncepcja Działań Zbrojnych (Warfighting Capstone Concept). W 2021 roku członkowie Sojuszu uzgodnili plany działania w sprawie zmian klimatu oraz kobiet, pokoju i bezpieczeństwa (Women, Peace and Security), a także zobowiązanie do wzmocnienia odporności (‘Strengthened Resilience Commitment’) i politykę obrony cybernetycznej. Następnie przyjęto nadrzędną politykę kosmiczną (‘Overarching Space Policy’) w styczniu 2022 roku.

Zgodnie z planem, NATO ma przyjąć nową koncepcję strategiczną podczas szczytu w Madrycie w czerwcu 2022 roku. Jej projekt jest już obecnie przepracowywany w kontekście kryzysu ukraińskiego. Wydaje się także prawdopodobne, że niedługo potem wojskowa strategia NATO również poddana zostanie przebudowie.

Biologiczne analogie nie sprawdzają się dobrze w odniesieniu do sojuszy. Nie ma powodów, aby zakładać, że obecnie kuszącą wizją jest zgrzybiała starość NATO. Sojusze często trwają przez wieki. „Wieczna” przyjaźń przewidziana w angielsko-portugalskim traktacie w 1373 roku pozostaje silna i nikt nie kwestionuje trwałości ani układu bezpieczeństwa pomiędzy USA i Kanadą (zainicjowanego w umowie militarnej z Ogdensburga - Ogdensburg Agreement z 1940 roku), ani układu francusko-niemieckiego (sformalizowanego Traktatem Elizejskim w 1963 roku. NATO ma odmienny charakter, ponieważ jest wyrazem przedsięwzięcia zbiorowego (a nie tylko dwustronnego). Przyszłość NATO nie jest przesądzona, ale w pewnością w krótko- i średniookresowej perspektywie ma ono pełen program zadań do wypełnienia.