“Jeżeli sąsiedzi NATO są stabilniejsi, NATO jest bardziej bezpieczne.” To sformułowanie oddaje sens działań NATO w ramach szerzenia stabilności, to jest realizowania koncepcji ogłoszonej przez przywódców państw członkowskich Sojuszu podczas szczytu NATO w Warszawie w 2016 roku. Dwa lata później, w perspektywie szczytu NATO w Brukseli w lipcu 2018 roku, warto jest podsumować tę koncepcję i zastanowić się, czego możemy oczekiwać podążając w tym kierunku.
W pierwszej kolejności należy zacząć od tego sformułowania. Zdanie jest proste, ale ma ono kolosalne konsekwencje.
Proszę zwrócić uwagę na kontekst: dwa lata po zakończeniu kierowanej przez NATO operacji Międzynarodowych Sił Wsparcia Bezpieczeństwa (ISAF) w Afganistanie, a także po szoku, jakim były bezprawna aneksja Krymu przez Rosję oraz kryzys na wschodniej Ukrainie, NATO było zajęte konsolidowaniem jego wzmocnionej postawy obrony i odstraszania. W Warszawie podjęto kluczowe kroki w tym zakresie. Pojawiły się pewne spekulacje, czy jesteśmy świadkami „powrotu do przyszłości”: powrotu do modelu organizacji obrony zbiorowej z czasów zimnej wojny. Oznaczałoby to odłożenie na bok lub umniejszenie ważnych ról NATO w zakresie zarządzania kryzysowego oraz bezpieczeństwa opartego na współpracy, rozbudowywanych od wczesnych lat dziewięćdziesiątych, między innymi poprzez szeroką sieć układów partnerstwa Sojuszu z państwami trzecimi.
Sekretarz Generalny NATO Jens Stoltenberg przemawia do szkoleniowców z NATO oraz irackich żołnierzy podczas wizyty w obozie szkoleniowym NATO w Iraku 5 marca 2018 roku. Ministrowie obrony państw członkowskich Sojuszu zgodzili się w lutym 2018 roku rozpocząć planowanie misji szkoleniowej w celu pogłębienia wsparcia NATO w budowie potencjału obrony tego państwa. © NATO
Niemniej jednak stwierdzając, że bezpieczeństwo NATO jest powiązane ze stabilnością jego sąsiadów, przywódcy NATO jednoznacznie wyjaśnili, że nie podnoszą mostu zwodzonego twierdzy NATO. Przeciwnie, w pełni jednoznacznie stwierdzili, że bezpieczeństwo państw członkowskich NATO jest niezwykle blisko związane ze stabilnością sąsiednich regionów i państw. Nie był to jedynie wyraz szczytnych zamiarów, ale wniosek mocno utrwalony we wspomnieniach ostatnich wydarzeń. Sięgając jedynie do roku 2014, NATO zdążyło się przekonać, jak wydarzenia u jego sąsiadów na wschodzie i na południu – na Ukrainie, w Iraku i w Syrii – mogły mieć kolosalne skutki dla bezpieczeństwa jego obywateli.
Równolegle do tej refleksji przyszło zdecydowanie, aby coś zrobić w tej sprawie. Podczas szczytu w Warszawie przywódcy NATO podpisali się pod programem działania – zwanym Szerzenie Stabilności – określającym środki, dzięki którym Sojusz może przygotować się, zmierzyć się i pokonać niestabilność w swoim sąsiedztwie, w tym w państwach partnerskich. Jest to postrzegane, jako holistyczne podejście z całym spektrum form zaangażowania, od partnerstwa z kluczowymi państwami, poprzez budowanie potencjału, po środki zarządzania kryzysowego opierające się na zdolnościach wojskowych.
Podczas szczytu w Warszawie członkowie Sojuszu ogłosili szereg posunięć, które konkretnie wskazywały na sposoby realizacji tych założeń: głębsze wsparcie w zakresie budowania potencjału dla partnerów takich jak Ukraina, Gruzja, Irak i Jordania; bezpieczeństwo obszarów morskich działania na Morzu Śródziemnym i Egejskim, a także wsparcie dla globalnej koalicji przeciwko ISIS (inaczej: Daesz).
Nie ma mowy o “fortecy NATO”
Podkreślając swoje zaangażowanie w “szerzenie stabilności”, przywódcy NATO zaznaczyli, że pomimo pogarszających się warunków bezpieczeństwa, NATO nie odstępuje od wszechstronnego podejścia do bezpieczeństwa - nie porzuca wizji bezpieczeństwa opartego na współpracy oraz zarządzania kryzysowego.
Kilka miesięcy później speech w Harvard Kennedy School sekretarz generalny, Jens Stoltenberg wyjaśnił, że NATO wchodzi w trzeci etap swojej historii: po pierwszym etapie obrony zbiorowej (1949–1991), następnym okresie „szerzenia stabilności” poprzez zarządzanie kryzysowe i partnerstwo (1991–2014), NATO znajduje się w trzeciej fazie, w której „musi zajmować się zarówno obroną zbiorową, jak i zarządzaniem kryzysowym oraz promować stabilność poza naszymi granicami” i nie ma „luksusu wybierania pomiędzy nimi.”
Przywódcy Sojuszu uznali w Warszawie, że wyzwania bezpieczeństwa naszych czasów nadal wymagają szerokiego i wszechstronnego spectrum narzędzi i posunięć politycznych wypracowanego w okresie zimnej wojny. Jednocześnie uznali, że równie ważne, jak dostosowanie NATO do radzenia sobie z zadaniami wysuniętej obrony i odstraszania jest ewolucja Sojuszu, tak, aby “NATO miało długoterminowe i trwałe podejście do szerzenia stabilności, dysponując stosownymi i trwale dostępnymi środkami i strukturami, z najlepszym wykorzystaniem istniejących mechanizmów finansowania.”
Jest to potencjalnie szeroki program. Jednak NATO nie jest nowicjuszem w zakresie „szerzenia stabilności”. Sojusz może odwołać się do silnej postzimnowojennej tradycji działań stabilizacyjnych poza swoimi granicami, wykraczających poza jego podstawowe zadanie obrony zbiorowej. Jego operacje kryzysowe w Bośni i Hercegowinie, Kosowie i Afganistanie – a także działania na rzecz budowania potencjału w Iraku - były w istocie misjami stabilizacyjnymi, często z mocnym komponentem szkoleniowym.
Kierowane przez NATO Siły Kosowskie (KFOR), po raz pierwszy rozmieszczone w 1999 roku, przez lata nadzorowały powstawanie i szkolenie wieloetnicznych, profesjonalnych i poddanych cywilnej kontroli kosowskich sił bezpieczeństwa. Od 2017 roku Zespół Doradczo – Łącznikowy NATO (NATO Liaison and Advisory Team) wspiera organy bezpieczeństwa w Kosowie od poziomu zarządzania, po żołnierzy i funkcjonariuszy. Na zdjęciu: Ćwiczenia ewakuacji medycznej w Kosowie. © KFOR
Co więcej, NATO ma ponad ćwierć wieku doświadczeń w doradzaniu, wspieraniu i ukierunkowywaniu państw partnerskich w skutecznym przeprowadzeniu reformy obrony i instytucji, tworzeniu zdolności oraz wzmacnianiu interoperacyjności. Znaczna część tej wiedzy eksperckiej została wypracowana we współpracy z kilkunastoma państwami przygotowującymi się do wstąpienia do Sojuszu – ale nie tylko - sieć natowskich układów partnerstwa obejmuje obecnie ponad 40 państw i rozciąga się globalnie. Poza dialogiem politycznym praktyczny wymiar tych stosunków często skupia się na budowaniu potencjału poprzez doradztwo strategiczne, edukację, szkolenie, ćwiczenia i ocenę, zarówno na poziomie instytucji, jak i poszczególnych jednostek.
Uwaga bardziej skoncentrowana na Południe
W coraz większym stopniu “południowe sąsiedztwo” jest powiązane z natowską koncepcją szerzenia stabilności. Tradycyjnie wysyłki Sojuszu na rzecz szerzenia stabilności poprzez partnerstwo i reformę obrony w dużej mierze ukierunkowane były na wschodnie sąsiedztwo NATO (Europę Środkową i Wschodnią, Zachodnie Bałkany oraz były Związek Radziecki, jednak od tak zwanej Arabskiej Wiosny NATO odnotowuje stopniowy, ale trwały wzrost intensywności działań podejmowanych z partnerami na Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej, uzupełniających współpracę Sojuszu z partnerami na Wschodzie.
Wiele z tego intensyfikowanego wsparcia dla Południa koncentruje się na partnerach NATO w formatach Dialogu Śródziemnomorskiego oraz Stambulskiej Inicjatywy Współpracy. Wielu południowych partnerów NATO skupia się w nowym forum partnerstwa - [a href=https://www.nato.int/cps/ic/natohq/topics_132726.htm]Platformie Interoperacyjności - której celem jest utrzymanie i pogłębienie powiązań operacyjnych pomiędzy NATO i jego partnerami na potrzeby przyszłych operacji zarządzania kryzysowego i stabilizacyjnych.
NATO zwiększa wysiłki na rzecz rozwoju edukacji oraz zapewnienia możliwości kształcenia dla swoich partnerów. Na początku 2017 roku członkowie Sojuszu i Kuwejt otworzyli regionalne centrum w Kuwejcie, które ma służyć partnerstwu NATO z państwami Zatoki Arabskiej (Perskiej).
W szczególnych przypadkach NATO koncentruje swoje partnerstwo z państwami na południe od swoich granic bardziej konkretnie na zdolnościach i instytucjach obrony. Na przykład, w 2014 roku Jordania zaczęła otrzymywać wsparcie w postaci wzmocnionego szkolenia, pomocy i doradztwa w ramach zintegrowanego pakietu budowania zdolności obrony.
Decyzje podjęte podczas szczytu w Warszawie potwierdziły tę tendencję i zrodziły nowe inicjatywy, takie jak rozpoczęcie działań w Iraku na rzecz szkolenia i budowania potencjału, na fundamencie których w lutym 2018 roku ministrowie obrony zaczęli planowanie misji szkoleniowej.
Patrząc w przyszłość
Patrząc w przyszłość, co powinno się zmienić? Jak dalej powinien rozwijać się ten program? Jak powinien on zmienić swoje narzędzia, żeby promować stabilność?
Prawdopodobnie część wysiłków NATO w celu “szerzenia stabilności” będzie wymagać jakiejś formy działań lub operacji zarządzania kryzysowego. Jednak NATO – ogólnie mówiąc – ma bardzo dużo doświadczenia, ponieważ prowadziło ich sporo od zakończenia zimnej wojny. Ma procedury, know-how oraz struktury do ich prowadzenia. Jednocześnie, jakakolwiek przyszła misja zarządzania kryzysowego NATO będzie unikalnym scenariuszem w odpowiedzi na bardzo konkretną sytuację w odmiennych okolicznościach politycznych. Trudno przewidzieć, kiedy i gdzie Sojusz zostanie poproszony o działanie.
Poza zarządzaniem kryzysowym, podstawowa część przyszłych działań NATO na rzecz szerzenia stabilności będzie nadal koncentrować się na zapobieganiu – to jest na cierpliwych i długoterminowych zadaniach ukierunkowanych na rozwijanie partnerstwa poprzez aktywizację i współpracę w celu wzmocnienia potencjału instytucjonalnego partnerów do mierzenia się z wyzwaniami bezpieczeństwa.
NATO i jordańskie siły zbrojne zainaugurowały działalność nowo utworzonego Zespołu Reagowania na Incydenty Komputerowe (CERT) w Ammanie 19 lipca 2017 roku. Wysiłki na rzecz wzmocnienia zdolności do cyberobrony są częścią szerszego pakietu budowania zdolności obrony dla Jordanii. © NATO.
Ta praca nigdy nie będzie równie widoczna, jak inne aspekty zaangażowania NATO, ale nadal jest ona niezwykle ważna. Co więcej, Naczelny Dowódca Sił Sojuszniczych w Europie gen. Breedlove argumentował w artykule w lipcu 2016 roku, że w odniesieniu do Bliskiego Wschodu „główną strategią [NATO] powinno być między innymi inwestowanie w budowę instytucji oraz w edukację, aby stabilizować słabo zarządzane obszary, które rodzą terroryzm i wysiedlenia”. Sekretarz generalny NATO również konsekwentnie argumentuje, że inwestowanie w rozwój instytucji i sił lokalnych jest efektywną kosztowo metodą zapobiegania i zwalczania terroryzmu i destabilizacji.
Realizując dalej swój program szerzenia stabilności NATO będzie musiało przeprowadzić refleksję na temat ogólnych celów, sposobów i środków, których użyje w nadchodzących latach do „szerzenia stabilności” poprzez partnerstwa i budowę potencjału.
Cele
Pod koniec lat dziewięćdziesiątych i po roku 2000 natowskie układy partnerstwa w Europie oraz byłym Związku Radzieckim były realizowane pod politycznym hasłem „Partnerstwa dla Pokoju”, które miało być cegiełką w budowaniu wizji „Europy zjednoczonej i wolnej”: postzimnowojennego porządku europejskiego opartego na współpracy i pokoju. Teraz, gdy „szerzenie stabilności” jest nowym leitmotivem warto przeprowadzić refleksję nad tym, jakiemu ogólnemu projektowi politycznemu lub finałowi będą służyć takie wysiłki. Czy NATO – lub Zachód, jako całość – ma jakaś ekwiwalentną wizję dla swoich partnerów regionalnych w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie? Oczywiście stworzenie warunków do zwalczania terroryzmu byłoby częścią tej odpowiedzi, ale czy to wystarczy? W każdym razie wizja polityczna ma znaczenie z wielu powodów.
Po pierwsze znaczenie terminu “sąsiedztwo” uległo zmianie. W latach dziewięćdziesiątych i po 2000 roku wysiłki NATO na rzecz „szerzenia stabilności” koncentrowały się na stosunkowo podobnej grupie państw określanych przez dziedzictwo komunizmu i wspólne pragnienie dołączenia do struktur euroatlantyckich. W latach dziewięćdziesiątych rozszerzenie NATO i Unii Europejskiej odbywało się w tandemie, tworząc potężną mieszankę warunków do spełnienia, napędzającą transformację w państwach i społeczeństwach.
Teraz wróciła geopolityka. Sąsiedztwo NATO jest otoczeniem dużo bardziej zróżnicowanym i przepełnionym sporami. W odróżnieniu od „jednokierunkowego ruchu” z lat dziewięćdziesiątych, otoczenie geopolityczne cechuje się wzrostem potęg (na skalę międzynarodową) oraz ruchów (wewnątrz poszczególnych państw), które agresywnie kwestionują i podważają promowany przez NATO porządek oparty na zasadach wielostronności.
W przypadku Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej uważa się, że sam charakter porządku regionalnego odgrywa rolę. Wiele zewnętrznych potęg inwestuje znaczące środki w budowanie i pogłębianie stosunków z niektórymi państwami partnerskimi NATO w celu wpływania na ten porządek regionalny. Jednocześnie rozszerzenie – oraz jego potężny mechanizm warunkowy – nie są dostępne dla większości tych partnerów. Odkąd Czarnogóra przystąpiła do Sojuszu w 2017 roku, zaledwie paru z ponad czterdziestu partnerów NATO pozostaje kandydatami do członkostwa.
Wzmacnianie zdolności partnerów do zwalczania terroryzmu jest ważną częścią współpracy NATO z partnerami na Południu w zakresie budowania potencjału obrony. Na zdjęciu: instruktorzy dzielą się wiedzą na temat zwalczania improwizowanych ładunków wybuchowych. © NATO
Różnorodność partnerstw NATO oznacza, że niektóre z bardziej „hurtowych” mechanizmów partnerstwa i budowania potencjału z lat dziewięćdziesiątych – zaprojektowanych, by pokierować kilkunastoma państwami na drodze do NATO – będą musiały być bardziej zindywidualizowane, aby odpowiadać bardziej zróżnicowanym warunkom panującym w każdym z państw partnerskich NATO. Jednocześnie wobec braku oddziaływania poprzez postawienie warunków, co było możliwe w przypadku członkostwa, ważne będzie przemyślenie wobec partnerów sposobów wzmocnienia czynników motywacyjnych, które odpowiadałyby ich interesom oraz metod zachęcania ich do współpracy z NATO i pracy nad budową bardziej współczesnych, trwałych i sprawnych instytucji obrony.
Sposoby i środki
Na co dzień NATO będzie współpracować ze swoimi partnerami i innymi państwami, które może zwrócą się po jego wiedzę ekspercką za pomocą narzędzi partnerstwa i programów budowania potencjału. W tej sferze naprawdę, istnieje program zmian, które trzeba realizować.
W tej dziedzinie NATO niemalże ma zbyt wiele doświadczenia. Po ćwierć wieku współpracy z partnerami Sojusz ma wypracowany bogaty, jeśli nie skomplikowany, arsenał narzędzi, instrumentów i mechanizmów. Wyzwaniem jest połączenie i zorganizowanie tych narzędzi w celu lepszego „szerzenia stabilności”.
Na szczęście członkowie NATO przedstawili pewne wytyczne w tym celu: podczas szczytu w Warszawie podkreślili oni znaczenie wypracowania „długoterminowego i trwałego podejścia do szerzenia stabilności”. Dwa elementy zasługują na dogłębniejszą analizę.
Po pierwsze, trwałość. Oznacza ona, iż niezależnie od ilości pomocy w budowaniu potencjału udzielonego przez NATO, będzie ona dalej przynosić skutki po tym, jak NATO zmniejszy i zakończy wspieranie partnerskiego państwa. Doświadczenie sugeruje, że jest to możliwe tylko wtedy, gdy zmiany lub reformy zostaną mocno wbudowane w instytucje i ich systemy, procedury, sposoby myślenia i kultury.
Od szczytu w Warszawie członkowie Sojuszu potwierdzili znaczenie tego, co w żargonie natowskim jest określane, jako budowanie instytucji obrony. Co to oznacza w praktyce? Na przykład, jeżeli jakieś państwo partnerskie tworzy siły specjalne, nie wystarczy je wyszkolić i wyposażyć. Trzeba będzie także wypracować powiązanie tych sił z ich ministerstwem obrony i sztabem generalnym, aby zagwarantować, że rola tych sił w strategii i doktrynie obrony narodowej zostanie dobrze zrozumiana, że rekrutacja i procedury finansowania są indywidualnie dostosowane do potrzeb tych sił, a także stworzone są odpowiednie instytucje edukacyjne i szkoleniowe w celu podtrzymywania wiedzy i umiejętności tych sił. To wszystko – i więcej – gwarantuje, że siły specjalne staną się bardziej samowystarczalne.
Po drugie, pomaganie państwom partnerskim w tworzeniu instytucji jest potencjalnie długoterminowym projektem. Wymaga holistycznego myślenia o instytucjach bezpieczeństwa i obrony. Ze strony NATO będzie to jedynie możliwe, jeżeli Sojusz będzie potrafił ujrzeć swoją współpracę z danym państwem w szerszej perspektywie, tak aby mógł współpracować z tym państwem w bardziej skoordynowany sposób. W tym celu członkowie Sojuszu polecili także strukturom działać na rzecz „Jednego NATO” we współpracy z partnerami – cywilny i wojskowy personel współpracujące z jednym partnerem będą musiały działać wspólnie na bardziej systemowych zasadach.
Korzystać z efektu dźwigni przy udzielaniu wsparcia w celu maksymalizacji oddziaływania
Na koniec warto pomyśleć o strukturach i zasobach, jakich NATO będzie potrzebować do szerzenia stabilności. Przede wszystkim, trzy strategie wymagają dopracowania – wykorzystywanie i tworzenie sieci kontaktów; partnerstwo z Unią Europejską oraz pogłębione wykorzystanie dobrowolnych dotacji finansowych.
Po pierwsze partnerstwa NATO pokazują, jak można wykorzystać sieci kontaktów, aby niewielkie środki starczyły na wiele. Wiele programów natowskich na rzecz partnerów działa przy stosunkowo niewielkich zasobach, ale potem przyciągają one szereg dobrowolnych darowizn w naturze, które wielokrotnie pomnażają inwestycje ze wspólnego budżetu NATO. To samo dzieje się z wiedzą ekspercką. Personel NATO potrafi korzystać z sieci ekspertów w całym Sojuszu i w państwach partnerskich, aby pozyskać ich do prowadzenia szkoleń, doradztwa i ukierunkowywania - mowa tu także o ponad 20 Centrach Doskonalenia specjalizujących się w zagadnieniach tak różnorodnych, jak zagrożenia cybernetyczne, medycyna wojskowa oraz komunikowanie strategiczne, a także o Centrach Szkolenia i Edukacji na potrzeby Partnerstwa.
Szerzenie stabilności w rożnych regionach jest jednym z priorytetów współpracy NATO – Unia Europejska wyznaczonych we Wspólnej Deklaracji podpisanej w Warszawie w lipcu 2016 roku (od lewej) Przewodniczący Unii Europejskiej Donald Tusk, Sekretarz Generalny NATO Jens Stoltenberg oraz Przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker. © NATO
Ten elastyczny model może być rozwijany dalej. Aby generować poparcie potrzebne do wspierania i doradzania państwom partnerskim, personel polityczny i wojskowy NATO musi stać się ekspertem w tworzeniu, zarządzaniu i wykorzystaniu sieci wiedzy w instytucjach obrony i wojskowych, środowiskach akademickich i społeczeństwach obywatelskich państw natowskich i partnerskich. Nowy Southern Hub (Południowy Hub) już przyswoił sobie tę filozofię, koncentrując swoje działania na „łączeniu, konsultowaniu i koordynowaniu” w gronie licznych podmiotów, aby lepiej zrozumieć wyzwania i szanse na południe od terytorium NATO.
Po drugie, wielki potencjał tkwi w pogłębionym partnerstwie z kluczowym partnerem strategicznym NATO – Unią Europejską. Te dwie organizacje mają tych samych sąsiadów i na równi zależy im na ich odporności na wyzwania. Współpraca nad budowaniem potencjału obrony jest jednym z kluczowych obszarów możliwej pogłębionej współpracy określonych we Wspólnej Deklaracji przez przywódców obu organizacji podczas szczytu w Warszawie w lipcu 2016 roku. Wykorzystywanie efektu dźwigni w odniesieniu do wiedzy eksperckiej i zasobów finansowych zarówno NATO, jak i Unii Europejskiej we wspieraniu wspólnych projektów w państwach partnerskich byłoby znaczącym sposobem wzmacniania sieciowego podejścia do szerzenia stabilności.
Na koniec, zasoby finansowe. NATO już teraz ma doskonałe narzędzie do swojej dyspozycji – tak zwane fundusze powiernicze. Pozwalają one poszczególnym członkom Sojuszu i partnerom, ze wsparciem personelu NATO, na dobrowolne zgłaszanie dotacji na konkretne projekty reform lub budowania potencjału. Fundusze te wygenerowały więcej środków niż to, czym dysponuje podstawowy roczny budżet NATO. Jeżeli państwa członkowskie i partnerzy mają w przyszłości intensyfikować wsparcie, podstawowe znaczenie ma fakt, iż to rozwiązanie finansowe jest zdolne odpowiedzieć na jego ewentualne potrzeby.
Gdy NATO przygotowuje się do tegorocznego szczytu, zagwarantowanie, że jest struktury są gotowe do zmierzenia się z wyzwaniami realizacji programu szerzenia stabilności będzie kluczowym sprawdzianem. NATO może jednak korzystać ze znaczących postępów osiągniętych od szczytu w Warszawie, zwłaszcza jeśli chodzi o definiowanie roli partnerstwa i budowanie potencjału.