Odstraszanie, to stosunkowo prosta idea: jeden podmiot przekonuje drugi – potencjalnego agresora – że agresja pociągnęłaby za sobą koszty, być może w formie strat niemożliwych do zaakceptowania, które zdecydowanie przewyższyłyby potencjalne zyski, zarówno w wymiarze materialnym, jak i politycznym. Zaangażowanie przynajmniej dwu podmiotów sprawia, że odstraszanie jest skomplikowaną interakcją społeczną. Ma to bardzo wiele wspólnego z ludzką naturą, psychologią i podstawowymi ludzkimi emocjami: strachem, odwagą oraz żądzą władzy – i zemsty.
Przenieśmy to na płaszczyznę podmiotów politycznych, ze wszystkimi zawiłościami związanymi z państwowością i dojrzałością mężów stanu, dodajmy, że stawką jest przetrwanie narodu, wmieszajmy w to broń jądrową – wnet odstraszanie staje się pojęciem nad wyraz skomplikowanym, zmiennym, nieuchwytnym, ale także potencjalnie wybuchowym.
Od odstraszania przez odmowę, do odmowy odstraszania – i z powrotem
W czasach zimnej wojny NATO stosowało odstraszanie przez karę i odstraszanie przez odmowę. Odstraszanie przez karę opiera się na koncepcji „strat niemożliwych do zaakceptowania”, w tym zmasowanego odwetu na jakikolwiek atak ze strony ZSRR – konwencjonalny lub nuklearny. Odstraszanie przez odmowę polegało na tym, żeby fizycznie utrudnić agresorowi osiągnięcie celu, co NATO realizowało poprzez wysuniętą obronę na swojej wschodniej granicy ze Związkiem Radzieckim.
Po zakończeniu zimnej wojny Sojusz drastycznie zmniejszył swoje konwencjonalne i nuklearne siły zbrojne.
Po upadku muru berlińskiego nastąpił długi okres, w którym stosowano odstraszanie przez odmowę. Sojusz drastycznie zmniejszył swoje siły zbrojne (zarówno konwencjonalne, jak i nuklearne) i wytrwale redukował wydatki na obronę. Spowodowało to zmianę jego ogólnego paradygmatu z obrony terytorialnej obejmującej wysuniętą obronę za pomocą dużych i silnych formacji, na reagowanie poza terytorium Sojuszu poparte potencjałem ekspedycyjnym bazującym na bardziej mobilnych, ale także mniejszych i lżejszych jednostkach.
Przez cały ten czas know-how związany z odstraszaniem, w tym planowanie, ćwiczenia, komunikowanie i podejmowanie decyzji, nie znajdowały się w centrum uwagi NATO. Było to słuszne – warunki bezpieczeństwa po zakończeniu zimnej wojny wymagały takiej zmiany akcentów. Sojusz musiał skoncentrować się na zarządzaniu kryzysowym – od zapobiegania konfliktom, po wprowadzanie pokoju siłą, operacje pokojowe i stabilizacyjne – w pierwszej kolejności na Zachodnich Bałkanach, a następnie w Afganistanie.
Dzisiaj odstraszanie wróciło. Dobrą wskazówką jest porównanie częstotliwości występowania słowa „odstraszanie” w odnośnych komunikatach z waszyngtońskiego szczytu Sojuszu w 1999 roku (dokładnie jeden raz) i z warszawskiego szczytu w 2016 roku (28 razy). W Warszawie odstraszanie było rozpatrywane, jako jedno z dwu powiązanych ze sobą zagadnień: po pierwsze wskazywano na wzmocnione odstraszanie oraz obronę i ochronę obywateli Sojuszu; po drugie – wychodząc z tej pozycji siły, wskazywano na konieczności zaprowadzania stabilności poza granicami Sojuszu.
2014 rok był punktem zwrotnym ze względu na agresję Rosji przeciw Ukrainie i siłową zmianę granic w Europie, a także z powodu wzrostu potęgi tak zwanego Państwa Islamskiego (Daesh) w Syrii i Iraku.
W środowisku bezpieczeństwa po zakończeniu zimnej wojny NATO wkrótce zostało zmuszone do skoncentrowania się na zarządzaniu kryzysowym na Bałkanach.
W pierwszej reakcji NATO podjęło kroki w celu znaczącego wzmocnienia swojej zdolności do reagowania na poziomie politycznym i wojskowym oraz podniesienia gotowości swoich sił. W ramach Planu Działań na rzecz Gotowości (RAP), przyjęto rozwiązania – na lądzie, w powietrzu i na morzu – mające zwiększyć poczucie bezpieczeństwa państw natowskich we wschodniej części Sojuszu.
Co więcej, zainicjowano serię bardziej długoterminowych posunięć mających dostosować siły i strukturę dowodzenia NATO tak, żeby Sojusz był bardziej zdolny do szybkiego i zdecydowanego reagowania na nagłe kryzysy. Takie dostosowanie obejmuje wzmocnienie i potrojenie stanu Sił Odpowiedzi NATO, wzmocnienie Stałych Sił Morskich NATO, opracowanie bardziej ambitnego programu ćwiczeń, przyspieszenie procesu podejmowania decyzji oraz udoskonalenie procesu planowania. Chociaż realizacja Planu Działań na rzecz Gotowości (RAP) w większości dobiegła końca, oczywiste jest, że NATO nadal zmaga się z nowymi realiami strategicznymi – nowym obszarem niebezpieczeństwa i niestabilności opasującym jego peryferia, co wymaga dalszych adaptacji.
Dwa impulsy do działania
Impulsem do podjęcia decyzji o wzmocnieniu natowskiego odstraszania i postawy obronnej były dwa wydarzenia. Po pierwsze, wpłynęła na nią doktryna obronna Rosji, skala i tempo modernizacji jej sił zbrojnych, a przede wszystkim, jej agresywna retoryka, agresywne działania przeciwko sąsiadom, a także zintensyfikowane działania zbrojne i prowokacje blisko granic NATO.
Szczególnie niepokojące dla państw natowskich jest jednolite podejście Rosji do wykorzystania wszystkich narzędzi I zdolności pozostających do jej dyspozycji – od działań hybrydowych, po groźby użycia sił konwencjonalnych i “potrząsanie nuklearną szabelką”- ponieważ zdaje się, że mogłoby to obniżać próg dopuszczalności użycia broni nuklearnej w rosyjskim podejściu do konfliktów [/a], Rozmieszczenie zdolności [a href=http://www.ndc.nato.int/news/news.php?icode=906]Anti-Access/Area Denial izolowania pola walki, które sięgają w głąb terytorium Sojuszu oraz międzynarodową przestrzeń powietrzną i wodną – od Dalekiej Północy, przez Morze Bałtyckie i Czarne, do wschodniej części basenu Morza Śródziemnego, dodatkowo skomplikowało sytuację, w tym, co ważne, w odniesieniu do swobody przemieszczania się NATO.
Podczas Szczytu NATO w 2014 roku państwa natowskie uzgodniły podniesienie gotowości tak, aby zapewnić NATO możliwość szybkiego i zdecydowanego reagowania na nowe wyzwania bezpieczeństwa. © German Army Press Office
Drugim impulsem do wzmocnienia postawy Sojuszu było szybkie pogarszanie się sytuacji bezpieczeństwa na południu. Upadłe państwa i wojny domowe, rozszerzanie się Daesh oraz jego ataki na mieszkańców miast w państwach natowskich, a także ogromna fala uchodźców zmierzających w kierunku Europy. Łącznie, te czynniki stworzyły znaczące wyzwanie strategiczne dla Sojuszu.
Odstraszanie i obrona przed podmiotem, który nie jest państwem, ale ma zdolności i aspiracje zbliżone do państwowych, takim jak Daesh, stworzyło szczególnie złożone koncepcyjnie i praktycznie wyzwanie dla tradycyjnego pojmowania odstraszania i obrony przez państwa natowskie.
Co ważne, choć te wyzwania różnią się charakterem, oba mogą znacząco wpływać na bezpieczeństwo wszystkich państw natowskich i każde z nich wymaga w pełni wszechstronnego podejścia do bezpieczeństwa. Propaganda i szpiegostwo Rosji skierowane są przeciwko Sojuszowi, jako całości, a poza tym Rosja podejmuje działania wojskowe i testuje suwerenność na wschodzie, na południu, ale także w regionie północnoatlantyckim. Podobnie, masowe migracje, a także propaganda, rekrutacja i ataki terrorystyczne nieustannie przeprowadzane przez Daesh wpływają bezpośrednio i pośrednio na bezpieczeństwo wszystkich państw natowskich.
Trzy “C” wiarygodności Sojuszu
W świetle tych nowych i zmieniających się warunków bezpieczeństwa, członkowie Sojuszu zgodzili się w Warszawie zapewnić „by NATO dysponowało pełnym zakresem zdolności koniecznych do wypełnienia wszelkiego rodzaju misji Sojuszu, w tym do odstraszania potencjalnych przeciwników i pełnego spektrum zagrożeń, które mogłyby pojawić się przed Sojuszem z dowolnego kierunku” (https://www.msz.gov.pl/resource/ef9e8a1e-3343-481a-a38f-f57ddd9f9020:JCR)
Agresywne działania Rosji wobec jej sąsiadów oraz skala i tempo modernizacji wojskowej – zademonstrowane tutaj, podczas defilady z okazji Dnia Zwycięstwa 9 maja 2016 roku – pomogły w podjęciu decyzji o wzmocnieniu odstraszania i postawy obronnej Sojuszu.© REUTERS
Wiarygodne odstraszanie i obrona mają zasadnicze znaczenie, jako środek pozwalający zapobiec konfliktom i wojnie. W tym celu członkowie Sojuszu wypracowali szerokie podejście zakładające korzystanie ze wszystkich narzędzi będących do dyspozycji NATO, od gotowości cywilnej i narodowych sił zbrojnych, jako pierwszej linii obrony, po cyberobronę, obronę przeciwrakietową, siły konwencjonalne i odstraszanie nuklearne, jako fundamentalną gwarancję bezpieczeństwa Sojuszu.
Wiarygodność jest niezbędna do skutecznego odstraszania. Wiarygodność Sojuszu można zobrazować, jako trójnóg wspierany przez spójność, potencjał i komunikowanie (cohesion, capability communication – 3 C). Gdy zabraknie jednej podpory, cała konstrukcja upada.
• Spójność
Po tym, jak ustało zagrożenie egzystencjalne stwarzane przez Związek Radziecki, jedność i solidarność Sojuszu nie były poważnie testowane przez minione dwie dekady. Jednak odrodzenie się potęgi Rosji oraz presja wywołana przez wyzwania na południu zbliżyły do siebie członków Sojuszu.
Niezależnie od obaw związanych z działaniami Rosji, rozszerzanie się tak zwanego Państwa Islamskiego (Daesh) oraz jego ataki na ludność miast natowskich również stały się impulsem do wysiłków zmierzających do wzmocnienia natowskiego odstraszania i obrony.
Jednoznacznym znakiem solidarności był wkład wniesiony przez wszystkich członków NATO w zapewnienie środków mających zwiększyć poczucie bezpieczeństwa w państwach członkowskich we wschodniej części Sojuszu. Członkowie Sojuszu uzgodnili również indywidualnie dostosowane posunięcia mające zwiększyć poczucie bezpieczeństwa Turcji na południu.
Okrągły stół Rady Północnoatlantyckiej jest potężnym multiplikatorem solidarności. Pomimo nieustannie trwających debat wewnątrz Sojuszu dotyczących szczegółów i kosztów, raz osiągnięty konsensus jest trwały jak skała. Uporczywe wysiłki Rosji zmierzające do podważenia solidarności, w praktyce ją umocniły.
• Potencjał
Potężny potencjał wojskowy jest kolejnym niezbędnym elementem wiarygodnego odstraszania. Pomimo znaczącego zmniejszenia liczebności sił zbrojnych oraz cięć wydatków na obronę kontynuowanych przez lata, NATO nadal jest najsilniejszym sojuszem wojskowym na świecie. Żadne państwo, ani grupa państw nie byłyby w stanie poważnie zagrozić NATO w sytuacji bezpośredniego, potężnego konfliktu.
Jednak nie oznacza to, iż potencjalni przeciwnicy nie mogliby pokusić się o wykorzystanie rzekomej przewagi, jaką daje im czas i przestrzeń, wzmocnionej przez środki izolowania pola walki na peryferiach Sojuszu. Mimo wszystko przynajmniej jeden potencjalny przeciwnik zdążył już aktywnie przećwiczyć takie scenariusze i testować je w czasie rzeczywistym.
Dlatego NATO zdecydowało o wzmocnieniu wysuniętej obecności w Estonii, na Litwie, na Łotwie i w Polsce oraz zainicjowało indywidualnie dostosowaną wysuniętą obecność w regionie Morza Czarnego. Wielonarodowy charakter tej wzmocnionej wysuniętej obecności pełni funkcję linii zabezpieczającej, niezbędnej do zasygnalizowania potencjalnemu przeciwnikowi, że jakakolwiek agresja skierowana przeciwko któremukolwiek członkowi Sojuszu spotka się z reakcją sił zbrojnych z całego Sojuszu z obu stron Atlantyku. Ma to zapobiec niejasnościom i nieporozumieniom oraz jednoznacznie wskazać, że potencjalny przeciwnik wchodziłby w konflikt nie, na przykład, z Estonią lub Polską, ale z całym NATO.
Razem z miejscowymi narodowymi siłami zbrojnymi wysunięte grupy bojowe także byłyby ważnym elementem obrony tych państw. Byłyby one szybko wzmocnione przez Siły Odpowiedzi NATO i – w razie potrzeby – przez kolejne posiłki.
Podczas warszawskiego szczytu NATO w 2016 roku członkowie Sojuszu zgodzili się zapewnić “ zapewnić „by NATO dysponowało pełnym zakresem zdolności koniecznych do wypełnienia wszelkiego rodzaju misji Sojuszu, w tym do odstraszania potencjalnych przeciwników i pełnego spektrum zagrożeń, które mogłyby pojawić się przed Sojuszem z dowolnego kierunku”
Gdyby zrealizował się scenariusz wielkiego konfliktu, kluczowym elementem strategii obrony Sojuszu byłoby wzmacnianie jego sił możliwe dzięki wysokiej gotowości, zdolności do rozmieszczania oraz zdolności do przetrwania. Z operacyjnego punktu widzenia ważne jest zapewnienie bieżącej dostępności sił Sojuszu w niezbędnym miejscu i czasie, zamiast stałego umieszczania sił Sojuszu w jednym teatrze operacyjnym.
Południe przedstawia inny rodzaj zagrożenia i wymaga innego podejścia, aby osiągnąć wszechstronny efekt umocnienia poczucia bezpieczeństwa oraz ochrony członków Sojuszu, przy jednoczesnym odstraszaniu potencjalnych przeciwników. W tym zakresie NATO adaptuje się poprzez łączne wykorzystanie potężnego wywiadu, obserwacji i rozpoznania, niezbędnych do strategicznego przewidywania oraz potencjału ekspedycyjnego do szybkiego reagowania na wszelkie rozwijające się ewentualności, a także poprzez wzmacnianie potencjału obrony państw partnerskich w regionie do zapewniania sobie własnego bezpieczeństwa.
Ostatecznie, cała struktura dowodzenia i struktura sił Sojuszu – oraz jego członków, indywidualnie i zbiorowo – musi być przygotowywana i gotowa do wzajemnej obrony przed wszelkimi zagrożeniami z dowolnej strony.
• Komunikowanie
Determinacja NATO musi być jasno i jednoznacznie komunikowana, aby uniknąć nieporozumień lub błędnej kalkulacji ze strony jakiegokolwiek potencjalnego przeciwnika. Dobrym przykładem takiego komunikowania jest przemówienie wygłoszone przez Sekretarza Generalnego NATO Jensa Stoltenberga podczas Monachijskiej Konferencji Bezpieczeństwa w lutym 2016 roku.
Jednoznacznym znakiem solidarności był wkład wniesiony przez wszystkich członków NATO w zapewnienie środków mających zwiększyć poczucie bezpieczeństwa w państwach członkowskich we wschodniej części Sojuszu i w Warszawie przywódcy NATO zdecydowali o wzmocnieniu wysuniętej obecności w Estonii, na Litwie, na Łotwie i w Polsce, a także w regionie Morza Czarnego. © NATO
Podkreślił on, że rosyjska retoryka, postawa i ćwiczenia sił nuklearnych, których celem jest zastraszanie sąsiadów, podważają zaufanie i stabilność w Europie. Przypominając słuchaczom, że natowska koncepcja odstraszania zawiera komponent nuklearny, zwrócił on jednocześnie uwagę, iż w rozumieniu NATO „okoliczności, w jakich można by rozważać użycie broni nuklearnej są ekstremalnie odległe.” Jednak mocno zaakcentował, że „nikt nie powinien sądzić, że broń nuklearna może być użyta, jako element konwencjonalnego konfliktu”, ponieważ „fundamentalnie zmieniłoby to charakter każdego konfliktu”. Innymi słowy, Rosji nie pozwolono by na eskalację w sytuacji przegrywanego regionalnego konwencjonalnego konfliktu poprzez ograniczone użycie broni nuklearnej.
Takie samo przesłanie członkowie NATO zawarli w komunikacie ze szczytu warszawskiego, w którym stwierdzono: “w sytuacji zagrożenia dla podstawowego bezpieczeństwa któregokolwiek z jego członków NATO jest zdolne i zdeterminowane do spowodowania, by przeciwnik zapłacił taką cenę, która byłaby nie do zaakceptowania i znacznie przewyższałaby korzyści, które miałby nadzieję osiągnąć.” (ibid. MSZ)
Komunikat w całości winien być odczytany, jako jednoznaczne i wszechstronne oświadczenie publiczne dotyczące celów i intencji NATO, w tym w odniesieniu do odstraszania i obrony. Można bezpiecznie założyć, że będzie on czytany nie tylko przez odbiorców w państwach natowskich, ale także przez potencjalnych przeciwników.
Wyzwania związane z ciągłą adaptacją
Szczyt warszawski nie jest ani początkiem, ani końcem adaptacji Sojuszu. Jest jednak ważnym wyznacznikiem na drodze do wzmocnienia odstraszania i postawy obronnej Sojuszu. W miarę postępów prac będziemy musieli zmierzyć się z szeregiem wyzwań
Połączony wywiad, obserwacja i rozpoznanie są podstawową zdolnością konieczną do wzmocnienia świadomości sytuacyjnej oraz zdolności do reagowania na wyzwania emanujące z południa. © NATO
Cena: Wolność nie jest za darmo. Dwa procent produktu krajowego brutto (PKB) nie powinny się wydawać poziomem niemożliwym do osiągnięcia dla najbogatszego klubu państw na świecie. Jednak NATO wciąż ma do przejścia długą drogę - jedynie pięciu członków Sojuszu aktualnie spełnia zalecenie Sojuszu, żeby przeznaczać minimum dwa procent ich PKB na obronę, a tylko dziesięciu członków kieruje się wytyczną, żeby przeznaczać więcej, niż 20 procent budżetu obronnego na kluczowy sprzęt oraz badania i rozwój.
Jednak NATO być może pokonało punkt krytyczny: w ujęciu zbiorczym wydatki na obronę zostały zwiększone w 2016 roku po raz pierwszy od 2009 roku. W minionych dwu latach większość państw członkowskich zatrzymała lub odwróciła trend spadkowy w odniesieniu do rzeczywistych wydatków na obronę.
Dialog: Członkowie NATO jednoznacznie stwierdzili w Warszawie, że odstraszanie musi być uzupełniane o znaczący dialog. NATO pozostaje otwarte na okresowo wznawiany, ukierunkowany i znaczący dialog z taką Rosją, która zechce angażować się na zasadach wzajemności w prace Rady NATO-Rosja. Celem jest uniknięcie nieporozumień, błędnej kalkulacji i niezamierzonej eskalacji oraz zwiększenie przejrzystości i przewidywalności.
Wysiłki te nie będą jednak podejmowane kosztem wiarygodności natowskiego odstraszania i obrony. Chociaż Rosja nie zaprzestała jak dotąd agresywnej retoryki, hybrydowego mieszania się w sprawy sąsiednich państw oraz prowokacyjnych działań wojskowych wokół granic NATO, nie wspominając o odwróceniu skutków bezprawnej aneksji Krymu, NATO pozostaje gotowe do dialogu. Ostatnie posiedzenia Rady NATO-Rosja pokazują znaczenie takiego dialogu.
Chociaż w ostatnich paru latach osiągnięto postęp, niektórzy członkowie NATO nadal mają długą drogę do spełnienia wytycznych NATO odnośnie do wydatków na obronę.
Podmioty niepaństwoweTeoria odstraszania zakłada racjonalność podmiotów biorących udział w tej grze. Rzeczywistość wskazuje na ograniczenia tej racjonalności na dwa sposoby. Po pierwsze, współdziałanie pomiędzy dwoma racjonalnymi podmiotami często prowadziło do nieoptymalnych i nieracjonalnych rezultatów. Po drugie, niektóre podmioty kierują się odmiennymi pojęciami racjonalności. Nowoczesne, demokratyczne państwo nie będzie w stanie ocenić, co ugrupowanie terrorystyczne, takie jak Daesh, uzna za „koszty”, „korzyści” i „straty niemożliwe do zaakceptowania”.
Odstraszanie takich podmiotów i obrona przed nimi, a ostatecznie ich pokonanie wymaga szerszego podejścia i skoncentrowanych wysiłków społeczności międzynarodowej. W celu przezwyciężania podstawowych przyczyn niestabilności na Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej, które stały się pożywką dla Daesh oraz podmiotów skupionych wokół niego, NATO zwiększa swój wkład w szersze wysiłki społeczności międzynarodowej zmierzające do wprowadzania stabilności poprzez zarządzanie kryzysowe oraz programy partnerstwa i budowania potencjału oferowane partnerom w regionie. Uzgodniono również serię posunięć zmierzających do reagowania na zagrożenia stwarzane przez Daesh i podobne ugrupowania, w tym poprzez zagwarantowanie właściwego monitorowania tego zagrożenia oraz dysponowanie na bieżąco uaktualnianymi planami.
Ogólna spójność: Na koniec, w dłuższej perspektywie NATO będzie musiało rozważyć ogólną spójność jej ewoluującego odstraszania i postawy obronnej.W tym mieszczą się zdolności, ćwiczenia i plany we wszystkich obszarach: w powietrzu, na morzu, na lądzie i w cyberprzestrzeni. Przywódcy NATO podjęli ważne decyzje w tej sprawie na szczytach w Walii i w Warszawie. Ich realizacja obecnie trwa.
Jednak, podczas gdy NATO ciągle adaptuje się do nowych zagrożeń i wyzwań, jedna rzecz pozostaje niezmienna: najważniejszym obowiązkiem Sojuszu jest ochrona i obrona jego terytorium i ludności przed napaścią, zgodnie z artykułem 5 Traktatu Waszyngtońskiego. Wzmocniona obrona oraz odstraszanie zagwarantują Sojuszowi zdolność do dalszego pełnienia tego obowiązku i nikt nie powinien powątpiewać w determinację NATO w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa któregokolwiek z jego państw członkowskich.