Czteroosobowy panel, któremu rząd fiński zlecił ocenę skutków ewentualnego członkostwa Finlandii w NATO zakończył swoje prace. Najważniejszy wniosek brzmi, iż niezależnie od tego, czy w NATO, czy poza nim, Finlandia i Szwecja powinny pozostać razem.
Od czasu nielegalnej okupacji i „aneksji” Krymu przez Rosję oraz jej interwencji wojskowej we wschodniej Ukrainie część fińskiej elity politycznej żyje w dziwnym stanie zaprzeczenia.
Powszechnie uznaje się, że Rosja złamała prawo międzynarodowe i Akt Końcowy z Helsinek. Uznaje się również, że - jako członek Unii Europejskiej – Finlandia powinna przestrzegać sankcji uzgodnionych w Brukseli. Jednak czy to oznacza, że Finlandia powinna wyciągnąć jakieś nowe wnioski odnośnie do jej dwustronnej współpracy z Rosją? Nie.
Po co opinia eksperta?
Oto dlaczego rząd fiński chciał mieć niezależną ocenę ekspertów dotyczącą najdelikatniejszych i najtrudniejszych kwestii w polityce zagranicznej i polityce bezpieczeństwa. Prawdopodobnie jest to także przyczyna nieobecności w tym czteroosobowym panelu ani jednego przedstawiciela fińskiej elity politycznej.
Panel ekspertów prezentuje swoje wnioski: (od lewej od prawej) Mats Bergquist, François Heisbourg, Timo Soini, René Nyberg i Teija Tiilikainen. Zdjęcie: Outi Ylitalo / Ministerstwo Spraw Zagranicznych Finlandii.
Zamiast tego, zaproszono dwie osoby z zagranicy – Francuza François Heisbourga i Szweda Matsa Bergquista. Obaj są znanymi i powszechnie szanowanymi ekspertami ds. polityki zagranicznej. Panel uzupełniało dwu Finów – były ambasador René Nyber oraz dyrektor Fińskiego Instytutu Spraw Zagranicznych Teija Tiilikainen.
Odbierając raport panelu liczący około 60 stron, fiński minister spraw zagranicznych Timo Soini wydawał się bardzo zadowolony. Podczas konferencji prasowej 29 kwietnia 2016 roku publicznie podziękował zespołowi za dobrze wykonaną pracę. Jednak, gdy politycy otrzymali ten dokument, pierwsze komentarze nie były przychylne.
“Nic nowego”
Natychmiast podniosły się głosy krytyczne: w tym dokumencie nie ma nic nowego, wiedzieliśmy to wszystko od zawsze; nie ma tu nic, co mogłoby zmienić nasze zdanie. Zleceniodawcy raportu stwierdzili, iż jest on dowodem, że „oficjalna fińska linia od początku była właściwa” – to jest, polityka nieuczestniczenia w sojuszach wojskowych, rozwijanie bliskiej współpracy z NATO oraz pozostawienie otwartej kwestii ubiegania się o członkostwo.
W rzeczywistości w raporcie znajduje się wiele nowych elementów. Jeżeli udowadnia on cokolwiek to, iż publiczna fińska debata na temat członkostwa w NATO do tej pory była bardzo amatorska: silne emocje zastępowały fakty, bezpodstawne założenia zastępowały poważne badania, a pewność opinii ukrywała brak wiedzy.
Rozszerzenie mandatu
Panelowi nie powierzono wypowiedzenia opinii ani za, ani przeciwko członkostwu w NATO. Nie poproszono go także o przedstawienie podsumowania argumentów za i przeciw.
Zadanie polegało wyłącznie na tym, żeby przedstawić ocenę potencjalnych skutków członkostwa w najbardziej obiektywny sposób. Końcowe wnioski miały być wyciągnięte przez fiński rząd, po otrzymaniu wszechstronnego raportu na temat polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, oczekiwanego w dalszej części bieżącego roku.
Enigmatyczny i nieprzewidywalny prezydent Rosji Władimir Putin destabilizująco wpłynął na porządek międzynarodowy. © Stowarzyszenie Polityki Zagranicznej (FPA)
Panel trzymał się ścisłej interpretacji swojego mandatu z jednym znaczącym wyjątkiem. Natychmiast stało się oczywiste, że wybory dokonane przez Finlandię i Szwecję (albo w odwrotnej kolejności), żeby wstąpić lub nie wstępować do NATO, oddzielnie lub wspólnie, mogłyby przynieść różne skutki dla polityki bezpieczeństwa i obrony Finlandii.
Zatem zespół z własnej inicjatywy postanowił rozszerzyć swoją analizę poprzez włączenie hipotezy, zgodnie z którą Szwecja miałaby wstąpić do NATO, a Finlandia nie, ponieważ zmieniłoby to regionalne strategiczne i wojskowe status quo dla Finlandii.
Powrót do równowagi sił?
Najdłuższy rozdział tego dokumentu zajmuje się zmieniającym się środowiskiem strategicznym. Jest podzielony na dwie części – jedna dotyczy Rosji, a druga stanu ramowych rozwiązań dotyczących bezpieczeństwa zbiorowego w Europie.
Raport jasno stwierdza, że Rosja, jako dynamiczne i nieusatysfakcjonowane mocarstwo – państwo rządzone przez człowieka, a nie przez prawo – uruchomiła znaczące negatywne zmiany w Europie. Jej polityka jest dwuznaczna i nawet szczyci się ona procesem podejmowania decyzji, który jest nieprzenikniony i nieprzewidywalny do granic możliwości. Co więcej, zdolność Rosji do szybkiego podejmowania decyzji strategicznych oraz wprowadzania ich w życie za pomocą środków wojskowych i politycznych w szybkim tempie i z dużą zręcznością odróżnia Rosję od imperium carów oraz od Związku Radzieckiego.
W Europie wizja bezpieczeństwa opartego na współpracy wyblakła na skutek wzmocnionej asertywności oraz polityki siłowej Rosji. Model porządku międzynarodowego promowany przez Rosję jest opary na równowadze sił pomiędzy głównymi aktorami konsolidującymi swoje prawo do stref wpływów.
Rażący brak poszanowania ustalonego systemu norm oraz środków budowy zaufania przez Rosję zwiększył nieufność. W konsekwencji konfrontacja polityczna oraz napięcia wojskowe nasiliły się także w regionie Morza Bałtyckiego. Wobec rosnącego ryzyka wypadków wojskowych oraz eskalacji działań zbrojnych uważa się, że bezpieczeństwo Finlandii zostało narażone na ryzyko.
Zabezpieczanie Północy
Jednocześnie strategicznie ważne dla Finlandii i Szwecji jest to, żeby południowe wybrzeże Zatoki Fińskiej i wschodnie wybrzeże Morza Bałtyckiego pozostały wolne. Dlatego też w interesie obu państw leży wzmocnienie bezpieczeństwa państw bałtyckich za pomocą stosownych środków wojskowych.
(Od lewej do prawej) Korweta marynarki wojennej Stierieguszczij, niszczyciel Nastojcziwyj oraz fregata Admirał Gorszkow zakotwiczone w rosyjskiej bazie floty w Kaliningradzie, lipiec 2015 roku. © REUTERS
Z punktu widzenia NATO, wspólne wstąpienie do Sojuszu przez Finlandię i Szwecję (albo nawet przez samą Szwecję) byłoby dogodne. Konieczność obejścia środków izolowania pola walki, (‘A2AD’) zlokalizowanych w rosyjskiej enklawie Kaliningradu oznacza, że posiłki wzmacniające obronność państw bałtyckich prawdopodobnie przeszłyby tranzytem przez Szwecję. Panel przyjmuje za pewność, że w przypadku poważnego konfliktu zbrojnego Finlandia i Szwecja zostałyby zaangażowane.
Wobec zmieniającej się postawy i działalności wojskowej Rosji, Szwecja odbudowuje swoją obronę terytorialną. Fińska doktryna obronna – oparta na obronie terytorialnej, powszechnym obowiązku służby wojskowej mężczyzn oraz dobrze wyszkolonej armii rezerwistów w liczbie 230 tysięcy mężczyzn – w dalszym ciągu opiera się na odstraszaniu przez uniemożliwienie odniesienia sukcesu w wymiarze wojskowym (deterrence by denial).
Kolejnym skutkiem zmiany sytuacji wojskowej po okupacji Krymu jest bezprecedensowa inicjatywa polegająca na pogłębieniu fińskich i szwedzkich wysiłków obronnych, w tym przygotowanie do współpracy wojskowej w na wypadek kryzysu.
Określenie alternatywnych opcji
Eksperci wykonali doskonałą pracę, szczegółowo określając znaczenie członkostwa. Opisują oni zarówno główny cel NATO, jak i opcje pełnego członkostwa.
Rozszerzenie mandatu panelu umożliwiło logiczne przestudiowanie wszystkich czterech ewentualnych alternatyw dostępnych obu państwom:
● Zarówno Finlandia, jak i Szwecja pozostają poza Sojuszem
● Fińskie ‘Alleingang’: jedynie Finlandia wstępuje do NATO
● Szwedzkie ‘Alleingang’: jedynie Szwecja wstępuje do NATO
● Oba państwa wstępują do NATO
Jednak w raporcie jedynie trzy ostatnie scenariusze są omówione szczegółowo. Bardzo słusznie zakłada się, że żaden z obecnie sprawujących władzę rządów nie podejmie działań przed wyborami powszechnymi w 2018 roku (w Szwecji) i 2019 roku (w Finlandii), za wyjątkiem jakiś bardzo dramatycznych zdarzeń w naszym sąsiedztwie.
Czy jest szybka ścieżka?
Poza przestudiowaniem skutków członkostwa z perspektywy zarówno państw ubiegających się o członkostwo, jak i NATO – ze szczegółową analizą kwestii administracyjnych, technicznych i budżetowych – panel zbadał także opcję „szybkiej ścieżki”. Oznacza to procedurę, w ramach której zadeklarowano by, iż zobowiązania wynikające z Artykułu 5 działają zanim Finlandia (i/lub Szwecja) staną się pełnymi członkami.
Żołnierz fińskiej piechoty morskiej bierze udział w natowskim ćwiczeniu BALTOPS 2015.
Byłby to pierwszy przypadek zastosowania takiej procedury przez NATO. Wysoki poziom ogólnej interoperacyjności pomiędzy NATO a Finlandią i Szwecją z technicznego punktu widzenia zdecydowanie przemawiałby za tą opcją. Jednak z politycznego punktu widzenia spotkałoby się to z ogromnymi problemami i niepewnością. Taka opcja nigdy nie była podejmowana w wewnętrznej fińskiej debacie.
Reakcja Rosji
Jaka, zatem, byłaby reakcja Rosji na ostateczny wniosek i/lub członkostwo?
Według panelu, stosunki fińsko-rosyjskie bardzo by ucierpiały, a reakcja polityczna byłaby ostra. Niespodziewane i niesprowokowane naruszenie zasad obowiązujących na granicy w północnej części Finlandii pod koniec 2015 roku – kiedy Rosja pozwoliła dwu tysiącom obywateli państw trzecich na przejście bez wiz przez dwa północne punkty kontrolne – jest wspominane, jako przykład skłonności Rosji do tworzenia problemu, a następnie wykorzystywanie go do wywierania nacisku oraz oferowanie zajęcia się tym problemem, co niekoniecznie oznacza jego rozwiązanie.
Podczas debaty nad członkostwem, która mogłaby zostać skrócona poprzez ostateczne zastosowanie procedury „szybkiej ścieżki”, atmosfera byłaby zatruta, a handel byłby w ruinie. Tradycyjna fińska polityka bilateralności uległaby poważnemu zakłóceniu.
Kwestia pierwszego uderzenia
Jednak panel przypomina, że w przeważającej liczbie przypadków dotychczasowe postępowanie Rosji w stosunku do kolejnych rozszerzeń NATO rozgrywało się według podobnego scenariusza: najpierw głośny i ostry sprzeciw oraz naciski polityczne i ekonomiczne, potem ciche przyzwolenie, a ostatecznie powrót do dyplomatycznego i politycznego status quo ante, po przeprowadzeniu rozszerzenia.
Według panelu, bezpośrednia reakcja zbrojna Rosji byłaby bardzo mało prawdopodobna, ponieważ Rosja nie chciałaby narażać się na odwet wynikający z Artykułu 5. Taka ewentualność nie jest nawet poważnie omówiona w raporcie. Jest to jednak kluczowy element podejmowany w wewnętrznych fińskich debatach.
Były premier Matti Vanhanen w poważnym eseju zasugerował, że członkostwo prawie automatycznie spowodowałoby, że Finlandia stałaby się celem ataku zbrojnego ze strony Rosji. Były minister spraw zagranicznych Erkki Tuomioja wskazał nawet w blogu, że taki atak mógłby być dokonany z użyciem broni nuklearnej.
“Jest pewna granica”
Podczas konferencji prasowej po panelu François Heisbourg zapewnił, że dyskusje z rozmówcami w Moskwie pokazały, iż istnieje wyraźna różnica pomiędzy przypadkiem Finlandii, a sytuacją Gruzji i Ukrainy. Podkreślił, że zdecydowanie „jest pewna granica nieracjonalności podejmowania decyzji w rosyjskiej polityki zagranicznej.”
Szwedzka piechota morska ląduje w Ravlundzie, w Szwecji podczas natowskich ćwiczeń BALTOPS 2015. Zdjęcie: szwedzki zespół reporterski sił zbrojnych (COMCAM)
Omawiając reakcje Rosji, panel dokonał ważnego spostrzeżenia, które nazywa paradoksem. Rosja próbuje zapobiec członkostwu Finlandii i/lub Szwecji w Sojuszu raczej poprzez zastraszanie, niż uspokajanie. Ani ten aspekt rosyjskiego postępowania, ani jego dalsze implikacje nie były nigdy publicznie omawiane w Finlandii.
Szykuje się zasadnicza zmiana?
Wielokrotnie zespół podkreśla, że decyzja o przystąpieniu do Sojuszu Północnoatlantyckiego i podleganiu Artykułowi 5 dotyczącemu zobowiązania do obrony zbiorowej byłyby zasadniczą zmianą transformującą politykę całą politykę bezpieczeństwa Finlandii, a zwłaszcza jej stosunki z Rosją.
Najgłębsze skutki byłyby odczuwane nie w sferze polityki i rozwiązań wojskowych, ale miałyby one raczej charakter geopolityczny i strategiczny – i byłoby to długoterminowe zobowiązanie.
Ogromne znaczenie ma także rozplanowanie działań w czasie. Z jednej strony, decyzje nie powinny być pośpieszne, ale z drugiej strony ubieganie się o członkostwo mogłoby być trudne, gdyby już wcześniej doszło do poważnych problemów w regionie bałtyckim.
Finlandia obecnie posługuje się możliwością ubiegania się o członkostwo w NATO, jako niewypowiedzianą groźbą w staraniach o zapanowanie nad nieuniknionym dylematem geopolitycznym stwarzanym przez jej nieprzewidywalnego sąsiada. Decydując się na niepodejmowanie samodzielnych działań, Finlandia pozostawia jednak klucze do własnego bezpieczeństwa w rękach Moskwy, Sztokholmu lub Brukseli.