NATO i bezpieczeństwo energetyczne

W ostatnich latach bezpieczeństwo energetyczne stało się bardzo ważnym tematem w debacie nad bezpieczeństwem międzynarodowym. Złożyło się na to kilka powodów: rosnące uzależnienie Europy od ropy naftowej i gazu; rosnące zapotrzebowanie na energię w rodzących się mocarstwach takich, jak Chiny i Indie; wyczerpywanie surowców kopalnych, którego skutki mają zacząć być odczuwane od połowy tego stulecia, narastająca debata dotycząca zmian klimatu oraz ponowne zainteresowanie wielu państw cywilnym wykorzystaniem energii jądrowej.

Dodatkowe czynniki, to między innymi groźba ataków zbrojnych na dostawy energii - w formie ataków terrorystycznych, albo piractwa – oraz groźba niestabilności politycznej w wielu państwach produkujących energię, w tym podejmowane przez niektóre państwa próby (nad)używania dostaw energii, jako broni politycznej.

Wszystkie te pojawiające się czynniki wskazują na to samo: chociaż zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego może nie jest wprost wyzwaniem wojskowym, jednak bez wątpienia ma ono wymiar związany z obronnością. Jako Sojusz zapewniający obronę prawie 900 milionom obywateli oraz aktywizujący unikalną sieć powiązań z państwami partnerskimi, NATO jest uprawnione do odegrania roli w dziedzinie bezpieczeństwa energetycznego. Jednak, na czym powinna polegać ta rola?

Nowa koncepcja strategiczna NATO przedstawia jednoznaczną odpowiedź na to pytanie. Sygnalizując wyraźne przesunięcie akcentów z obrony terytorium na obronę obywateli, dokument ten nie tylko obrazowo przedstawia rosnącą podatność na zagrożenia zasobów energetycznych Sojuszu, ale także nakazuje NATO „zwiększać zdolności przyczyniające się do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, chroniąc krytyczną infrastrukturę energetyczną, obszary i drogi tranzytowe oraz współpracując z partnerami i prowadząc konsultacje wśród członków NATO na podstawie ocen strategicznych i planowania ewentualnościowego.”

Jednak przełożenie tych ambitnych zaleceń na konkretne działania NATO nie będzie łatwe. Z wielu powodów państwa członkowskie NATO podchodzą do bezpieczeństwa energetycznego ze znacznymi oporami.

Jedną podstawową przyczyną tej ostrożności są rozbieżne interesy państw członkowskich. Jako, że bezpieczeństwo energetyczne jest powszechnie uważane za wewnętrzną kwestię gospodarczą, wiele państw niechętnie prowadzi dyskusje w tej sprawie na forach międzynarodowych. Jest to wyzwaniem nie tylko dla NATO, ale także dla Unii Europejskiej. Pomimo podejmowanych przez Komisję Europejską wysiłków zmierzających do opracowania przyszłościowej polityki energetycznej, państwa członkowskie nadal prowadzą oddzielne interesy z dostawcami energii. Jednym słowem, w zakresie bezpieczeństwa energetycznego, państwa zazwyczaj wolą same dbać o własne dobro.

Kolejną przyczyną ostrożnego podejścia NATO do bezpieczeństwa energetycznego jest fakt, że zagadnienie to jest nierozerwalnie powiązane z Rosją. Rosja posiada największe na świecie rezerwy węgla, gazu i uranu oraz jest na siódmym miejscu pod względem globalnych rezerw ropy naftowej. Ma zatem kluczową pozycję w dostawach energii dla Europy. Z tego powodu poglądy członków Sojuszu na politykę zagraniczną, bezpieczeństwa i energetyczną Rosji czasami się różniły – co po części wynikało z różnego poziomu uzależnienia od Rosji w dziedzinie energii – i utrzymuje się niechęć do angażowania się w debatę, która mogłaby przerodzić się w bezowocne dyskusje w sprawie Rosji.

Trzecim powodem ostrożności NATO jest fakt, iż bezpieczeństwem energetycznym zajmuje się już znaczna liczba podmiotów, od Unii Europejskiej, po Międzynarodową Agencję Energetyczną i od OECD, po sektor prywatny. Rola NATO może zatem być wyłącznie uzupełniająca – polegająca bardziej na wnoszeniu wartości dodanej niż na przewodzeniu w działaniach.

Ostatnim powodem niespieszności NATO jest charakter Sojuszu przede wszystkim identyfikowany z użyciem środków wojskowych. Chociaż oczywiste jest, że bezpieczeństwo energetyczne może mieć wymiar wojskowy – co pokazały obecne działania NATO przeciwko piratom u wybrzeży Somalii, które pomagają również w ochronie tankowców – wielu członków Sojuszu nadal obawia się, że zbyt rzucająca się w oczy rola NATO mogłaby niepotrzebnie „zmilitaryzować” ten przede wszystkim gospodarczy problem.

Jak dotąd ta kombinacja z jednej strony rozbieżnych interesów politycznych i gospodarczych, a z drugiej – strukturalnych ograniczeń NATO utrudniała systematyczną debatę nad bezpieczeństwem energetycznym w gronie państw członkowskich Sojuszu. Jednak pomimo tych ograniczeń, w ostatnich latach NATO zdołało uzgodnić „acquis” w dziedzinie bezpieczeństwa energetycznego, które jest dostosowane do konkretnych możliwości działania NATO. Wspomniane “acquis” opiera się na trzech głównych podstawach.

Pierwszą z nich jest wymiana informacji i danych wywiadowczych wśród członków Sojuszu, z państwami partnerskimi oraz z sektorem prywatnym. Głównie akcentowane jest bezpieczeństwo krytycznych elementów infrastruktury, zwłaszcza w państwach produkujących energię i tranzytowych; bezpieczeństwo dróg transportu oraz analiza zagrożeń stwarzanych przez terrorystów. Kolejnym aspektem jest analiza bezpiecznych dostaw produktów energetycznych, np. paliwa, na potrzeby sił natowskich prowadzących operacje.

Druga, to szerzenie stabilności. Przede wszystkim i w pierwszej kolejności oznacza to kształtowanie procesów reform w szerszym strategicznym środowisku NATO. Tu nacisk położony jest na dialog polityczny i współpracę wojskową z państwami partnerskimi w Europie, na Kaukazie, w Azji Środkowej i na Bliskim Wschodzie oraz w rejonie Zatoki Perskiej. W tej grupie mieszczą się producenci energii, państwa tranzytowe i konsumenci. Dlatego też bezpieczeństwo energetyczne pojawia się w wielu programach indywidualnej współpracy.

Trzecia, to ochrona krytycznej infrastruktury. W zasadzie odpowiedzialność za to ponoszą państwa. Jednak, na prośbę państw NATO może wnosić wkład w nadzorowanie szlaków morskich oraz wód terytorialnych z pomocą ekspertów cywilnych lub z wykorzystaniem środków wojskowych. Co więcej potencjał NATO w dziedzinie planowania cywilnego na wypadek sytuacji nadzwyczajnych może być wykorzystany w przypadku katastrof spowodowanych przez człowieka, jak wyciek ropy naftowej.

To krótkie zestawienie podkreśla, że bezpieczeństwo energetyczne jest powiązane z wieloma obszarami działań NATO, jednak te odizolowane działania raczej nie składają się na spójną politykę. Jeżeli NATO chce lepiej ukierunkować swoje działania w doniesieniu do energii oraz spójnie skoordynować je z innymi głównymi podmiotami, potrzebuje bardziej systematycznego podejścia. Głównym wyznacznikiem tego podejścia powinno być sprawienie, aby bezpieczeństwo energetyczne stało się bardziej widoczne w Sojuszu oraz promowanie mądrej dyskusji w gronie państw członkowskich.

Oczywiste jest, że ten cel można osiągnąć wyłącznie poprzez stopniowe podejście. Jedynie jeżeli wszyscy członkowie NATO przekonają się, że NATO oferuje konkretną wartość dodaną, przystaną na wspólne działania.

Pierwszym krokiem w takim postępowaniu musi być demistyfikacja bezpieczeństwa energetycznego oraz przekształcenie go w regularnie podejmowany przedmiot dyskusji w wewnętrznych konsultacjach NATO. Szanse na postęp nigdy nie były większe niż teraz. Ponieważ międzynarodowa debata nad bezpieczeństwem energetycznym coraz bardziej koncentruje się na nowych wyzwaniach, zwłaszcza na cyberatakach i proliferacji nuklearnej, rosną również naciski, aby NATO odgrywało swoją rolę w przezwyciężaniu tych wyzwań. Co więcej, wiele nowych problemów bezpieczeństwa ma wymiar związany z energią. Cyberatak “Stuxnet” na kontrowersyjny program nuklearny Iranu, w tym na elektrownię w Buszerze jest jaskrawym przykładem związku pomiędzy zagrożeniami cybernetycznymi i zasobami energii. W podobny sposób ataki terrorystyczne na elektrownie w Rosji oraz rafinerie w państwach afrykańskich i arabskich odkrywają powiązanie pomiędzy terroryzmem a energią.

Holistyczne podejście do nowych zagrożeń w nowej koncepcji strategicznej jest pierwszym ważnym krokiem do uczynienia bezpieczeństwa energetycznego prawomocnym przedmiotem działań Sojuszu. Równie ważnym drugim krokiem jest przyznanie bezpieczeństwu energetycznemu bezpiecznego „schronienia” w strukturze organizacyjnej. Stworzenie pionu ds. rodzących się wyzwań w Sekretariacie Międzynarodowym NATO zapewnia właśnie to. Skupienie razem nowych wyzwań bezpieczeństwa (cybernetyczne, terrorystyczne, związane z proliferacją i energią) w jednym pionie pozwoli nie tylko na bardziej systematyczne analizy, ale także ułatwi bardziej ukierunkowaną debatę wśród członków NATO. Równolegle do rozbudowy własnego potencjału analitycznego NATO oraz poprawą wymiany danych wywiadowczych wśród członków Sojuszu, nowe wyzwania bezpieczeństwa – także bezpieczeństwa energetycznego – są obecnie odzwierciedlane w strukturze organizacyjnej NATO.

Trzecim krokiem w kierunku wypracowania bardziej systematycznego podejścia NATO do bezpieczeństwa energetycznego jest stały dialog z innymi organizacjami, takim jak Unia Europejska Międzynarodowa Agencja Energetyczna, OBWE oraz Karta Energetyczna. Chociaż wszyscy członkowie Sojuszu zgadzają się, ze rola NATO w bezpieczeństwie energetycznym musi być komplementarna wobec działań innych podmiotów, prawdziwa komplementarność pojawi się dopiero, gdy wszystkie zaangażowane w to podmioty będą znały siebie nawzajem i dzięki temu unikną marnotrawiącej duplikacji. Poza tym NATO musi także rozszerzać dialog z prywatnym sektorem w energetyce, aby lepiej rozumieć perspektywy i wymogi przedsiębiorstw energetycznych. Głównym przedmiotem tego dialogu z innymi instytucjami oraz z sektorem prywatnym będzie ochrona krytycznych elementów infrastruktury energetycznej – to jest obszar, w którym NATO posiada niepodważalne kompetencje i gdzie wiele państw członkowskich zabiega o bliższą współpracę z NATO.

Kolejnym krokiem aby umocować bezpieczeństwo energetyczne bardziej systematycznie w NATO jest wpisanie tej kwestii w szerszy kontekst woskowo-operacyjny oraz powiązanie go z kwestiami ochrony środowiska i szerzej rozumianych zasobów. Na poziomie wojskowym zadomowiła się już debata nad bardziej wydajnymi paliwami, ponieważ takie paliwa mogłyby odciążyć logistykę w operacjach wojskowych. Poza tym niektóre operacje NATO, np. antypiracka operacja Ocean Shield [Tarcza Oceaniczna] może wspierać zapewnianie przepustowości kluczowych szlaków przewozu paliwa. Poza tym, panuje powszechne przekonanie, że zmiany klimatu mogą mieć konsekwencje, które także mogą wpływać na NATO, np. w postaci katastrof humanitarnych.

Wreszcie nowa debata na temat „ziem rzadkich” – które mają przełomowe znaczenie dla współczesnych społeczeństw przemysłowych, zwłaszcza w dziedzinie technologii oszczędzających energię – jest surowym przypomnieniem, że bezpieczeństwo energetyczne nie musi być rozumiane wyłącznie, jako niezakłócone dostawy ropy i gazu. Dla Sojuszu, który uważa się za nowoczesną instytucję obronną, analiza wzajemnych powiązań pomiędzy tymi zagadnieniami oraz omawianie ich skutków dla bezpieczeństwa powinno być już nie wyjątkiem, a regułą.

Żaden z kroków opisanych powyżej nie sprawi, że NATO stanie się główną instytucją zajmującą się bezpieczeństwem energetycznym. Ze względu na odmienne poglądy państw członkowskich, ogromnym sukcesem byłoby, gdyby zgodziły się uczynić bezpieczeństwo energetyczne naturalnym elementem swoich dyskusji, na takiej zasadzie, na jakiej obrona cybernetyczna lub zapobieganie proliferacji stały się regularnym przedmiotem dyskusji politycznych NATO. Taki zinstytucjonalizowany dialog w gronie państw członkowskich jest warunkiem wstępnym do podjęcia dalszych kroków, takich jak rozmowy pomiędzy Radą Północnoatlantycką a indywidualnymi państwami lub grupami państw partnerskich (w tak zwanej formule „28+n”) na temat bezpieczeństwa energetycznego lub stworzenia zespołów zajmujących się szkoleniem i reformą obronności w odniesieniu do krytycznej infrastruktury.

Silniejsza, bardziej spójna rola NATO w dziedzinie bezpieczeństwa energetycznego nie narodzi się sama z siebie. Musi być częścią szerszych wysiłków zmierzających do wzmocnienia roli NATO w ramach mechanizmów konsultacji wykraczających poza najpilniejsze kwestie wojskowo-operacyjne. NATO musi wypracować kulturę dyskusji politycznych nieograniczonych do kwestii, które mogą angażować NATO w sensie wojskowym, ale obejmujących także zagadnienia o szerszym znaczeniu politycznym. Dopóki każda debata w NATO będzie w domyśle służyć wyłącznie przygotowaniu operacji wojskowych, mądra, dalekowzroczna debata nad rodzącymi się wyzwaniami XXI wieku pozostanie mrzonką. Dopiero wtedy, gdy członkowie Sojuszu (ponownie) odkryją NATO, jako forum konsultacji politycznych, będą w stanie traktować bezpieczeństwo energetyczne, jako uprawniony element wszechstronnego podejścia do bezpieczeństwa.