Dépenses de dépense : inscrire l’effort dans la durée

Les dépenses de défense doivent logiquement évoluer en fonction de l’environnement de sécurité, et tout l’enjeu est de trouver l’équilibre : ni trop, ni trop peu. D'autre part, la question des dépenses de défense est intimement liée à celle du partage des charges. Les Alliés européens et le Canada se voient reprocher par les États-Unis, souvent à juste titre, de ne pas assumer leur juste part. La question est de savoir où placer le curseur pour chacun des Alliés.

La dégradation profonde de l’environnement de sécurité depuis l’annexion, illégale, de la Crimée par la Russie, en 2014, a ranimé le débat entre Alliés sur le partage des charges. Le sujet s’est fait plus pressant encore depuis que la Russie a entrepris d'envahir le reste de l’Ukraine, en février 2022, ce qui a montré que le risque d’un conflit majeur avec un adversaire potentiel doté de l’arme nucléaire n’était pas si faible que bon nombre auraient voulu le croire.

En 2014, au sommet du pays de Galles (le tout premier après l’annexion, illégale, de la Crimée), les chefs d’État et de gouvernement des pays de l’Alliance ont fixé un cadre de référence important, sous la forme d’un « engagement en matière d’investissements de défense » (DIP) selon lequel tous les Alliés consacreraient au moins 2 % de leur PIB à la défense. Comme suite à l’adoption du DIP, les Alliés européens et le Canada ont augmenté leurs dépenses de défense sur huit années consécutives ; l’effort supplémentaire ainsi consenti depuis 2014 se chiffre à 350 milliards de dollars (USD).

Au-delà des seuls chiffres (qu’il s’agisse du nombre de pays de l’OTAN atteignant les 2 % ou du montant des ressources nouvellement investies), il faut s’intéresser aux principaux objectifs atteints et aux capacités de défense mises à disposition grâce à cette augmentation progressive des dépenses de défense des Alliés (laquelle n’est pas une fin en soi, surtout à l’heure où les pays doivent procéder à des arbitrages en fonction de leurs priorités budgétaires). Dans la perspective du sommet qui se tiendra à Vilnius en 2023 et de celui qui aura lieu à Washington en 2024, pour les 75 ans de l'Alliance, il peut être utile de faire le point sur la pertinence de cet objectif des 2 % et d'essayer de définir ce que doit être un effort soutenu qui s'inscrive dans la durée.

Pendant la Guerre froide, le niveau moyen des dépenses de défense des Alliés (même hors États-Unis) dépassait régulièrement les 3 % de PIB et, quoiqu’il ait pu varier sensiblement dans le temps, tombait rarement sous les 2 %. Mais à l'issue de la Guerre froide, au début des années 90, les dépenses de défense ont été sensiblement revues à la baisse ; une vingtaine d'années plus tard, elles ont encore diminué de 20 %, à la suite de la crise financière de 2008 (qui a aussi entraîné une réduction de la voilure de la structure de commandement de l’OTAN). Dans la plupart des pays de l’Alliance, cela s’est traduit par une fonte des effectifs et une diminution marquée du niveau de préparation des forces armées. Par ailleurs, les nouveaux membres de l’OTAN ont eu tendance à réduire leurs dépenses de défense à compter de leur adhésion, ce qui a alimenté l’idée que certains Alliés ne s'acquittaient pas de leur juste part.

La baisse des dépenses de défense des Alliés durant plusieurs décennies contraste fortement avec les tendances observées ailleurs dans le monde au cours de la même période. En effet, selon les chiffres, plutôt dans la fourchette basse, publiés dans la base de données de l’Institut national de recherches pour la paix de Stockholm (SIPRI), depuis l’an 2000, les dépenses de défense de la Russie ont bondi de 227 % et celles de la Chine, de 566 %, alors que celles de l’Europe OTAN et du Canada ont peu évolué (+22 % seulement, augmentations récentes comprises), avec un creux en 2014. Ces moyennes ne rendent évidemment pas compte des disparités entre les différents Alliés, mais elles sont révélatrices d'une tendance, qui ne s’est inversée qu'en 2015, assez lentement d'ailleurs.

À la suite de l’annexion, illégale, de la Crimée par la Russie, les pays de l’OTAN ont entériné un engagement en matière d’investissements de défense (paragraphe 14 du communiqué du sommet du pays de Galles, en 2014), qui reste encore à ce jour le socle politique de l’action menée en la matière. Cet engagement, dont le libellé était soigneusement pesé, devait se concrétiser dans les 10 années suivant son adoption (pour 2024), ce qui le rendait ambitieux mais réaliste. Les Alliés se sont ainsi engagés à porter leurs dépenses de défense au sens large à 2 % de leur PIB au moins, mais aussi à « consacrer plus de 20 % de leur budget de défense aux équipements majeurs, y compris la recherche et développement y afférente » — cet objectif complémentaire, non moins important, les incitant à investir dans de nouvelles capacités de défense. Il est toutefois rapidement apparu que le critère des 2 % serait le principal indicateur financier et politique à l’aune duquel les efforts des Alliés seraient évalués, notamment dans le contexte des querelles transatlantiques sur le partage des charges, lesquelles ont été ravivées sous la présidence Trump.

Comme le montre le rapport annuel 2022 du secrétaire général de l’OTAN, les Alliés ont fait des efforts considérables pour atteindre les objectifs fixés. Selon les chiffres officiels publiés par l’OTAN, des 30 membres que comptait l’Alliance en 2022 (la Finlande n'est devenue membre qu'en 2023), 7 dépassaient cette année-là la barre des 2 % du PIB (contre 3 en 2015) et 26 celle des 20 % d’investissement dans les équipements majeurs (contre 7 en 2015). La plupart des pays de l’Alliance sont à présent dotés de plans concrets devant leur permettre d’atteindre ces objectifs dans les années qui viennent. Ainsi, le montant investi par les Alliés hors États-Unis est supérieur de 350 milliards de dollars à ce qu’il aurait été si les budgets de défense étaient restés stables depuis 2015.

La grande majorité des Alliés ont augmenté la part de leur PIB consacrée à la défense, mais les chiffres varient encore largement d’un pays à l’autre. Globalement, on distingue trois groupes : celui des pays qui ont déjà passé la barre des 2 % ou n'en sont pas loin (un tiers environ), celui des pays qui progressent rapidement et devraient bientôt franchir le seuil (un autre tiers), et celui des pays qui ont établi des plans mais sont encore à la traîne (sous 1,5 %) et n'atteindront probablement pas l’objectif à brève échéance.

L’augmentation continue des dépenses de défense au cours des huit dernières années a bel et bien changé les choses, mais cet afflux d'argent n’a pas encore permis à tous les Alliés de se remettre des coupes budgétaires antérieures et du long déclin des budgets de défense. Il faudra des années pour remettre en état des forces qui, dans bien des cas, n’étaient plus que l’ombre d’elles-mêmes. Grâce à l’effort d’investissement substantiel qu’ils ont engagé, les Alliés peuvent s’attaquer à trois objectifs interdépendants et aussi importants les uns que les autres.

Le premier objectif, qui est le moins visible mais n'en reste pas moins crucial, consiste à faire en sorte que les forces retrouvent un niveau adéquat de préparation et d’efficacité militaire, ce qui passe essentiellement par l'organisation d'entraînements et d'exercices et l'acquisition de munitions et de rechanges, l’idée étant de pouvoir disposer, sur court préavis et en toutes circonstances, d’un volume suffisant d’effectifs prêts au combat. Dans le contexte de la guerre en Ukraine, il est apparu que de nombreux Alliés peinaient à trouver des munitions à donner aux Ukrainiens, ou même à rééquiper leurs propres forces, et n'étaient en mesure de déployer, sur court préavis, qu’un volume restreint d’effectifs prêts au combat. Les Alliés doivent impérativement remédier à ces problèmes pour pouvoir faire face à tous les scénarios liés à la défense de la zone euro-atlantique, et ils devront consentir sur le temps long des efforts soutenus pour se conformer aux critères voulus.

Le deuxième objectif consiste à combler les lacunes capacitaires apparues dans des domaines négligés pendant plus de 20 années essentiellement consacrées à la gestion de crise et à la contre-insurrection (par exemple, au Moyen-Orient au sens large et en Afrique), contextes qui supposaient d'autres priorités et d'autres outils. Une fois ces lacunes recensées, notamment grâce au processus OTAN de planification de défense, les Alliés ont pu commencer à reconstituer leurs capacités du haut du spectre dans les composantes Terre, Mer et Air en se dotant de plateformes et de capacités facilitatrices modernes. L’heure est aujourd’hui à la reconstruction des capacités industrielles de tous les Alliés. Les objectifs et leur ordre d’importance peuvent différer selon la taille et la position géographique des pays, mais la priorité de l'Alliance est de se redonner les moyens militaires et industriels de faire face en cas de guerre de haute intensité, après des années d’atrophie des stocks. Cet élan concerne au premier chef les opérations terrestres (blindés, artillerie et capacités facilitatrices), la défense aérienne et antimissile intégrée et les opérations sous-marines.

Le troisième objectif a trait aux dépenses de défense. Plus les Alliés investissent dans la défense, mieux ils peuvent se préparer pour l’avenir. L’avance technologique de l’Alliance est depuis toujours un atout de taille. C’est en investissant dans la défense que l’on peut stimuler la recherche, mettre au point de nouvelles générations d’équipements et de capacités facilitatrices et faire en sorte que l’OTAN reste compétitive dans les nouveaux milieux d’opérations que sont l’espace extra-atmosphérique et le cyberespace. Il est essentiel de mettre l’accent sur l’innovation pour s’assurer que l’OTAN gardera la main dans un environnement où l’avance technologique occidentale ne va plus de soi. Cela supposera de coopérer bien plus étroitement avec toute une gamme d’acteurs, du secteur privé aux milieux universitaires, en passant par les organismes de réglementation, et notamment avec l’Union européenne.

Chacun de ces objectifs prioritaires justifie à lui seul un effort supplémentaire en matière de dépenses de défense. C'est dire combien il est essentiel d’inscrire l'effort dans la durée, d'autant que notre environnement de sécurité s'est dégradé.

À l’approche du sommet qui se tiendra à Vilnius en 2023 et du 75e anniversaire de l’OTAN, en 2024, les termes du débat sur les dépenses de défense évoluent rapidement. De plus en plus d’Alliés font part de leur intention de dépasser largement les 2 % et d’investir massivement dans de nouveaux équipements et de nouvelles capacités. Certains proposent de placer la barre plus haut, tandis que d’autres cherchent à ménager leur volant budgétaire compte tenu de la mauvaise conjoncture et craignent qu’il soit difficile d’utiliser efficacement des crédits qui augmenteraient trop vite. Quoi qu'il en soit, deux constats s’imposent : il faut considérer les 2 % comme un plancher et non pas comme un plafond, et il faut plaider en faveur d’un effort au long cours, à maintenir sur les dix prochaines années et au-delà, ou du moins jusqu’à ce que la situation s'apaise.

Et malheureusement, l'instabilité de l’environnement de sécurité en Europe et ailleurs va perdurer un certain temps encore. Le temps passe et la guerre en Ukraine se mue en un conflit prolongé ; il faudra donc offrir à Kyïv un soutien sur le long terme et prendre des mesures robustes de dissuasion et de défense pour éviter que le conflit ne s'étende au territoire de l’Alliance. Quelle que soit l’issue de la guerre, que l’on espère favorable, la Russie restera probablement un pays hostile et/ou instable, fort de capacités militaires essentielles très peu entamées, hormis celles du milieu terrestre. Sur le flanc sud de l’Europe, un arc d’instabilité s’étend de l’Afrique de l’Ouest à l’Afghanistan, une zone qui compte une série d’États plus ou moins faillis et qui pourrait être davantage déstabilisée encore, sous l’effet notamment des manœuvres de la Russie. La compétition stratégique avec la Chine, qui se manifeste, entre autres, par un renforcement de la présence chinoise dans la zone euro-atlantique, ne va pas sans risque et pourrait avoir des conséquences majeures.

Fort heureusement, malgré l’instabilité de l’environnement de sécurité à l'échelle du globe, les Alliés, dont les économies sont parmi les plus développées du monde, ont largement les moyens d’augmenter leurs dépenses de défense. Il ne s’agit toutefois nullement de se lancer dans une nouvelle forme de course aux armements, et d'ailleurs les 2 % sont bien en deçà du niveau moyen des dépenses atteint pendant la Guerre froide. Il faut dire aussi que le contexte actuel fait que l'opinion publique est favorable à l'augmentation des dépenses de défense, notamment dans les pays du nord et de l'est de l’Europe, et ce soutien de l’opinion va croissant. Selon des enquêtes d’opinion réalisées par l’OTAN dans les pays de l’Alliance, la majorité des personnes interrogées (74 % en 2022, contre 70 % en 2021) pensent qu’il convient de maintenir ou d’augmenter le niveau des dépenses de défense (les chiffres varient largement d’un pays à l’autre, dans une fourchette située entre 52 % et 85 %, mais ils ne tombent jamais sous les 50 %). Seuls 12 % des répondants estiment qu’il faudrait consacrer moins de ressources à la défense. Cependant, ce sujet reste politiquement sensible dans de nombreux pays. Si l’on veut engager un effort substantiel, dans la durée, il faudra donc construire un véritable consensus démocratique et développer à cet effet un argumentaire solide. Pour remporter l’adhésion du public, il importe d’expliquer sans relâche que cet effort est dicté par des impératifs de sécurité, tout en montrant qu'il est viable d’un point de vue budgétaire et que ses retombées pour l’industrie et le secteur des technologies profiteront à l’économie et aux populations des différents pays.

En 2024, dix années se seront écoulées depuis l’adoption du DIP, et la question de savoir si l’objectif des 2 % aura été atteint dans le délai initialement fixé sera sur toutes les lèvres. À Vilnius en 2023, puis à Washington en 2024, les dirigeants des pays de l’OTAN auront l'occasion de faire le point sur les progrès accomplis et de prendre de nouveaux engagements. Ils pourraient notamment :

Les Alliés ne peuvent pas et ne doivent pas dissocier le débat sur les investissements et les budgets de défense du débat stratégique sur l’avenir de la relation transatlantique, 75 ans après la création de l’OTAN. Cela suppose qu'ils prennent la pleine mesure du bouleversement qu'a connu l’environnement de sécurité et de la mutation opérée par l’Alliance elle-même, surtout au cours des dix dernières années. Il n'y a que de cette manière qu’ils pourront tirer un bilan objectif et précis, à l’heure où s’ouvre un nouveau chapitre de l’histoire de l’OTAN.