Tandis que l'OTAN se prépare pour la réunion que les chefs d'État et de gouvernement des pays de l'Alliance tiendront à Bruxelles le 25 mai, le débat sur le partage des charges se fait plus intense. Tant avant qu'après son investiture, Donald J. Trump, 45e président des États-Unis, a vivement critiqué plusieurs Alliés, leur reprochant de ne pas dépenser suffisamment en faveur de la défense. En réalité, cela fait longtemps que les Américains se plaignent que bien des Alliés tendent à profiter à bon compte de l'effort global de défense consenti par les États-Unis. Est-ce à présent l'heure de vérité pour la prise en charge de la sécurité en Europe ? Il est clair qu'un grand nombre d'Alliés doivent faire davantage, mais le débat sur le partage des charges devrait reposer sur une analyse rigoureuse. Il ne faut pas perdre de vue que les charges en question ont une finalité : un continent européen libre, entier et en paix. Cela suppose non seulement des moyens financiers en suffisance, mais aussi des plans de défense communs crédibles.
Le débat sur le partage des charges n'est pas nouveau, il remonte à la naissance même de l'Alliance, mais il se fait plus intense à l'approche de la réunion des chefs d'État et de gouvernement des pays membres qui se tiendra à Bruxelles le 25 mai. © OTAN
Le débat sur le partage des charges entre Alliés n'est pas nouveau : il remonte à la naissance même de l'Alliance. Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, et contrairement à ce qui s'était passé à l'issue de la guerre de 14-18 les États-Unis n'ont jamais cessé d'assurer la sécurité en Europe au travers d'un engagement proactif et de garanties fondées sur une dissuasion élargie. En retour, les autres Alliés ont validé le rôle de chef de file endossé par les États-Unis dans le système international et ils ont contribué à relever les défis communs. Tout au long de la Guerre froide, le parapluie militaire américain a permis à la construction européenne de faire son chemin. Ensuite, la Guerre froide terminée, l'élargissement de l'OTAN sur les deux dernières décennies a repoussé les frontières de la coopération transatlantique en matière de sécurité.
Toutefois, c'est en réponse à une attaque terroriste dirigée contre les États-Unis, le 11 septembre 2001, que la clause de défense collective de l'OTAN (l'article 5 du traité de Washington) a été invoquée pour la toute première fois. À la suite de ces attentats, les Alliés ont envoyé des avions de surveillance AWACS aux États-Unis pour aider le pays à patrouiller dans son espace aérien, et ils ont lancé la plus vaste opération militaire jamais menée par l'OTAN, en Afghanistan, où des centaines de milliers de leurs soldats ont servi aux côtés de soldats américains. La mission de l'OTAN en Afghanistan a contraint l'Alliance à s'adapter aux défis nouveaux comme celui de la contre-insurrection, mais la question du partage des charges n'a jamais cessé de se poser en filigrane : combien faut-il pour ce que soit assez ?
Les Alliés ont envoyé des centaines de milliers de soldats servir en Afghanistan aux côtés de soldats américains dans le cadre de la plus vaste opération militaire jamais menée par l'OTAN, qui visait à faire en sorte, à la suite des attentats du 11-Septembre, que le pays ne soit plus jamais un sanctuaire pour les terroristes.
C'est plus compliqué qu'il n'y paraît
Mesurer le caractère équitable du partage des charges est plus compliqué qu'il n'y paraît. À l'heure actuelle, les responsables de la planification à l'OTAN utilisent sept critères (ils parlent de « métriques ») pour évaluer les résultats de chacun des Alliés. Au nombre de ces critères, les plus connus sont deux directives concernant les investissements de défense : chaque Allié est censé consacrer 2 % de son produit intérieur brut (PIB) à la défense et 20 % de son budget national de défense à l'acquisition d'équipements majeurs et à la recherche et développement y afférente. Ces directives ont été confirmées au sommet de l'OTAN qui s'est tenu en 2014, au pays de Galles, où les dirigeants des pays de l'Alliance ont pris le ferme engagement de cesser toute diminution des dépenses de défense et de chercher à se rapprocher, dans les dix années suivantes, des 2 % (et 20 %) recommandés, en vue d'atteindre leurs objectifs capacitaires OTAN et de combler les insuffisances capacitaires de l'Alliance. Les responsables de la planification doivent néanmoins tenir compte également des critères de mesure des capacités, à savoir le pourcentage des forces armées des pays qui sont « déployables » et de celles qui sont « soutenables », ainsi que les progrès concrètement accomplis dans la réalisation des objectifs OTAN en matière de planification des capacités. Enfin, un ensemble d'autres critères permet d'évaluer les contributions effectives des pays, qu'il s'agisse des forces terrestres, des aéronefs et des navires déployés dans le cadre d'opérations de l'OTAN ou du pourcentage des postes de la structure de commandement de l'OTAN revenant aux pays qui sont pourvus.
Le partage des charges va peut-être devoir être repensé du fait de l'évolution de l'environnement de sécurité. Jusqu'à tout récemment, l'Alliance se consacrait essentiellement à la gestion de crise au travers d'opérations expéditionnaires, dans le cadre desquelles le nombre de troupes mises à disposition était généralement laissé à la discrétion de chaque Allié. Mais en 2014, la situation a basculé : suite à l'occupation et à l'annexion illégale de la Crimée par la Russie et à d'autres actions agressives de ce pays contre l'Ukraine, la défense collective est redevenue la mission première de l'Alliance. Désormais, la question du partage des charges ne concerne plus essentiellement les opérations expéditionnaires, il s'agit aussi que chaque pays membre soit en mesure d'apporter sa contribution en cas de guerre ou d'attaque armée. C'est là que le processus OTAN de planification de défense , qui transpose le niveau d'ambition de l'Alliance en objectifs capacitaires nationaux, prend tout son sens. Il n'offre peut-être pas la simplicité de la directive des 2 %, mais il permet de se faire une idée bien plus précise des capacités nécessaires et de leur finalité, ainsi que d'évaluer la situation pays par pays. Le pool de forces dont l'OTAN a besoin est déterminé de manière à répondre aux préoccupations de sécurité de tous les Alliés, selon un modèle conjuguant autosuffisance et entraide.
Des troupes britanniques ont été déployées en Estonie dans le cadre de la présence avancée rehaussée de l'OTAN dans la région, l'objectif étant de montrer que toute attaque contre un Allié serait considérée comme une attaque dirigée contre tous les Alliés. Les pays membres de l'OTAN s'emploient à renforcer la défense collective en réponse aux actions et politiques nuisant à la stabilité que mène la Russie depuis 2014. © GOV.UK
Réinvestir dans la défense collective au XXIe siècle
Alors que l'Alliance doit être prête à se défendre, la modernisation des forces armées est un énorme défi pour un grand nombre d'Alliés, voire la plupart. Après avoir diminué pendant des années leurs budgets de défense, certains Alliés doivent à présent lancer de grands projets pour rétablir une structure de forces digne de ce nom car ils se sont reposés bien trop longtemps sur les investissements réalisés par le passé. D'autres ont maintenu leurs investissements à un niveau élevé mais ils ont, dans le même temps, été très actifs sur le plan opérationnel, si bien que leurs arsenaux doivent être renouvelés. En dépit des différences notables entre Alliés, le fait est que la plupart d'entre eux, y compris les États-Unis, se retrouvent déjà avec une grosse ardoise pour ne serait-ce que maintenir leur structure actuelle en l'état. Et on notera que le constat vaut aussi pour la plupart des plateformes sur lesquelles repose la posture nucléaire de l'OTAN, de même que pour nombre de systèmes d'armes conventionnels.
Compte tenu de l'évolution du contexte de sécurité, les besoins à venir seront peut-être très différents de ceux des décennies précédentes, en particulier pour ce qui est des capacités du haut du spectre, comme les systèmes d'artillerie à longue portée, les moyens de défense aérienne basés au sol et les systèmes de frappe de la prochaine génération. Si l'Europe ne relance pas ses investissements de toute urgence, sa dépendance militaire à l'égard des États Unis va inévitablement s'accentuer fortement dans les années à venir : on peut même dire qu'à certains égards, les dés sont jetés. À l'heure où tous les pays ont bien du mal à trouver les fonds nécessaires pour que leurs forces armées soient à même de faire face aux enjeux de demain, il ne faut pas oublier que le système de planification de défense de l'OTAN promet une plus grande harmonisation, un meilleur rapport coût-efficacité et une plus grande transparence politique.
La future capacité de surveillance et de contrôle de l'Alliance témoigne de ce que les pays sont capables de réaliser lorsqu'ils collaborent, dans le cadre de l'OTAN, à la constitution de capacités de défense. Fondée sur de nouvelles technologies et sur la possibilité d'associer des systèmes aériens, terrestres, spatiaux ou sans pilote qui interagiraient pour collecter et partager des informations, cette capacité remplacera les avions AWACS (système aéroporté de détection et de contrôle) – les « yeux de l'OTAN dans le ciel » depuis les années 1980 –, qui doivent être mis hors service en 2035. © OTAN
Pour certains Alliés, la plus grosse difficulté en matière de modernisation des forces, c'est sans doute le recrutement et la fidélisation du personnel. Les équipements militaires ne valent rien sans des effectifs bien entraînés et motivés. À l'heure où les besoins de l'Alliance sont revus à la hausse, les responsables de la planification sont confrontés à la difficile question de savoir comment augmenter à nouveau la taille et les capacités des forces armées après des décennies de réduction. Qu'est-ce qu'implique la mobilisation de l'appareil militaire au XXIe siècle ? La question se pose avec d'autant plus d'acuité que le taux d'attrition au combat risque d'être bien plus élevé que par le passé. Et les implications ne sont pas négligeables.
Si l'on peut accélérer la modernisation des équipements moyennant un portefeuille bien garni, reconstituer des structures de forces de grande envergure, composées de professionnels bien entraînés, prend inévitablement des années. Les déséquilibres actuels dans le partage des charges ne peuvent être supprimés du jour au lendemain. Dès lors, ce qui compte avant tout, c'est d'aller dans la bonne direction. Et la question cruciale à se poser n'est peut-être pas « combien faut-il pour que ce soit assez ? », mais plutôt : « la modernisation des différentes forces armées des pays va-t-elle renforcer la cohérence au sein de l'Alliance ? »
Un pour tous, tous pour un
En définitive, la planification de défense n'est pas un exercice comptable : elle consiste à faire en sorte qu'ensemble, les Alliés disposent des capacités voulues en cas de guerre. Pour ce faire, il faut revenir aux principes fondamentaux de la planification de défense de l'Alliance Le plus important à cet égard est que l'action commune soit fondée sur la capacité de chacun des Alliés à mettre à disposition des capacités pertinentes, conformément à un plan stratégique commun et sur la base d'une répartition géographique des tâches.
De manière générale, il semble raisonnable d'attendre des grands pays qu'ils soient en mesure de maintenir à un niveau de préparation élevé une division, et des petits pays qu'ils soient capables de maintenir à ce même niveau une brigade ou un groupement tactique, en combinaison avec un nombre suffisant d'éléments facilitateurs aériens et maritimes. En Europe, les structures de forces peuvent être déterminées en fonction de la richesse relative des pays et de leur situation géographique sur le continent. Ensemble, ces forces constituent un réservoir relativement grand dans lequel puiser pour répondre aux besoins, aussi bien à des fins de défense collective que dans d'autres situations de crise.
Les pays de l'Alliance sont solidaires : un pour tous et tous pour un. © DVIDS / Photo reproduite avec l'aimable autorisation du Grand Quartier général des Puissances alliées en Europe
Ce qui compte avant tout, c'est, bien entendu, la finalité politique ultime : préserver une Europe libre, entière et en paix. Les dirigeants des pays de l'OTAN doivent garder à l'esprit qu'ils n'ont pas que des engagements diplomatiques à tenir : ils ont aussi une responsabilité envers leurs concitoyens. Confrontés à la réalité des attentats terroristes commis sur le territoire de l'Alliance et au vu des nombreuses guerres qui se livrent hors de ses frontières, les citoyens doivent avoir la certitude que leurs dirigeants font ce qu'il faut pour assurer leur sécurité.
En matière de dépenses de défense, il s'agit donc moins de respecter scrupuleusement les directives de l'OTAN que de prendre acte de l'évolution rapide du monde. Dans un contexte de menaces multiples, partager les charges à l'OTAN revient surtout à faire en sorte qu'aucun Allié ne soit jamais confronté seul à une menace existentielle et à répartir entre un grand nombre de pays les coûts et les risques que cela implique. Les pays de l'Alliance sont solidaires : un pour tous et tous pour un.