La sécurité énergétique joue un rôle important dans notre sécurité commune.
Des ruptures d’approvisionnement en énergie pourraient avoir des conséquences sur la sécurité et la résilience de la société. Dans l’environnement de sécurité actuel, il est de plus en plus important de garantir les approvisionnements et de protéger les infrastructures critiques. © OTAN
Lors du sommet de Bucarest, en 2008, les Alliés ont approuvé le premier rapport sur le rôle de l’OTAN en matière de sécurité énergétique. Les négociations relatives à ce document confidentiel, énumérant les grands principes et les principaux domaines d’activité, se sont révélées difficiles.
Il ne faisait aucun doute pour personne que les développements dans le domaine de l'énergie pouvaient avoir une incidence majeure sur la sécurité des Alliés et de l'Alliance. De fait – en particulier pour certains des nouveaux membres de l’OTAN, qui faisaient face à d’importantes vulnérabilités dans le domaine de l’énergie – la sécurité énergétique était une question de sécurité nationale. Cependant, l'énergie n’étant pas la spécialité de l’OTAN, les Alliés ont peiné à définir le rôle à donner à l’Organisation dans un domaine essentiellement non militaire, qui impliquait de nombreux acteurs institutionnels et qui, surtout, relevait principalement de la responsabilité nationale. En conséquence, les Alliés ont défini un cadre politique général, sans proposer de programme concret pour l’Alliance en matière de sécurité énergétique.
Aujourd'hui, dix ans plus tard, l’approche de la sécurité énergétique adoptée par l’OTAN, qui se caractérisait à l’origine par sa prudence, est plus résolue. En raison de changements majeurs survenus dans l'environnement de sécurité et le paysage énergétique internationaux, l’attention portée à ce sujet au niveau stratégique s’est accrue, ce qui a permis la mise sur pied d'un programme concret, avec une véritable valeur ajoutée aux Alliés et aux pays partenaires.
Comment expliquer cette évolution ?
Développements intervenus dans le domaine énergétique à l’échelle mondiale
La raison principale de l’élaboration du programme de l’OTAN en matière de sécurité énergétique est l'évolution du paysage énergétique mondial. La Russie a continué d’utiliser l'énergie comme élément de sa politique étrangère et, dans le cas de l’Ukraine, Moscou a même montré que ce levier faisait partie de sa panoplie de moyens hybrides à mettre en œuvre.
Par ailleurs, les cybermenaces vont croissant et le secteur énergétique constitue une cible de choix.
Les attaques menées contre des convois de l’OTAN en Afghanistan ont fait ressortir la nécessité d’assurer la continuité des approvisionnements énergétiques des opérations militaires.
Les infrastructures énergétiques, notamment en Afrique du Nord et au Moyen-Orient, ont continué d’être visées par des attentats terroristes – 350 incidents ont été dénombrés en moyenne chaque année.
La piraterie est restée une menace pour les navires pétroliers traversant l’océan Indien depuis la région du Golfe – un problème auquel la mission OTAN de lutte contre la piraterie, l’opération Ocean Shield, a contribué à faire face.
Les infrastructures énergétiques ont également été menacées par des catastrophes, telles que les inondations survenues au Pakistan en 2010 et l’accident nucléaire de Fukushima, en 2011.
Enfin, l’essor des hydrocarbures non conventionnels (par exemple l’huile et le gaz de schiste) a révolutionné le paysage énergétique mondial, ce qui pourrait avoir de lourdes conséquences pour les producteurs traditionnels.
Les attaques menées contre des convois de l’OTAN en Afghanistan ont fait ressortir la nécessité d’assurer la continuité des approvisionnements énergétiques des opérations militaires. © USA Today
Un programme cohérent
Tous ces changements ayant mis en lumière la relation étroite entre énergie et sécurité, l’OTAN n’a guère eu de mal à trouver sa place. Si son rôle en matière de sécurité énergétique relève toujours des grands principes énoncés dans le document classifié adopté à Bucarest, le concept stratégique de 2010 et les rapports d’activité présentés aux chefs d'État et de gouvernement des pays de l'OTAN lors de chaque sommet de l’Organisation ont permis de donner des orientations supplémentaires et de définir, dans les grandes lignes, la voie à suivre. L’OTAN a ainsi pu élaborer et promouvoir auprès du grand public un ensemble de messages non classifiés concernant son rôle dans ce domaine.
Pour schématiser, on peut dire que l’Organisation a réparti ses activités sur trois axes de travail :
Mise en place d'un réseau de parties prenantes
Afin de mieux définir le rôle joué par l’OTAN en matière de sécurité énergétique et d'éviter tout double emploi avec les travaux entrepris par d’autres, il était important d’interagir avec d’autres acteurs du domaine de l’énergie. L’OTAN a ainsi établi une relation de travail avec l’Agence internationale de l’énergie (AIE), avec la Direction générale de l’énergie de la Commission européenne, ainsi qu'avec des universitaires et des experts du secteur privé. Dans le but d’accroître l'efficacité énergétique des forces armées, des ingénieurs militaires et des entreprises du secteur de la défense ont également été intégrés au réseau des parties prenantes. Ces interactions, s’ajoutant à des activités renforcées de diplomatie publique, ont permis de mieux délimiter et de faire connaître plus largement le rôle de l’OTAN en matière de sécurité énergétique.
L’homologation OTAN, en 2012, du Centre d’excellence pour la sécurité énergétique (ENSEC COE) en Lituanie a marqué l’arrivée dans le paysage énergétique mondial d’un nouvel acteur influent. L’ENSEC COE, qui s’est entre-temps élargi à 11 pays membres, effectue des analyses et dispense des formations sur toutes les questions ayant trait au programme de l’OTAN en matière de sécurité énergétique, qu'il contribue de manière unique à soutenir et à promouvoir.
Les deux commandements stratégiques de l’OTAN s’intéressent également au sujet, apportant leur expertise et leur soutien en matière de formation et d’entraînement.
Un sujet traité au niveau stratégique
En 2014, une nouvelle étape majeure a été franchie lorsque le Conseil de l’Atlantique Nord a tenu une réunion informelle avec des experts des questions énergétiques. Les discussions, auxquelles ont participé des représentants de l’AIE, de la Commission européenne et du Département d'État des États-Unis, ont été si riches d’enseignements que les Alliés ont décidé de faire de la réunion du Conseil dans cette configuration un rendez-vous annuel. C'est ainsi que la question de la sécurité énergétique s'est hissée au niveau stratégique.
Un an plus tard, le premier stage sur les enjeux stratégiques liés à la sécurité énergétique a eu lieu à l’École de l’OTAN à Oberammergau. Ce stage, qui comptait des participants de plus de 20 pays de l'Alliance et pays partenaires, a couvert une large gamme de défis liés à l'énergie, de la géopolitique des hydrocarbures à l’amélioration de l'efficacité énergétique des forces armées. Bénéficiant du soutien des commandements stratégiques de l'OTAN, de l’ENSEC COE et de la Naval Postgraduate School de Monterey, en Californie, cet événement est maintenant organisé chaque année et sert de modèle pour des stages dispensés dans d’autres institutions.
Des partenariats renforcés
L'évolution du rôle joué par l’OTAN en matière de sécurité énergétique a retenu l’attention de plusieurs pays partenaires, notamment des producteurs d’énergie tels que l'Azerbaïdjan et l’Algérie, et des pays de transit tels que la Géorgie et l’Ukraine..
L’OTAN a donc organisé divers ateliers d’experts, dont plusieurs ont été financés par le programme pour la science au service de la paix et de la sécurité autour de thèmes tels que l'échange des meilleures pratiques en matière de protection des infrastructures énergétiques critiques.
En février 2018, l’Organisation a organisé, pour la première fois au Centre régional OTAN-Initiative de coopération d’Istanbul, nouvellement établi au Koweït, un stage portant sur la sécurité énergétique. Par ailleurs, plusieurs pays partenaires, dont l’Ukraine, ont fait des exposés aux Alliés sur leur situation énergétique.
Guerre hybride et défense collective
Avec l’annexion illégale de la Crimée en 2014 par la Russie et la guerre de faible intensité que cette dernière mène contre l’Ukraine, une nouvelle dimension s’est ajoutée au programme de l’OTAN en matière de sécurité énergétique : le lien entre énergie et guerre hybride. Pour déstabiliser l'Ukraine, Moscou a en effet augmenté les prix du gaz, apporté son soutien aux séparatistes en les approvisionnant en énergie et dépossédé l’Ukraine de ses actifs énergétiques en Crimée et aux alentours. Afin de venir en aide à l’Ukraine, l’ENSEC COE et divers autres acteurs ont organisé à Kiev, en octobre 2017, un grand exercice sur table consacré à la protection du réseau électrique ukrainien contre les cyberattaques.
Depuis plusieurs années, Moscou instrumentalise l’énergie pour déstabiliser l'Ukraine. En juin 2014, après avoir annexé illégalement la Crimée et fourni son soutien aux séparatistes dans l'est de l'Ukraine, la Russie a menacé d’interrompre ses livraisons de gaz si Kiev ne les payait pas à l’avance, en mettant en avant le risque de répercussions sur les approvisionnements transitant par l'Ukraine à destination des autres pays consommateurs européens. © Reuters
Par ailleurs, alors que l'OTAN recentrait ses efforts sur le renforcement de la défense collective des pays membres situés dans l'est de l’Alliance, la question de l'énergie s’est posée sous un angle encore différent : comment relever les défis énergétiques liés à une stratégie militaire reposant sur des renforcements de grande envergure ? Pour répondre à cette question, une analyse des besoins des forces armées en matière d’énergie a été réalisée, et l’OTAN a commencé à intégrer des considérations énergétiques dans certains de ses exercices.
Pour ce qui est de l'axe de travail « Énergie intelligente », qui vise à améliorer l’efficacité énergétique dans le secteur militaire, des progrès ont également été enregistrés. Ainsi, l’énergie fait désormais partie des sujets traités dans le cadre du processus OTAN de planification de défense, étape indispensable avant la définition de normes d'interopérabilité. Par ailleurs, l’ENSEC COE organise tous les deux ans un événement à des fins prospectives intitulé « Solutions énergétiques novatrices pour les applications militaires ».
La voie à suivre
Dans les années à venir, l’importance accordée à la formation et à l’entraînement, notamment dans le cadre de la coopération avec les pays partenaires, sera encore accrue. Davantage de scénarios d'exercices OTAN comporteront des aspects liés à l'énergie, et il est probable que le nombre et la complexité des exercices sur table réunissant Alliés et partenaires iront croissant.
Par ailleurs, l’amélioration de la résilience des Alliés sera l’un des nouveaux centres d'intérêt dans les travaux de l’OTAN en matière d'énergie. La résilience des approvisionnements énergétiques étant un élément essentiel de la défense collective, l’OTAN renforcera probablement son soutien aux Alliés dans ce domaine. On peut également penser que la lutte contre les cybermenaces auxquelles sont confrontées les infrastructures énergétiques prendra de l’importance. Si la protection des infrastructures énergétiques demeure une responsabilité nationale, les instituts de formation et d’entraînement de l’OTAN offrent de nombreuses possibilités – tant pour les Alliés que pour les pays partenaires – de bien comprendre ces enjeux.
L'OTAN approfondira par ailleurs ses relations avec les autres parties prenantes – de l’IEA aux acteurs du secteur privé de l'énergie –, ce qui lui permettra de bénéficier d’une expertise extérieure. Le nombre d'exposés faits au Conseil de l'Atlantique Nord par des experts extérieurs devrait également augmenter.
Enfin, il est nécessaire que les Alliés aient des consultations plus régulières concernant les développements dans le domaine de la sécurité énergétique et leurs incidences sur la sécurité. Dans la déclaration du sommet de Bruxelles, les Alliés indiquent qu’il est « essentiel de veiller à ce que les pays membres de l’Alliance ne soient pas vulnérables à la manipulation des ressources énergétiques à des fins politiques ou de coercition, laquelle constitue une menace potentielle ». Au vu de l'usage qu'a déjà fait la Russie de l'énergie, dans sa panoplie de menaces hybrides, à l’encontre de l’Ukraine, il semblerait que les pays de l'OTAN, dont bon nombre sont consommateurs du gaz et du pétrole russes, aient largement matière à discussion.