Huit années après la mise en place des relations de l’OTAN avec les pays du Golfe dans le cadre de l’Initiative de coopération d’Istanbul (ICI), les résultats sont modestes, pour ne pas dire décevants.

C’est paradoxal, et même préoccupant, compte tenu de l’importance réelle que revêt l’ICI au plan stratégique. En effet, le Golfe est – et devrait rester dans le proche avenir – une région critique pour l’OTAN. Il est un condensé de tous les grands défis sécuritaires auxquels l’Alliance a pour objectif de faire face : la sécurité maritime, les risques de prolifération des armes nucléaires, ainsi que la déliquescence d’États.

En outre, avec la période d’austérité financière que connaissent les pays de l’OTAN, les partenariats apparaissent de plus en plus comme l’approche la plus appropriée pour un partage du fardeau entre Alliés et partenaires locaux et, partant, pour une division du travail pragmatique.

En 2004, l’hypothèse de départ concernant l’ICI était que, sur le plan politique, ce partenariat ne se heurterait pas aux mêmes obstacles que ceux qu’avait rencontrés le programme du Dialogue méditerranéen de l’OTAN. Celui-ci était censé utiliser le processus de paix d’Oslo entre Israël et l’Autorité palestinienne pour renforcer la coopération politique et sécuritaire entre l’Alliance et ses voisins de la rive sud de la Méditerranée. Mais après la rupture des pourparlers diplomatiques, la mise en œuvre du Dialogue s’est avérée extrêmement difficile.

À première vue, l’environnement politique de l’ICI semblait beaucoup plus favorable à la coopération. Il n’y avait entre les partenaires aucun dossier aussi litigieux que la question israélo-arabe. L’ICI fut donc conçue selon un schéma inverse. Alors que le Dialogue méditerranéen devait se concentrer sur l’élimination des obstacles politiques par un dialogue diplomatique, l’ICI devait suivre une approche ascendante en nouant des liens pratiques entre militaires afin de favoriser le rapprochement politique.

Cependant, l’OTAN a d’emblée rencontré plusieurs obstacles :

Premièrement, l’Arabie saoudite et Oman, qui représentent environ 70% des dépenses de défense des pays du Golfe, ne se sont pas joints à l’Initiative. Il est vrai qu’Oman n’a pas rejeté complètement la coopération avec l’Alliance, et que, ces dernières années, de nombreux éléments ont indiqué que le Sultanat était favorable à l’instauration de relations plus étroites.

Mais la prudence et la pondération ont tendance à prévaloir dans l’attitude de Mascate à l’égard de l’OTAN. Au Moyen-Orient l’image générale de l’ICI est celle d’une alliance entre l’OTAN et le CCG contre l’Iran, ce qui pose problème à Oman, qui s’efforce d’entretenir de bonnes relations politiques avec Téhéran.

Dans le cas de Riyad, cette image est moins perturbante. Mais en tant que ténor de la région, l’Arabie saoudite ne voulait pas être placée sur le même pied que les petits royaumes du Golfe qui dépendent largement de puissances extérieures pour leur sécurité. Si Riyad devait établir des relations officielles avec l’OTAN, ce devrait être dans le cadre d’un tête- à-tête adapté. D’une manière générale, le leadership de l’Arabie saoudite au sein du CCG souligne la difficulté que l’Alliance aura à jouer un rôle dans la région sans passer par Riyad.

Le second obstacle à l’évolution de l’ICI est son échec à « multilatéraliser » le processus. Les pays du Golfe qui ont rejoint l’Initiative (le Koweït, les Émirats arabes unis (EAU), le Qatar et Bahreïn) ont exprimé leur préférence pour un cadre bilatéral plutôt que multilatéral. Ils voulaient nouer des relations avec l’OTAN, mais chacun à part, pas côte à côte.

Les partenaires de l’ICI ont abordé l’initiative de l’OTAN de la même manière qu’ils ont abordé leurs multiples arrangements et garanties en matière de sécurité nationale avec les puissances occidentales. En raison des vastes divergences géopolitiques et d’une certaine méfiance entre les pays du CCG, ceux-ci recherchent des relations bilatérales étroites qui leur permettent d’aller dans le sens de leurs objectifs diplomatiques propres.

L’existence d’accords de défense bilatéraux entre pays du Golfe fait qu’il n’y a guère de priorités collectives, que les relations entre armées manquent de cohérence et qu’il y a des doubles emplois inutiles au niveau des capacités. En conséquence, les responsables de ces pays ont tendance à ne pas tenir compte de l’agenda de leurs voisins avec l’OTAN et formulent leurs propres stratégies sans s’inscrire dans une dimension régionale particulière.

Mais ce n’est là qu’une partie de l’équation, sur laquelle l’OTAN n’a d’ailleurs aucun contrôle. S’agissant du partenariat proprement dit, l’Alliance ne doit pas perdre de temps à reconsidérer son approche ascendante.

Certains résultats obtenus dans le cadre des relations OTAN-CCG sont intéressants et méritent que l’on en tire parti. Par exemple, les pays du Golfe comptent parmi les partenaires les plus actifs dans les opérations dirigées par l’OTAN (les EAU et Bahreïn au sein de la FIAS ; les EAU et le Qatar lors de l’opération Protecteur unifié). Ces résultats prouvent que ce qui est en cause ce n’est pas la politique de l’Alliance à l’égard du Golfe dans son ensemble, mais bien l’ICI en tant que moyen de mettre en œuvre cette politique. J’ai entendu certains experts de Bruxelles qui faisaient valoir que ces réussites auraient pu se produire n’importe où souligner ce paradoxe.

Pour éviter que l’Initiative ne perde de son intérêt à l’avenir, nous devons affiner sa méthodologie et les priorités de son agenda, afin de les faire mieux coïncider avec les préoccupations sécuritaires de l’OTAN et des partenaires de l’ICI.

Le premier impératif est d’élargir la nature bilatérale de l’ICI ; la piste multilatérale devrait être privilégiée. On pourrait mettre en place, à cet effet, des séances de dialogue stratégique entre partenaires de l’ICI qui se tiendraient deux fois par an - une fois à Bruxelles, la fois suivante dans l’une des capitales du Golfe. L’Arabie saoudite et Oman pourraient, en outre, y assister en qualité d’observateurs spéciaux.

Le dialogue pourrait comporter une dimension politique en réunissant ministres et chefs de la défense. Mais pour qu’il soit efficace, l’ordre du jour de l’ICI devrait être discuté par un groupe équilibré composé de diplomates, d’officiers responsables et d’experts des deux parties. En d’autres termes, ce dialogue stratégique entre l’OTAN et le Golfe ne devrait pas prendre la forme de réunions officielles classiques, très formelles, mais bien d’une plate-forme permettant d’échanger des idées nouvelles et de promouvoir la coopération future.

Un dialogue stratégique OTAN-Golfe pourrait réorienter le partenariat vers son objectif à long terme et inclure l’examen de questions politiques d’actualité, comme la sécurité maritime, le renforcement des capacités et les mesures propres à combler les vides sécuritaires. Il pourrait aussi être utilisé pour parler de l’impasse avec l’Iran.

La question iranienne ne doit pas être traitée incidemment. La perception de la menace iranienne dans le Golfe doit être considérée avec prudence. Mais, ici aussi, l’OTAN pourrait jouer un rôle clé pour éviter une escalade involontaire. Au final, l’Alliance et les pays du CCG devront trouver un cadre plus ou moins formel pour instaurer, sous une forme ou une autre, un dialogue de dissuasion avec Téhéran. Les partenaires de l’OTAN, ainsi que les Iraniens, devraient logiquement participer à ce sous-ensemble du dialogue stratégique OTAN-Golfe, qui ne devrait pas nécessairement impliquer des représentants nationaux de haut niveau et resterait très probablement à un niveau intermédiaire.

Bien que cela paraisse difficile à imaginer, il n’y a rien qui interdise en théorie à l’Iran de participer aux débats de l’ICI. Il reste que plusieurs questions politiques devraient avoir été clarifiées auparavant : la nature du programme nucléaire de l’Iran, la volonté des membres de l’Alliance comme des partenaires de nouer le dialogue avec Téhéran et la compatibilité d’une telle initiative avec le régime de sanctions adopté actuellement par l’ONU, les États-Unis et l’UE à l’encontre de l’Iran. Mais à long terme, un dialogue de ce type pourrait fournir un cadre pour examiner les postures militaires respectives, échanger des évaluations concernant les points névralgiques potentiels, prévoir des soupapes de sécurité et, finalement, éviter des erreurs de calcul.

De façon générale, l’agenda d’un dialogue stratégique entre l’OTAN et le Golfe devrait sans doute tenir compte des préférences nationales et des souhaits des 28 Alliés, notamment de ceux qui entretiennent déjà des relations particulières avec le CCG dans son ensemble et/ou avec les différents pays qui le composent. Mais compte tenu de l’interdépendance qui existe entre les parties prenantes des dossiers sécuritaires évoqués et aussi du nouvel accent mis par les Alliés sur la sécurité en coopération, ce dialogue ne serait pas redondant.

Les enseignements tirés des huit années d’existence de l’ICI montrent que ce qui est en cause ce n’est pas l’objectif du partenariat proprement dit, mais plutôt sa méthodologie.

Dans cette perspective, la question est liée à un défi plus large auquel l’OTAN est confrontée : aux prises, sur le plan interne, avec la crise financière, l’organisation est en train de revoir sa posture globale sur la base du concept de «défense intelligente», qui vise à optimaliser par une coopération accrue les budgets de la défense qui subissent des coupes. Comme indiqué plus haut, la coopération avec les partenaires de l’ICI pendant l’opération Protecteur unifié constitue sans doute une excellente illustration des pratiques de «défense intelligente» que nous pouvons adopter.

C’est pourquoi la mise en œuvre d’un dialogue stratégique avec les pays du Golfe ambitieux mais en même temps réaliste pourrait aider l’Alliance à réévaluer son approche du Moyen-Orient.

Il y a plus d’un siècle, alors que son laboratoire était menacé de faillite, le physicien Lord Rutherford dit à ses collègues : « Messieurs, nous sommes à court d’argent. Nous allons devoir réfléchir ». Les Alliés transatlantiques étant confrontés à des difficultés similaires, ils devraient effectivement commencer à réfléchir à des « partenariats intelligents ».