Оборонні видатки: потребують довготривалих зусиль

Тому оборонні видатки мають бути добре узгоджені із безпековим середовищем – але, скільки їх достатньо? По-друге, витрати на оборону великою мірою зв’язані з дебатами навколо розподілу тягаря. Європейські члени Альянсу і Канада, часто справедливо, критикуються Сполученими Штатами за те, що вони не несуть своєї справедливої частки тягаря колективної оборони. В цьому контексті, скільки достатньо для кожного союзника?

Глибока деградація стану безпеки після незаконної анексії Криму Російською Федерацією в 2014 році відновила дебати щодо розподілу тягаря між членами Альянсу. Це питання постало ще гостріше після повномасштабного вторгнення Росії в Україну у лютому 2022 року, яке показало, що ризик великого конфлікту із потенційним супротивником, який має ядерну зброю, не такий віддалений, як багато хто сподівався.

«Зобов’язання щодо інвестицій в оборону» (DIP) 2014, які члени Альянсу взяли на себе на Уельському саміті 2014 року, першому саміті НАТО після незаконної анексії Криму, встановили важливу межу у вигляді цілі витрат на оборону обсягом не менше 2% ВВП для усіх членів Альянсу як політичного зобов’язання, схваленого на рівні глав держав і урядів. В результаті DIP європейські члени Альянсу і Канада інвестували додатково 350 мільярдів доларів США із 2014 року, збільшуючи оборонні видатки протягом восьми років поспіль.

Проте важливо дивитись не лише на цифри (наприклад, кількість країн - членів НАТО, які додали грошей до 2%), а і на пріоритети і оборонні сили і засоби, які з’являються в міру того, як члени Альянсу поступово збільшують видатки на оборону (чого само собою недостатньо, зокрема в часи конкуруючих бюджетних пріоритетів). Напередодні Вільнюського саміту 2023 року і 75-ї річниці Альянсу, яку будуть святкувати у Вашингтоні в 2024 році, також варто переглянути відповідність нинішньої мети у 2% і спробувати визначити умови сталих і довготривалих зусиль.

Під час холодної війни оборонні видатки союзників з НАТО (навіть без урахування Сполучених Штатів) зазвичай становили в середньому понад 3% ВВП з деякими значними варіаціями з часом, але зрідка вони були нижче 2%. В добу після холодної війни відбулось перше значне падіння на початку 90-х років XX сторіччя і подальше скорочення ще на близько 20% 20-ма роками пізніше (включно зі скороченням Командної структури НАТО) після фінансової кризи 2008 року. Це призвело до значного зниження як обсягів, так і готовності збройних сил більшості країн Альянсу. Більше того, нові союзники з НАТО намагалися скорочувати оборонні витрати після вступу до Альянсу, що підсилювало враження, що деякі члени Альянсу «їхали зайцями» коштом інших.

Останніми десятиріччями такі скорочення витрат на оборону союзників з НАТО різко контрастували з тенденціями в інших місцях світу. За – досить консервативними – цифрами бази даних Стокгольмського інституту дослідження миру (SIPRI), із 2000 року російські військові витрати зросли на 227%, а китайські збільшились на 566%. Витрати на оборону за той же самий період часу в європейських членах НАТО і Канаді залишались майже незмінними (зросли лише на 22% з урахуванням найостаннішого збільшення), з найнижчим рівнем у 2014 році. Ці середні цифри безперечно не відображають розмаїття ситуацій в різних членах Альянсу, але загальна тенденція очевидна, і вона стала розвертатись в зворотній бік – доволі повільно – лише із 2015 року.

Після незаконної анексії Криму Росією члени НАТО затвердили Зобов’язання щодо інвестицій в оборону (параграф 14 Комюніке Уельського саміту 2014 року), які досі залишаються політичним фундаментом їхнього зобов’язання збільшувати оборонні видатки. Вони були ретельно сформульовані з метою дати результат протягом десятиріччя (до 2024 року), що зробило зобов’язання вимогливим, але реалістичним. Воно не лише чітко визначило ціль у 2% ВВП на оборонні видатки, а і заклало додаткове завдання для союзників «витрачати більше 20% своїх оборонних бюджетів на основне обладнання, в тому числі на відповідні науково-технічні роботи» - що так само важливо, бо заохочує членів Альянсу інвестувати в нові оборонні сили і засоби. Навіть із цим додатковим нюансом швидко стало зрозуміло, що цифра у 2% - це був фінансовий і політичний орієнтир, по якому насамперед будуть оцінювати зусилля членів Альянсу, зокрема в контексті трансатлантичних суперечок щодо розподілу тягаря, які відновились за президентства Трампа.

Як демонструє Щорічний Звіт Генерального секретаря НАТО за 2022 рік, зусилля, докладені до досягнення цих цілей, були істотними. Із 2015 року, за офіційними даними НАТО, кількість країн, які досягли мети у 2%, зросла із трьох до семи, а тих, хто перевищив інвестиційну мету в 20%, стало 26 замість семи, із 30 союзників загалом (Фінляндія стала 31 країною - членом НАТО в 2023 році, і тому вона не включена в ці розрахунки). Більшість членів Альянсу мають нині тверді плани досягти цілей найближчими роками і сукупно це означає додаткові 350 мільярдів доларів США, які витрачають союзники США по Альянсу (порівняно з прогнозованими витратами, якби бюджети залишались незмінними із 2015 року).

Хоча переважна більшість членів Альянсу збільшила видатки на оборону як частку ВВП, між ними усе ще існує значна різниця. Членів Альянсу можна поділити на три групи, кожна з яких репрезентує приблизно третину союзників: ті, хто вже досяг мети у 2%, або майже досяг; ті, хто швидко просувається до цієї мети і мають досягти її у найближчому майбутньому; і ті, хто планує досягти мети у 2%, але усе ще відстають (ниніі нижче 1,5%) і навряд чи зможуть досягти цієї мети скоро.

Хоча вісім послідовних років збільшення витрат на оборону роблять свою справу, додаткові кошти усе ще не дали змоги усім членам Альянсу усунути наслідки попередніх скорочень і років зменшення оборонних бюджетів. Необхідні роки постійних зусиль для відбудови збройних сил, які в багатьох випадках стали доволі порожніми. В цьому аспекті, значне зростання, яке відбувається сьогодні, дозволяє членам Альянсу виконувати три зв’язані і однаково важливі завдання.

Перше, найменш видиме, але тим не менше критично важливе, - це робота з відбудови збройних сил на належному рівні готовності і військової ефективності. Коротко кажучи, йдеться про підготовку і навчання, закупівлю боєприпасів і запчастин для гарантування швидкої готовності збройних сил союзників з НАТО до бою за будь-яких обставин і в достатній кількості. Війна в Україні відкрито показала, що багато членів Альянсу зазнали труднощів з пошуком доступних запасів боєприпасів для передачі Україні, або для переоснащення власних військ, і були здатні до розгортання лише обмеженої кількості готових до бою військ за короткий проміжок часу. Цей напрям діяльності критично важливий для задоволення зв’язаних зі сценаріями оборони євроатлантичного регіону потреб і вимагатиме постійних зусиль протягом тривалого часу для того, щоб забезпечити союзникам відповідність належним стандартам.

Друге – члени Альянсу усувають недоліки сил і засобів в тих сферах, які були занедбані протягом понад 20 років зосередженості на врегулюванні криз і протидії повстанцям (наприклад, на широкому Близькому Сході і в Африці), з іншими пріоритетами і інструментами. Процес оборонного планування НАТО дозволив членам Альянсу виявити ці недоліки щодо основних сил і засобів і таким чином розпочати відбудову передових сил і засобів в наземній, морській і повітряній сферах через придбання сучасних платформ і систем. Члени Альянсу також зосередились на відбудові промислового потенціалу Альянсу. Цілі і пріоритети у різних членів Альянсу можуть відрізнятись залежно від масштабу і місця розташування, але пріоритетом для НАТО загалом є відновлення військового і промислового потенціалу, необхідного для розв’язання завдань відповідно до сценаріїв бойових дій високої інтенсивності, після років скорочення озброєнь. Особлива увага приділяється сухопутним бойовим діям (бронетехніка, артилерія, забезпечення), інтегрованій протиповітряній і протиракетній обороні і підводним операціям.

Третє – збільшення оборонних видатків дозволяє членам Альянсу краще підготуватись до майбутнього. Технологічний розвиток НАТО завжди був головною перевагою Альянсу. Інвестиції в оборону сприяють дослідженням, розробці нового покоління обладнання і засобів забезпечення і гарантує НАТО конкурентоспроможність в нових сферах операцій, таких як космос або кіберпростір. Ця зосередженість на інноваціях є ключем до майбутнього успіху НАТО в середовищі, де технологічна перевага Заходу вже не може сприйматись як належне. Це вимагатиме набагато більш тісної співпраці з різними дійовими особами у приватному секторі, науковими колами і регуляторними органами, включно з Європейським союзом.

Кожен з цих пріоритетів сам собою виправдовує оновлення зусиль щодо витрат на оборону. Усі три разом показують, наскільки важливими є постійні зусилля, особливо в безпековому середовищі, яке деградує, в якому ми сьогодні живемо.

Із наближенням НАТО до Вільнюського саміту в липні 2023 року і її 75-ї річниці в 2024 році, умови дебатів швидко змінюються. Дедалі більше членів Альянсу оголошують про плани виходити поза межі 2% і робити великі інвестиції в нове обладнання, сили і засоби. Одні пропонують підвищити цілі, а інших турбує вплив обмежених фінансових можливостей і їхня здатність належним чином використовувати бюджети, які занадто швидко зростають. В цьому контексті важливо визнати, що 2% мають бути радше нижнім порогом, а не стелею. І не менш важливо також докладати постійних зусиль протягом наступного десятиріччя і поза ним, або принаймні доки безпекове середовище не стане більш сприятливим.

На жаль, безпекове середовище в Європі і поза її межами залишатиметься нестабільним у прогнозованому майбутньому. Що довше триватиме війна в Україні, то більше вона перетворюватиметься у затяжний конфлікт, що вимагатиме довгострокової підтримки України і серйозних заходів стримування і оборони задля запобігання поширенню конфлікту на територію НАТО. Попри, як сподіваємось, сприятливий для нас результат цієї війни, Росія швидше за все залишатиметься ворожою і/або нестабільною зі своїми основними силами і засобами поза сухопутною сферою майже не зменшеними. На південному фланзі Європи арка нестабільності протягнулася від Західної Африки до Афганістану з численними державами з владою в напівкризовому стані і можливою майбутньою дестабілізацією, спровокованою, поміж іншого, діями росіян. Стратегічна конкуренція з Китаєм, в тому числі через китайську присутність в євроатлантичному регіоні, генерує подальші ризики з потенційно великими наслідками.

На щастя, попри нестабільність у глобальному безпековому середовищі, збільшення оборонних витрат в основному вкладається у фінансові можливості країн - членів НАТО, які належать до найбільш економічно розвинутих країн на планеті. Союзники з НАТО не мають намірів вступати у нову форму гонки озброєнь, і витрати у 2% ВВП залишаються значно нижче середніх у часи холодної війни. І у поточному безпековому середовищі громадська думка підтримує оборонні видатки, зокрема у Північній і Східній Європі, і ця підтримка зростає. Відповідно до Дослідження громадської думки НАТО, більшість громадян Альянсу (74% в 2022 році, на противагу 70% у 2021 році) вважають, що оборонні витрати мають або зберігатись на нинішньому рівні, або збільшуватись (між членами Альянсу існують значні розбіжності від 85% до 52% підтримки, але завжди більшість підтримує). Лише 12% вважають, що на оборону треба витрачати менше. Проте, зважаючи на політичну чутливість до оборонних видатків багатьох груп населення, потужні і сталі зусилля потребують міцного демократичного консенсусу, і відповідно, переконливої аргументації. Для того, щоб ці зусилля були прийнятні, важливо невтомно пояснювати важливість питань безпеки, що покладено в основу цих зусиль, але також вказувати на фінансову сталість і її економічні вигоди для національної промисловості і технологій, а тому, і для місцевих економік і громад.

Із наближенням Альянсу до 2024 року, десятої річниці зобов’язань щодо оборонних інвестицій, усі будуть дивитись на цей перший термін досягнення мети у 2%. Тому Вільнюський саміт 2023 року і Вашингтонський саміт 2024 року стануть можливістю для лідерів НАТО оцінити досягнення і домовитись про майбутні зобов’язання. Вони можуть передбачати:

Обговорення інвестицій в оборону і бюджету не може і не повинно бути відокремлене від ширших стратегічних дебатів між членами Альянсу щодо майбутнього трансатлантичних відносин, через 75 років після народження НАТО. Це вимагає від членів Альянсу цілковитого розуміння того, наскільки змінилось середовище безпеки, і наскільки змінився сам Альянс для того, щоб відповідати на виклики – не лише за 75 років, а зокрема за останній десяток. Лише зрозумівши це, члени Альянсу будуть здатні зробити чесні і чіткі висновки для нової доби в історії НАТО.