Договору про нерозповсюдження ядерної зброї – п’ятдесят: криза середнього віку

1 липня 1968 року Договір про нерозповсюдження ядерної зброї (або ДНЯЗ) був відкритий для підписання. З того часу цей Договір - це наріжний камінь міжнародної діяльності із запобігання розповсюдженню ядерної зброї, остаточної її ліквідації і сприяння мирному застосуванню ядерної енергії. ДНЯЗ підписали 190 країн, що робить його Договором, в якому бере участь майже весь світ. У 1995 році, після початкового 25-річного періоду, дія Договору була продовжена на невизначений термін. Унікальність ДНЯЗ полягає в тому, що немає жодної іншої міжнародної угоди, яка ґрунтується на домовленостях між ядерними і неядерними державами.

185 неядерних країн зобов’язалися утримуватись від використання ядерної зброї. З іншого боку, домовленості – п’ять країн, які офіційно визнані такими, що мають ядерну зброю – Китай, Франція, Росія, Велика Британія і США – пообіцяли не допомагати неядерним країнам отримати ядерну зброю, а прагнути до великої мети ядерного роззброєння. В інтересах усіх сторін, Договір сприяє співробітництву з мирного застосування ядерних технологій під наглядом Міжнародного агентства з ядерної енергії (МАГАТЕ).
Вплив ДНЯЗ на нерозповсюдження не ідеальний, але Договір все ж таки спромігся приборкати розповсюдження ядерних озброєнь. Проте його вплив на питання роззброєння набагато більш суперечливий, що пояснює широку підтримку нещодавно запропонованого Договору про заборону ядерної зброї (ДЗЯЗ). Із зростанням розбіжностей між країнами-учасницями ДНЯЗ щодо ядерного роззброєння, сягнувши свого п’ятдесятиріччя, цей Договір вступає в кризу середнього віку. Є всі підстави очікувати, що в розпал цієї кризи надійність ДНЯЗ буде піддана випробуванню як ніколи раніше.

Досягнення з нерозповсюдження

Науковці по різному оцінюють ступінь, до якого ДНЯЗ допоміг зупинити розповсюдження ядерної зброї, тому що його безпосередній і опосередкований вплив важко довести. Хоча, принаймні частково, виразом цього може бути норма щодо нерозповсюдження, яка допомагає утримувати кількість країн, озброєних ядерною зброєю на рівні меншому за десять. Як зазначає Люїс Данн, проникливий спостерігач за ДНЯЗ – Договір приборкав песимізм щодо розповсюдження, який був дуже поширений в 60-ті роки XX сторіччя. Зростання кількості країн, які приєднались до Договору, допомогло подолати думки про те, що «втечі» до розповсюдження, або «каскадного» розповсюдження, не уникнути.

Попри те що є багато причин за яких майже всі, за невеликим винятком, країни утримуються від використання ядерної зброї, ДНЯЗ вірогідно допоміг деяким з них остаточно прийняти свої рішення, примусивши їх до вибору. Після тривалих політичних і бюрократичних дебатів і зваживши на різні міркування, такі країни, як Австралія, Японія, Швеція, Швейцарія і Західна Німеччина вирішили, що приєднання до Договору буде відповідати їхнім найкращим інтересам. Для країн-союзниць Сполучених Штатів дипломатичні зусилля США разом з ядерними гарантіями значною мірою допомогли переконати їх в прийнятті остаточного рішення про приєднання до ДНЯЗ. Для багатьох країн, які ніколи не збирались мати ядерну зброю, технічна і фінансова допомога задля мирного використання ядерної енергії була головним стимулом приєднання до Договору.

Лише три країни вирішили не приєднуватись до ДНЯЗ із самого початку: Індія, яка провела «мирне» ядерне випробування в 1974 році; Пакистан, який провів ядерні випробування слідом за Індією у 1998 році; і Ізраїль, який ані підтвердив, ані спростував наявність у нього ядерної зброї.

Є позитивні приклади країн, які приєднались до ДНЯЗ навіть попри те, що вони спочатку мали ядерну зброю, або наближались до володіння нею. Південна Африка приєдналась до ДНЯЗ у 1991 році після того, як вона в односторонньому порядку ліквідувала свій невеличкий арсенал. Аргентина і Бразилія приєднались до Договору в 90-х роках XX сторіччя після того, як вони домовились між собою припинити діяльність з розробки такої зброї. Білорусь, Казахстан і Україна стали учасницями ДНЯЗ після того, як вони відмовились від ядерної зброї, успадкованої ними в 1991 році після розпаду СРСР. Попри те що рішення цих країн були викликані іншими чинниками, їхнє приєднання до ДНЯЗ скріпило ці рішення і значно ускладнило відмову від них.

Досягнення ДНЯЗ в галузі нерозповсюдження не ідеальні, тому що низка країн вирішила зшахраювати і працює над питанням заволодіння ядерною зброєю, водночас залишаючись учасницями ДНЯЗ. Проте завдяки ДНЯЗ їм доводиться робити це таємно, що накладає обмеження на їхні зусилля. В деяких випадках це змусило їх переглянути свою поведінку, або надало час для зовнішнього втручання, яке запобігло подальшому успіху.

Наприклад, майже тридцятирічна робота Лівії над придбанням ядерної зброї була припинена в 2003 році завдяки дипломатичним зусиллям Великої Британії і Сполучених Штатів та зміні поглядів лідера країни полковника Муаммара Каддафі. Ядерні перегони Іраку, що тривали майже 20 років, були припинені війною у Перській затоці 1991 року, а десятирічні зусилля Сирії перервав Ізраїль, завдавши в 2007 році удару по таємному ядерному реактору Аль Кібар.

Ті країни-учасниці ДНЯЗ, які були спіймані на шахрайстві і відмовились припинити свої підпільні програми, заплатили за недотримання значну ціну. Північна Корея, яка в 2003 році оголосила про свій вихід з Договору і невдовзі заволоділа ядерною зброєю, зробила це попри широкі міжнародні санкції і політичну ізоляцію. Санкції, накладені на Іран за його таємну ядерну програму, були послаблені після прийняття в 2015 році Спільного комплексного плану дій (JCPOA) і відновлення зобов’язання Ірану виконувати вимоги підписаного ним Договору. Без ДНЯЗ було б набагато важче організувати узгоджені глобальні зусилля із запобігання, уповільнення, приборкання, покарання і згортання діяльності Ірану і Північної Кореї. Договір надає легітимності нормі щодо нерозповсюдження і діям з примусу до її виконання.

Хоча Договір має значні недоліки, виявлення його системою запобіжників незаконного розповсюдження мобілізує зусилля з посилення верифікації і забезпечення виконання. Виявлення підпільної програми Саддама Хуссейна в 1991 році привело до удосконалення інспекторських повноважень МАГАТЕ за допомогою Додаткового протоколу від 1997 року. Цей Протокол ратифікували понад 130 країн.

Вплив ДНЯЗ на нерозповсюдження посилюється щільною мережею міжнародних ініціатив і угод, прийнятих на підтримку цілей ДНЯЗ, а саме: Зонами, вільними від ядерної зброї , Конвенцією про фізичний захист ядерних матеріалів , Комітетом Занггера , Групою ядерних постачальників, Резолюцією 1540 Ради Безпеки ООН , Ініціативою із заборони розповсюдження , і Самітами з ядерної безпеки . Разом усі ці міжнародні зусилля підсилюють режим нерозповсюдження і ДНЯЗ.

Процес роззброєння

Стаття VI ДНЯЗ зобов’язує усі сторони «вести чесні переговори щодо ефективних заходів для якомога скорішого припинення гонки ядерних озброєнь і ядерного роззброєння та щодо Договору загалом, і здійснити роззброєння під суворим і дієвим міжнародним контролем». Учасники ДНЯЗ мають різні погляди на тлумачення цієї статті, і світ, вільний від ядерної зброї, залишається віддаленою перспективою. Попри те що між п’ятьма ядерними державами-учасницями ДНЯЗ існують великі розбіжності щодо кількості і якості ядерних озброєнь, ролі, якою ці озброєння наділені, і ставленні цих країн до скорочення, вони усі захищають свої досягнення з роззброєння і свою відданість Статті VI.

Сполучені Штати заявляють, що їхній загальний ядерний арсенал на88 відсотків менший за той, що був у піковий період. Згідно з доступними даними, між 1967 і 2017 роком американський арсенал скоротився із 31 255 до 3822 боєголовок. Росія заявляє, що вона скоротила свій ядерний арсенал більше як на 85 відсотків. Згідно з обмеженнями нового Договору ССО від 2010 року, розгорнуті ядерні арсенали двох найбільших власників ядерної зброї утримуються на найнижчому кількісному рівні із 50-х років XX сторіччя.

Велика Британія оголосила про скорочення кількості своїх дієздатних ядерних боєголовок до максимум 120. Франція заявляє, що вона скоротила повітряні і морські компоненти своїх ядерних сил стримування на третину і утримує свій сукупний ядерний арсенал на рівні 300 боєголовок. Китай, єдина ядерна держава-учасниця ДНЯЗ, яка не заявляє про скорочення, запевняє, що її ядерний арсенал перебуває на “ мінімальному рівні, якого вимагає національна безпека”. Ядерні держави заявляють, що ці та інші, здійснені ними дії, включно з добровільним мораторієм на ядерні випробування, свідчать про прогрес у досягненні передбаченої Статтею VI мети.

Однак рух в напрямі ядерного роззброєння залишається найбільш серйозним яблуком розбрату в ДНЯЗ. В той час як ядерні держави вказують на те, чого вини досягли на сьогодні, переважна більшість неядерних держав зосереджується на тому, що ще потрібно зробити. Неядерні держави критикують власників ядерної зброї за повільний рух і за не виконання своїх обіцянок, в тому числі не підписання Договору про цілковиту заборону ядерних випробувань (ДЦЗЯВ), який не ратифікували Китай і США. В той час як ядерні держави і неядерні союзники США заявляють, що подальший прогрес в напрямі роззброєння повинен мати місце з огляду на загальне середовище безпеки, для більшості неядерних держав час для ядерного роззброєння вже настав і аргументи країн, які покладаються на ядерну зброю, не є переконливими.

Ризики поточної кризи

Історія ДНЯЗ сповнена напруженням і песимізмом щодо майбутнього Договору. Чотири з дев’яти конференцій, присвячених його перегляду, завершились без прийняття заяви на основі консенсусу. Протягом десятків останніх років серед спостерігачів за ДНЯЗ поширена думка про те, що ДНЯЗ перебуває у поганій формі і ризикує застаріти і зрештою розвалитись внаслідок викликів, пов’язаних із розповсюдженням і суперечками про роззброєння.

Розбіжності між учасниками ДНЯЗ досягли нового рівня 7 липня 2017 року, коли 122 країни-учасниці проголосували на підтримку ДЗЯЗ, метою якого є поставити поза законом усі ядерні озброєння, в тому числі ті, якими володіють п’ять ядерних держав-учасниць ДНЯЗ. ДЗЯЗ був відкритий для підписання у вересні 2017 року і вже підписаний 59 країнами і ратифікований десятьма. На думку його захисників, він є ефективним засобом згідно зі Статтею VI ДНЯЗ, бо забезпечує юридичне зобов’язання щодо заборони ядерної зброї. Країни, які виступають проти ДЗЯЗ, в тому числі члени альянсу НАТО, вважають, що цей Договір не лише не буде дієвим, а й створюватиме ризик зриву ДНЯЗ.

ДЗЯЗ можна тлумачити як симптом кризи середнього віку ДНЯЗ – вираз розчарування без’ядерних країн, які глибоко розчаровані повільним роззброєнням. На думку його прихильників, ДЗЯЗ також є спробою надати ядерному роззброєнню другу молодість і новий поштовх. Зрештою, можливо країни-учасниці ДНЯЗ зможуть знайти компромісну формулу і домовляться не погодитись з новим Договором. Проблеми, що з’явились на горизонті, зовсім не обов’язково фатальні, тому що незадоволення деяких країн повільним ходом роззброєння не виглядає достатньо сильним для того, щоб призвести до виходу з ДНЯЗ. Принаймні зараз, попри численні хвилювання, жодна країна не виглядає готовою зробити такий вибір. Спільним, як для прихильників, так і для опонентів ДЗЯЗ, є те, що їхньою основною метою є зміцнення ДНЯЗ.

Однак ДЗЯЗ ще більше поляризує процес ДНЯЗ саме в той час, коли давні точки напруження отримують нове значення в середовищі безпеки, яке змінюється. До того, як може буде досягнуто будь-якого компромісу щодо ДЗЯЗ, міцність ДНЯЗ буде піддана випробуванню як ніколи раніше, що може призвести до незворотних і дуже небажаних наслідків.

З відновленням «змагання між великими державами» робота над вимогами прихильників ДЗЯЗ щодо роззброєння стає дедалі більш складною. Всупереч бажанням багатьох неядерних країн роль ядерної зброї в міжнародній політиці не зменшується, а, навпаки, зростає.

Попри висловлену раніше готовність піти на скорочення стратегічних ядерних озброєнь, Росія дедалі більше покладається на ядерну зброю в своїй політиці безпеки і зовнішній політиці, що підтвердив президент Путін у своїй промові 1 березня 2018 року, коли оголосив про нові інвестиції в різні екзотичні ядерні озброєння. Дедалі більший наголос, який Росія робить на ядерних озброєннях останнім часом, змушує Сполучені Штати реагувати. Навіть попри те, що американські інвестиції в додаткові ядерні сили і засоби скромні порівняно з російськими програмами і не збільшують загальний обсяг арсеналу, прихильники роззброєння ставляться до них як до рівних і розглядають їх усіх як ще одну ознаку нещирості з боку ядерних держав. Хоча дії Китаю в галузі ядерних озброєнь залишаються невідомими, майже немає сумнівів у тому, що Китай оновлює свій ядерний арсенал для того, щоб не відставати не лише від Сполучених Штатів і Росії, а і в рамках своїх стратегічних змагань з Індією. Проте все одно, саме Сполучені Штати і їхні союзники по НАТО залишаються головним джерелом роздратування активістів ДЗЯЗ.

Неспроможність Китаю і США розв’язати північнокорейську ядерну і ракетну проблему, і провал JCPOA, значно ускладнять учасникам ДНЯЗ збереження єдності в протидії викликам нерозповсюдженню. Якщо Іран відновить діяльність, яку обмежував JCPOA, це зробить ситуацію з нерозповсюдженням на Близькому Сході ще більше вразливою, додавшись до постійного напруження, яке супроводжує дебати в ДНЯЗ щодо Близькосхідної зони, вільної від зброї масового знищення .

Ставки НАТО

Країни - члени НАТО поставили своювласну мітку в оригінальному тексті ДНЯЗ, підтримавши більш широку мету Сполучених Штатів обмежувати кількість ядерних держав, гарантувати, що домовленості щодо спільного контролю над ядерними озброєннями Сполучених Штатів в Європі, які передували ДНЯЗ, були повною мірою взяті до уваги при веденні переговорів про Договір. Ці домовленості самі собою зміцнюють безпеку і нерозповсюдження в Європі, тому що члени Альянсу під ядерною парасолькою США не відчувають необхідності розвивати свої власні озброєння.

Під впливом скорочень, здійснених Францією, Великою Британією і Сполученими Штатами по закінченні холодної війни, НАТО радикально скоротила кількість і якість ядерних сил на своїй території і готова працювати над подальшим взаємним скороченням нестратегічних ядерних озброєнь Росії і США. Ядерний консенсус в НАТО ґрунтується на балансі між ядерним стримуванням і роззброєнням.

Проте Альянсу буде дедалі важче примирити потреби НАТО в ядерному стримуванні із зростаючими прагненнями до роззброєння. Відновлення Росією особливої уваги до ядерних сил і її прямі й опосередковані ядерні погрози дедалі більше вимагають від членів альянсу НАТО забезпечити дієве ядерне стримування. Зважаючи на радикальні зміни у середовищі безпеки, Альянс повинен переглянути баланс сил задля задоволення нових потреб.

Домовленості щодо спільної відповідальності за ядерну зброю в НАТО і ядерні гарантії, надані США своїм союзникам, стали однією з головних мішеней ДЗЯЗ. Прихильники заборони ядерних озброєнь, такі як представники Міжнародної кампанії за заборону ядерних озброєнь (ICAN), зосереджуються на формуванні громадської думки в країнах-союзницях США. Тиск з боку захисників ДЗЯЗ вимагає від урядів усіх країн - членів НАТО захищати свою безпеку і моральні принципи задля збереження ядерних сил НАТО. Це балансування змушує країни - члени НАТО, які залежать від сил стримування, протистояти прихильникам заборони ядерних озброєнь в рамках ДНЯЗ.

ДНЯЗ - це спільне благо, і його провал матиме катастрофічні наслідки для глобальної безпеки і передбачуваності, передусім для членів НАТО. Однак відсутність надійного ядерного стримування в нинішньому нестабільному середовищі безпеки може призвести до ще більш руйнівних наслідків для Альянсу.

У цьому контексті члени НАТО мають шукати компроміс задля збереження ДНЯЗ і задоволення прагнень до роззброєння. Стратегія НАТО з контролю над озброєннями має і надалі бути спрямованою на переконання Росії повернутись до дотримування її зобов’язань з контролю над озброєннями, таких як Договір про ядерні сили середньої дальності і погодження із майбутнім взаємним скороченням чисельності і ролі нестратегічних ядерних озброєнь в Європі – навіть попри те, що немає жодних ознак того, що Росія готова погодитись з будь-яким рівнем прозорості, обмежень, або скорочення своїх нестратегічних ядерних арсеналів, значно більших за ті, якими володіють члени Альянсу.

Водночас члени альянсу НАТО мають продовжувати публічно захищати сили ядерного стримування Альянсу в світлі необхідності збереження європейського порядку безпеки, і повинні і надалі чітко демонструвати, що Альянс зберігатиме надійні сили ядерного стримування так довго, як довго загалом існуватиме ядерна зброя.

Ця праця була написана під егідою Міністерства енергетики США в Ліверморській Національній лабораторії імені Лоуренса згідно з контрактом DE-AC52-07NA27344. Погляди і думки авторів, висловлені в ній, не обов’язково відповідають або відображають погляди і думки уряду Сполучених Штатів. або Ліверморської Національної лабораторії імені Лоуренса, LLC. LLNL-JRNL-752555