Саме рік тому віце-президент США Джо Байден виступав у Верховній Раді, українському парламенті. Він говорив про історичну можливість, яку дала революція Гідності, конфлікт з Росією і крайню необхідність реформувати країну. Під час його виступу одна тема з’являлась постійно – необхідно боротися з корупцією. Байден вказав на руйнівний вплив корупції на країну і процес її реформування. Він також оцінив «ракову пухлину корупції» як загрозу рівну російській агресії. Його ідея була зрозуміла: якщо Україна хоче досягти успіху в створенні демократичної системи, до боротьби проти корупції треба ставитися серйозно.
Сполучені Штати, Європейський союз та інші донори пообіцяли допомагати Україні в цій боротьбі – як морально, так і фінансово. Проте історія міжнародної боротьби проти корупції не обов’язково вселяє надію на успіх української антикорупційної кампанії. Подібно до того, що ми бачимо в історії з раком, пошук і підтримка універсальних ліків були хибним шляхом. Такі країни як Естонія, яким вдалося переродитися, зробили це в свій власний спосіб, паралельно або навіть всупереч стандартним міжнародним рекомендаціям.
Оцінка інструментів боротьби з корупцією: спроба засвоїти уроки
Після 20 років міжнародної боротьби проти корупції залишається питання: як нам будувати суспільства на основі універсальних цінностей, де розподіл суспільного блага не залежить від політичних або економічних зв’язків. Після успішного державотворення в США, великою мірою пов’язаного з «розумним дизайном», включеним у Федеральні документи, світ переслідує ідея про те, що належне урядування є побічним продуктом розумного дизайну законодавства.
Віце-президент США Джо Байден виступає перед депутатами парламенту, Київ, Україна, 8 грудня 2015 року. © РЕЙТЕР
«Інженерія конституції», як ці державотворчі зусилля назвав Джованні Сарторі, тривають вже понад сторіччя – навіть найтверезіша оцінка їх успішності не спромоглася послабити ці зусилля. Потік реформ в усьому світі був спрямований на створення «належного уряду», тобто уряду водночас результативного і достойного. Особливим і нещодавним брендом в цій широкомасштабній і добре укоріненій діяльності стала сама боротьба проти корупції: запровадження законодавства з метою захисту суспільної доброчесності і встановленню контролю над корупцією.
Декілька міжнародних конвенцій – Конвенція Африканського союзу, Міжамериканська конвенція, Конвенція Ради Європи і, найбільш помітна, Конвенція ООН з боротьби проти корупції – це набір інструментів, спрямованих на приборкання схильності до цього.
КБПК ООН була вперше підписана цього дня 13 років тому. 140 підписантів визнають її як стандартний зразок зусиль з боротьби з корупцією в світі. Вона, наприклад, підтримує створення спеціалізованого антикорупційного відомства, що є однією з низки інституційних рекомендацій, запропонованих на сьогодні міжнародним співтовариством. Донори і уряди невтомно рекомендують створити таке відомство як важливий елемент інституційної архітектури країни і її широкомасштабної антикорупційної стратегії. Проте чи справді ці правові інструменти допомагають? Чи ведуть вони до скорочення корупції?
Графік 1 – із заголовком як у статті: «Графік 1: антикорупційне законодавство і контроль над корупцією, джерела даних: Всесвітній індикатор врядування з контролю над корупцією; власні розрахунки масштабу антикорупційного регулювання».
За минулі п’ять років фінансований ЄС ANTICORRP проект було започатковано для оцінювання успішності боротьби проти корупції. В міру завершення цього проекту ми раді повідомити про деякі результати нашого аналізу – навіть попри те, що вони можуть виглядати такими, що дещо розчаровують.
Візьмемо, наприклад, зв'язок між загальним масштабом юридичних правил і контролем над корупцією. Ми його перевірили із застосуванням індексу ретельної перевірки показників політичного фінансування, фінансової відкритості і регламентів щодо конфлікту інтересів за наявності спеціального антикорупційного відомства і офісу омбудсмена. Високий показник цього індексу вказує на країну з комплексною правовою структурою контролю над корупцією згідно з усіма міжнародними стандартами. Проте зв'язок між масштабом антикорупційного законодавства і заходами з контролю над корупцією виявився негативним (Рис. 1). Великий обсяг законодавства асоціюється не з меншим, а з більшим рівнем корупції.
Природно, ми також вивчали дієвість кожного з класичних антикорупційних інструментів. Ми спочатку розглянули створення антикорупційного відомства і омбудсмена. Спостерігаючи за розвитком подій протягом низки років, ми не виявили нічого значущого. Показники корупції до і після запровадження цих інструментів не відрізнялися.
Потім ми оцінили правила з обмеження фінансування політичних партій, запропоновані, зокрема, Європейською комісією і Групою держав - членів Ради Європи проти корупції, таких як Болгарія, Хорватія і Латвія, але хоча Греція і Італія також мали численні формальні жорсткі правила, що регулюють політичне фінансування, вони погано упоралися з питаннями контролю над корупцією. Тим часом Нідерланди і Данія – старші, більш зрілі демократії – мають небагато таких правил, але краще контролюють корупцію.
Ці тенденції підтвердив кількісний аналіз із застосуванням світових i європейських даних. Правові обмеження фінансування партій не скорочують корупційну практику – вони навіть можуть підштовхувати до незаконної поведінки. Хоча історично такі реформи були успішними у Великій Британії, ми не змогли знайти сучасних прикладів подолання корупції за рахунок реформування системи фінансування політичних партій.
Перегляд антикорупційної політики: Глобальні тенденції і європейська відповідь на виклики корупції.
Проведення цього економетричного аналізу дало чіткі результати. Ми розглянули правила, що регулюють фінансову прозорість і конфлікт інтересів, які спрямовані на заборону посадовим особам займатися певними видами діяльності, які можуть вважатися такими, що підривають їхню неупередженість. Посадові особи зобов’язані повідомляти про такі потенційні конфлікти і обмежені в додаткових активах чи додаткових посадах, які можуть обійймати, подарунках, які вони можуть приймати, і в яких ситуаціях вони повинні відмовитися брати участь в прийнятті рішень через те, що ці рішення можуть торкнутися приватних інтересів цих посадових осіб. Дані про ситуацію з правилами щодо конфлікту інтересів повторили ситуацію з фінансуванням політичних партій.
Розглядаючи суспільно-економічний розвиток, ми виявили, що країни з більшим рівнем корупції мають тенденцію до більш складних і жорстких правил. Правила щодо відкритості фінансової інформації посадових осіб також не довели своєї ефективності. Їх вплив на контроль над корупцією був настільки малий, що ми не могли вважати його значним. Лише у зв’язку зі свободою преси вони починали працювати. Відокремлення приватного від суспільного, а також питання конфлікту інтересів безперечно потрібні для належного врядування, але, схоже, що це залежить більше від того як організована держава, і як суспільство здійснює санкції на рівні репутації – просте ухвалення правил проти конфлікту інтересів не працюватиме, якщо є багато можливостей, а нормативні обмеження близькі до нуля.
Ситуація, нарешті, виявилась іншою, коли ми розглянули інструменти, спеціально покликані забезпечувати прозорість уряду. Хоча ухвалення закону про свободу інформації не виявилось значною подією, за винятком випадків, коли він спирався на численне і активне громадянське суспільство, ми побачили, що прозорість бюджету (виміряна Індексмом відкритості бюджету ) значною мірою відповідала кращому контролю над корупцією.
Публічна доброчесність: контекст має значення
Отже, у загальному сенсі, новина не є доброю. Більшість простих інструментів, які підтримують міжнародні антикорупційні зусилля, схоже, не діють. Пояснення, яке ми побудували на багатьох роках емпіричних досліджень і яке пропонуємо, не нове і не складне. Має значення контекст. Проте, в загальному сенсі, це не стосується конституційних рамок країни, вони, схоже, тут не мають значення.
Навпаки, ми дійшли висновку, що набагато простіші, приземлені речі мають значення. Поряд з фіскальною прозорістю це була відсутність бюрократичної тяганини, більша відкритість торгівлі, незалежність судової влади, доступ до Інтернету і асоційованість, виміряна кількістю користувачів Фейсбуку в країні.
У нашій попередній роботі ми згрупували чинники у групу чинників, що створюють можливості для корупції: (необмеженість влади, надмірне регулювання і бюрократія, обмежена конкуренція, матеріальні ресурси, що не враховуються, такі як іноземна допомога, природні ресурси тощо) і чинники, що обмежують зловживання суспільними ресурсами , такі як незалежність судової влади і здатність громадян до колективних дій1.
Ми рівною мірою перевірили показники для цих чинників щодо контролю над корупцією і виявили, що вони позитивно корелюють. Це вказує на те, що існує механізм контролю над корупцією, який пронизує суспільство і державу, баланс між ресурсами і обмеженнями, оснований на широкому контексті розвитку, але і генеруючий специфічний політичний контекст , як показано на Рис. 2. Ми розглянули ці рамки через новий Індекс суспільної доброчесності, який вимірює рамки суспільної доброчесності за допомогою об’єктивних і реалістичних даних2.
Графік 2 – з підписом як у статті: “Рис. 2: Контекстуальний баланс, що визначає контроль над корупцією".
Встановивши ці контекстуальні чинники, ми знову перевірили антикорупційні інструменти. Ми хотіли побачити, чи вони не виправдали наших сподівань загалом, чи краще діяли у певних суспільних контекстах. Ми зосередилися, зокрема, на тих суспільних факторах, які могли посилити і підтримати потенційних ефект антикорупційних правил і регламентів.
Перевірка антикорупційних інструментів
Незалежність судів виявилась, за результатами нашого аналізу, особливо важливою, але, на жаль, і тут також немає «срібної кулі». Жодна специфічна форма судової організації не забезпечує незалежності, яка скоріше досягається за допомогою суспільного плюралізму. Еліта влади і еліта судочинства, в ідеалі, мають походити з різних джерел і не повинні мати інтересів, які збігалися б, якщо ми хочемо, щоб горизонтальна підзвітність була дієвою і зіткнень удавалося уникнути. Також необхідне потужне громадянське суспільство в професійному середовищі суддів і юристів для того, щоб запобігти корумпованості самої судової системи.
Один інструмент, який в результаті нашого попереднього аналізу виявився дієвим, це прозорість бюджету. Ми спробували розібратися, за яких обставин ця прозорість перетворюється на підзвітність. В цьому контексті особливо важливими виявились два фактори: свобода преси і електронне громадянство. Країна, яка має за цими показниками гарні результати, більше вигравала від відкритості свого бюджету. Особливо важливою в цьому сенсі виявилась взаємодія між цими двома факторами.
Про що це нам говорить? Громадський контроль робить фіскальну прозорість насправді дієвою . Громадська участь може компенсувати нестачу офіційного контролю, а також допомогти в ситуаціях, коли аудитори, поліція і місцева влада не відіграють належним чином своєї ролі.
Зміна порядку денного боротьби з корупцією
Урок від усього цього зрозумілий. Нам потрібно переосмислити наші підходи до боротьби з корупцією. Інструменти, які підтримувались роками, не працюють так, як ми від них очікували. Вони діють лише за певних суспільних умов. Тому нам необхідно відійти від підходу до боротьби з корупцією як до застосування кальки, яка працюватиме скрізь.
Рішення мають бути локалізовані і пристосовані до контекстів конкретних країн. Нам не потрібно більше регулювання, а нам потрібне розумне регулювання, пристосоване до місцевих умов і зменшення можливостей скористатися цим регулюванням на власну користь, навіть якщо це регулювання замислювалось на підтримку належного врядування. Якщо міжнародне співтовариство серйозно прагне боротися з корупцією чи то в Україні, чи в інших місцях, йому необхідно скорочувати кількість законів, а не додавати нових.
Та тактика, яку ми використовували останні двадцять років, нікуди нас не приведе. Серед успішних прикладів – Чилі, де аудиторське відомство водночас є відомством омбудсмена і здійснює фаховий перегляд усіх законів, або Естонія з простим і зрозумілим мінімальним законодавством і електронним урядуванням. Це блискучий приклади того, що належний контроль над корупцією досягається передусім недопущенням можливостей для корупції. Усе, що ви робите після того, як вона мала місце, має набагато менше значення.
Розширений варіант цієї статті буде опублікований в спеціальному випуску «Злочин, закон
і суспільні зміни», весна 2017 року, присвяченому конкретним прикладам рамок національної доброчесності, під назвою «Коли закони діють? Приклади національних контекстів, що сприяють доброчесності», за авторства А. Мунгіу-Піппіді і Р. Дадашов. Більшість результатів досліджень, представлених тут, основані на роботі, виконаній в рамках проекту ЄС FP7 ANTICORRP, грантова угода № 290529. Повна назва – «Перегляд антикорупційної політики: світові тенденції і європейська відповідь на виклики корупції».
1 Описано в А. Мунгіу-Піппіді (2015), “В пошуках належного врядування: Як суспільства розвивають контроль над корупцією”, Кембридж: Кембридж Юніверсіті Пресс.
2 Більше кількісних свідчень і деталей структури ІДС опубліковано в А. Мунгіу-Піппіді і Р. Дадашов (2016), «Вимірювання контролю над корупцією за допомогою нового Індексу доброчесності суспільства» в «Європейському журналі з політики і досліджень щодо злочинів», Том.22, випуск 3, стор. 415–438.