НАТО і енергетична безпека

Останніми роками енергетична безпека стала головною темою міжнародних дискусій з питань безпеки. Для цього є ряд причин: зростання залежності Європи від нафти і газу; зростання енергетичних потреб нових потужних економік, таких як Китай і Індія; очікуване в другій половині цього сторіччя зменшення запасів викопного палива; активізація дебатів щодо кліматичних змін; оновлення інтересу багатьох країн до мирного використання атомної енергії.

Серед додаткових чинників – військова загроза постачанню енергоносіїв, чи то від терористів, чи піратів, і політична нестабільність у багатьох країнах-постачальниках енергоносіїв, в тому числі намагання деяких з цих країн (зло)вживати - використовувати постачання енергоносіїв як політичну зброю.

Все це вказує в одному напрямі – забезпечення постачання енергоносіїв можливо і не є однозначним військовим завданням, але воно, безперечно, містить елементи безпеки. Як Альянс, який надає захист майже 900 мільйонам громадян і який має унікальну мережу країн-партнерів, НАТО має свою законну роль в питаннях енергетичної безпеки. Але яка це роль?

У новій Стратегічній концепції НАТО дається чітка відповідь на це запитання. Вказуючи на помітний зсув від захисту території до захисту населення, цей документ не тільки пропонує яскравий опис зростаючої вразливості забезпечення країн Альянсу енергією, але й ставить перед НАТО завдання « розвивати здатність робити свій внесок в енергетичну безпеку, зокрема захищати критично важливі елементи інфраструктури і транзитні території і маршрути, співпрацювати з партнерами і проводити консультації між членами Альянсу на основі стратегічних оцінок і планів у разі небажаного розвитку.»

Але втілити ці амбіційні приписи у конкретні дії НАТО буде нелегко. За ряду причин союзники по НАТО звертаються до енергетичної безпеки з істотними ваганнями.

Однією з основних причин такої обережності є різні національні інтереси. Оскільки енергетична безпека в основному вважається національним економічним питанням, багато країн не схильні обговорювати це питання на багатонаціональних форумах. Це проблема не тільки для НАТО, а і для ЄС. Попри зусилля Європейської комісії з розробки далекоглядної енергетичної політики, країни-члени продовжують укладати індивідуальні домовленості з постачальниками енергоносіїв. Тобто, коли доходить до енергетичної безпеки, країни схильні займатись цим самостійно.

Ще однією причиною обережного підходу НАТО до енергетичної безпеки є той факт, що ця тема невіддільно пов’язана з Росією. Росія володіє найбільшими у світі покладами вугілля, газу і урану і займає сьоме місце в світі за запасами нафти. Отже, вона має ключ до забезпечення Європи енергією. Зважаючи на те, що погляди союзників на російську зовнішню політику, енергетичну політику і політику безпеки інколи не збігаються – частково через різний рівень енергетичної залежності від Росії – спостерігається вагання щодо участі в дебатах, які можуть звестись до безплідних дискусій щодо Росії.

Третя причина обережності НАТО полягає в тому, що енергетичною безпекою вже займається значна кількість дійових осіб, від ЄС до Міжнародного енергетичного агентства, і від ОЕСР до приватного сектора. Тому роль НАТО може бути компліментарною – додавати вартості процесу, а не очолювати його.

І остання причина вагань НАТО полягає в її характері, тому що Альянс передусім асоціюється з військовими засобами. Цілком очевидно, що енергетична безпека може мати військовий вимір - як демонструє нинішня операція НАТО з протидії піратам поблизу узбережжя Сомалі, де захищають також і нафтові танкери – багато союзників усе ще занепокоєні з того, що занадто очевидна роль НАТО може викликати небажану «мілітаризацію» по суті економічного питання.

Поки що ця комбінація розбіжних політичних і економічних інтересів, з одного боку, і структурних обмежень НАТО, з іншого, стримує систематичне обговорення енергетичної безпеки між союзниками по Альянсу. Однак попри ці обмеження НАТО за минулі роки вдалося розробити узгоджені “acquis” з енергетичної безпеки, які пристосовані до конкретних можливостей НАТО. Ці “acquis” ґрунтуються на трьох головних стовпах.

Перший – діалог і обмін інформацією і розвідданими між союзниками, з партнерами і приватним сектором. Головна увага приділяється безпеці критично важливим елементам енергетичної інфраструктури, особливо в кранах-виробниках енергоносіїв і в транзитних країнах; безпеці транспортних маршрутів і аналізу терористичної загрози. Ще одним аспектом є аналіз постачання енергії, тобто, пального, для військ НАТО, які беруть участь в операціях.

Другий – поширення стабільності. Це насамперед означає формування процесів реформ в широкому стратегічному середовищі НАТО. Наголос тут робиться на політичному діалозі і військовій співпраці з країнами-партнерами в Європі, на Кавказі, в Центральній Азії, на Близькому Сході і в регіоні Перської затоки. До цієї групи входять виробники енергії, транзитні країни і споживачі. Відповідно енергетична безпека фігурує в багатьох програмах індивідуальної співпраці.

Третій – захист енергетичної інфраструктури. В принципі, це національна відповідальність. Проте на прохання країни НАТО може взяти участь в спостереженні за судноплавними лініями і територіальними водами за допомогою цивільних фахівців чи військових засобів. Більше того, сили і засоби НАТО з планування на випадок надзвичайних ситуацій цивільного характеру можуть бути задіяні у разі техногенної катастрофи, на кшталт розливу нафти.

Цей короткий список наголошує, що енергетична безпека пов’язана з багатьма питаннями порядку денного НАТО, але ці окремі заходи навряд чи складаються в цілісну політику. Якщо НАТО хоче краще спрямувати свою діяльність у галузі енергетичної безпеки і узгоджувати її з іншими основними гравцями, їй потрібен більш системний підхід. Цей підхід має ґрунтуватись на меті зробити енергетичну безпеку більш видимою в Альянсі і сприяти кваліфікованому обговоренню між країнами-членами НАТО.

Очевидно, що цієї мети можна досягти лише поступово. Лише якщо усі союзники переконаються в тому, що НАТО пропонує конкретні переваги, вони на це підуть.

Першим кроком такого поступового підходу має бути демістифікація енергетичної безпеки і перетворення її на предмет регулярного обговорення під час внутрішніх консультацій в НАТО. Можливості для прогресу ніколи не були кращими. В міру того як міжнародні дебати з питань безпеки дедалі більше зосереджуються на нових викликах, зокрема на комп'ютерних нападах і розповсюдженні ядерної зброї, посилюється тиск на НАТО з тим, щоб вона відіграла свою роль у розв’язані цих проблем. Більше того, багато нових викликів безпеці мають енергетичний вимір. Комп'ютерний напад «Stuxnet» на сумнівну ядерну програму Ірану, в тому числі на електростанцію в Бушері, є яскравою демонстрацією зв’язку між кіберзагрозами і постачанням енергії. Так само, теракти проти електростанцій в Росії і нафтоперегінних заводів в африканських і арабських країнах виявляють зв'язок між тероризмом і енергією.

Цілісне бачення нових загроз в новій Стратегічній концепції стало важливим першим кроком на шляху перетворення енергетичної безпеки на законну тематику Альянсу. Не менш важливим другим кроком стане надання енергетичній безпеці конкретної організаційної «домівки». Створення Відділу нових викликів безпеці в Міжнародному секретаріаті НАТО саме це і забезпечило. Зведення нових викликів безпеці (кібер, тероризм, розповсюдження, енергія) в одному відділі не тільки дозволить робити більш системний аналіз, але й сприятиме більш цілеспрямованим дебатам між союзниками. Разом із розширенням власних аналітичних можливостей НАТО і вдосконаленням обміну розвідданими між союзниками нові виклики безпеці - в тому числі енергетична безпека – тепер знайшли своє відображення в організаційній структурі НАТО.

Третій крок в напрямі більш систематичного підходу НАТО до енергетичної безпеки полягає в постійному діалозі з іншими організаціями, такими як ЄС, Міжнародне енергетичне агентство, ОЕСР та Енергетична хартія. Усі союзники по Альянсу погоджуються з тим, що роль НАТО в енергетичній безпеці повинна бути допоміжною стосовно інших дійових осіб, але справжня компліментарність можлива, якщо усі дійові особи знають один одного і таким чином уникають зайвого дублювання. На додаток НАТО також має розширити діалог з приватним сектором енергетики, який вона ініціювала кілька років тому з метою кращого розуміння перспектив і потреб енергетичних компаній. Основна увага цього діалогу з іншими інституціями і приватним сектором має бути зосереджена на захисті важливих елементів енергетичної інфраструктури – сфера, в якій НАТО має безсумнівну компетенцію і де багато країн-партнерів прагнуть більш тісної співпраці з НАТО.

Ще одним кроком до більш систематичного включення питань енергетичної безпеки в порядок денний НАТО є злиття цієї тематики з військово-оперативними питаннями, а також з екологічною і більш широкою ресурсною тематикою. На військовому рівні дебати щодо більш ефективних видів пального вже розпочались, бо таке пальне обіцяє менше впливати на питання тилового забезпечення під час проведення операцій. На додаток деякі операції НАТО, такі як операція проти піратів «Оушен шилд», можуть допомогти зберігати вільними основні маршрути перевезення пального. Більше того, широко визнано, що кліматичні зміни можуть викликати наслідки, які також торкнуться НАТО, наприклад, гуманітарні катастрофи.

Зрештою, нові дискусії щодо рідкоземельних елементів, які мають величезне значення для сучасних індустріальних суспільств, зокрема для енергозберігаючих технологій, чітко нагадують нам про те, що енергетична безпека не повинна розумітись лише як безперешкодне постачання нафти і газу. Для Альянсу, який вважає себе сучасною інституцією безпеки, аналіз взаємозв’язку цих явищ і обговорення їх впливу на безпеку вже не можуть бути винятком, а повинні стати правилом.

Жоден з описаних тут кроків не перетворить НАТО на головну інституцію енергетичної безпеки. Зважаючи на різні погляди союзників, було б великим досягненням, якби вони погодились зробити енергетичну безпеку природним елементом своїх дискусій, так само, як комп’ютерна безпека і запобігання розповсюдженню ЗМЗ стали невіддільними елементами політичного порядку денного НАТО. Такий інституціолізований діалог між союзниками по Альянсу є передумовою для розгляду подальших кроків, таких як, наприклад, обговоренням між Північноатлантичною радою і окремими країнами-партнерами, чи групами партнерів (так звана формула «28+n») енергетичної безпеки, або організації підготовки спеціальних команд в рамках оборонної реформи для захисту критично важливої інфраструктури.

Потужна, більш цілісна роль НАТО в справі енергетичної безпеки не з’явиться сама собою. Вона має бути частиною більш широких зусиль з поширення ролі НАТО як консультативного механізму поза межі вузьких, традиційних військово-оперативних питань. НАТО повинна виробити культуру політичних дискусій не обмежених питаннями військового характеру, а таких, що охоплюють питання більш широкого політичного значення. Доки будь-які дебати в НАТО будуть вважатися такими, що слугують лише підготовці до військової операції, інформативне, далекоглядне обговорення нових викликів ХХІ сторіччя залишатиметься ілюзорним. Тільки якщо члени Альянсу знову відкриють для себе НАТО як форум політичних консультацій, вони будуть здатні ставитись до енергетичної безпеки як до законного елементу комплексного підходу до безпеки.