Общая задача по сохранению целой, свободной и мирной Европы

Обсуждение вопроса о распределении трансатлантического бремени так же старо, как сам Североатлантический союз. С момента окончания Второй мировой войны – и совсем не как во время Первой мировой войны – США постоянно гарантировали обеспечение европейской безопасности посредством непосредственного участия и гарантий безопасности, основанных на расширенном сдерживании. Взамен союзники одобрили ведущую роль США в международной системе и вносили вклад в решение общих задач. На всем протяжении «холодной войны», благодаря «зонтику» безопасности США расцветал процесс европейской интеграции. В течение двух десятилетий после окончания «холодной войны» с расширением НАТО раздвинулись границы трансатлантического сотрудничества в области безопасности.

Однако именно в ответ на нападение на США – теракты 11 сентября 2001 года – впервые была приведена в действие статья о коллективной обороне НАТО (статья 5 Вашингтонского договора). Вслед за нападениями 11 сентября страны НАТО направили самолеты ДРЛО (АВАКС), чтобы помочь с патрулированием неба над Америкой, и начали крупнейшую военную операцию в истории НАТО в Афганистане, где сотни тысяч солдат стран НАТО несли службу плечом к плечу с американскими войсками. Миссия НАТО в Афганистане заставила Североатлантический союз адаптироваться к новым вызовам, таким как противоповстанческая борьба, однако вопрос о распределении бремени все время оставался на втором плане: сколько считается достаточным?

Это сложнее, чем кажется

Измерить справедливое распределение бремени труднее, чем кажется. В настоящий момент специалисты по планированию в Североатлантическом союзе используют семь контрольных показателей для оценки результатов работы отдельных государств. К ним относятся два целевых показателя по оборонным инвестициям, которые часто попадают в главные новости: каждая страна НАТО должна расходовать 2% от валового внутреннего продукта (ВВП) на оборону и 20% оборонных бюджетов стран должно идти на основные виды вооружения и техники и связанные с ними НИОКР. Эти целевые показатели были вновь подтверждены на встрече НАТО на высшем уровне в 2014 году в Уэльсе, когда руководители стран НАТО пришли к твердой договоренности остановить снижение оборонных расходов и стремиться выйти на 2% (и 20%) целевой показатель в течение десятилетия, с тем чтобы выполнить задачи НАТО по силам и средствам и восполнить дефицит сил и средств, имеющийся у НАТО. Однако специалисты по планированию должны также рассматривать контрольные показатели по силам и средствам, в частности, каков процент вооруженных сил страны, который готов к развертыванию и способен обеспечить свои действия, а также, в какой мере задачи НАТО по планированию сил и средств выполняются на деле. Наконец, целый ряд критериев предназначен для измерения реальных вкладов, будь то с точки зрения сухопутных войск, летательных аппаратов и кораблей, развертываемых в рамках операций НАТО, или выполнения требований по комплектованию структуры органов военного управления НАТО.

Может быть, нам придется менять свое представление о распределении бремени в ответ на меняющиеся условия безопасности. До недавних пор Североатлантический союз был сосредоточен в первую очередь на экспедиционном урегулировании кризисов, и вопрос о предоставлении воинских контингентов был оставлен в большой степени на усмотрение отдельных стран НАТО. Но после поворотного момента в 2014 году, когда Россия оккупировала и незаконно аннексировала Крым, а также провела ряд других агрессивных действий против Украины, коллективная оборона вновь стала главной обязанностью Североатлантического союза. Это означает, что экспедиционные силы уже не суть вопроса о распределении бремени: речь идет также о способности каждого государства играть свою роль в случае войны или вооруженного нападения в будущем. В этом случае процесс оборонного планирования НАТО, при котором уровень устремлений Североатлантического союза переводится на язык задач по потенциалам, которые ставятся перед странами, приобретает основное значение. Здесь может не хватать грубой простоты целевого показателя в 2%, однако в нем более точно указывается, какие требуются силы и средства и для каких целей, и это также позволяет делать обзор по каждой отдельной стране. Состав сил, которые нужны НАТО, рассчитан на то, чтобы справиться с факторами, вызывающими обеспокоенность у всех стран НАТО, таким образом, чтобы самопомощь и взаимопомощь шли рука об руку.

Вновь вкладывать средства в коллективную оборону в ХХI веке

Чтобы Североатлантический союз был готов защищать себя, многим, если не большинству стран Североатлантического союза предстоит решить значительные задачи по модернизации их вооруженных сил. В связи с проблемой сокращения оборонных бюджетов в течение многих лет некоторые страны НАТО слишком долго полагались на инвестиции, сделанные в прошлом, и теперь им нужны крупные инициативы, чтобы рекапитализировать обветшавшую структуру сил. В других странах сохранялся больший объем инвестиций, но также более быстрый темп операций, в результате чего арсеналы истощились или оскудели. Несмотря на значительные различия, вывод очевиден: большинство стран НАТО – включая США – ждет шквал расходов в связи с модернизацией сил, просто для того чтобы сохранить нынешнюю структуру в неизменном виде. Важно отметить, что это также предполагает модернизацию большинства платформ, на которых держится построение ядерных сил и средств НАТО, наряду со многими системами обычных вооружений.

В связи с меняющимся контекстом безопасности будущие требования могут значительно отличаться от требований прошлых десятилетий, особенно в том, что касается высокотехнологичных средств, таких как дальнобойная артиллерия, зенитные средства и ударные системы будущего поколения. Без немедленных новых инвестиций зависимость европейских вооруженных сил от США значительно ухудшится в предстоящие годы: с определенной точки зрения, это уже неизбежно. В тот момент, когда всем странам приходится преодолевать бюджетные трудности, чтобы их вооруженные силы были готовы к будущим задачам, нужно помнить о том, что система оборонного планирования НАТО обещает добиться большей унификации, эффективности с точки зрения затрат и политической прозрачности.

Для некоторых стран НАТО самая сложная задача по модернизации сил может быть связана с набором кадров и удержанием их на службе. Военная техника ничего не значит без хорошо обученного и заинтересованного личного состава. Поскольку требования Североатлантического союза повышаются, перед специалистами по планированию стоит трудный вопрос: как после сокращений в течение десятилетий сделать так, чтобы численность и потенциал вооруженных сил снова росли? Что означает мобилизовать на войну в двадцать первом веке? Из-за намного более быстрого темпа боевых потерь при проведении действий в будущем по сравнению с прошлыми операциями эта проблема приобретает особую остроту. Это влечет за собой значительные последствия.

Тогда как модернизацию техники можно ускорить с помощью толстой чековой книжки, на восстановление более крупных структур сил, в состав которых входят хорошо обученные профессионалы, неизбежно требуется много лет. Таким образом от существующего в настоящий момент неравномерного распределения бремени невозможно избавиться в одночасье. По той же причине самое важное – направление тенденции. Критически важный вопрос состоит, наверное, не в том, «сколько достаточно?», а скорее в том, «приведет ли модернизация вооруженных сил различных стран к большей слаженности в Североатлантическом союзе?».

Один за всех и все за одного

В конечном итоге оборонное планирование не бухгалтерская работа. Речь идет о том, чтобы в случае войны у стран НАТО в совокупности были нужные силы и средства. Чтобы добиться этого, надо вновь обратиться к фундаментальным принципам, на которых основано оборонное планирование Североатлантического союза. Самое важное состоит в том, что общие действия должны быть основаны на способности каждой страны НАТО внести свой вклад в виде значимых сил и средств, в соответствии с общим стратегическим планом и распределением труда по географическому принципу.

Разумно предположить, что более крупные страны должны быть способны обеспечивать дивизию, а менее крупные страны – бригаду или тактическую группу, обладающую высокой степенью готовности и достаточными военно-воздушными и военно-морскими средствами. Что касается европейских стран, структура их сил может быть построена в соответствии с их относительным благосостоянием и географическим местоположением на континенте. В совокупности эти силы достаточно многочисленны, чтобы соответствовать требованиям как коллективной обороны, так и других особых ситуаций.

Самое главное, конечно, – основная политическая цель: чтобы Европа оставалась целой, свободной и мирной. Руководители Североатлантического союза должны помнить о том, что они должны выполнять не только дипломатические обязательства, но и обязанности, взятые перед гражданами. В связи с терактами в странах и многочисленными войнами за пределами Североатлантического союза граждане должны быть уверены в том, что их руководители делают все необходимое, чтобы защитить общества от беды.

И поэтому решения об оборонных расходах упираются не столько в серьезное отношение к целевым показателям НАТО, сколько в признание того, что мир стремительно меняется. Перед лицом многочисленных угроз распределение бремени в НАТО призвано прежде всего гарантировать, чтобы ни одной стране НАТО не пришлось справляться с экзистенциальной угрозой в одиночку и чтобы затраты и риск, сопряженные с этим, распределялись среди многих. В Североатлантическом союзе все страны сохраняют единство: один за всех, и все за одного.