Szczyt w 1982 roku i późniejszy czas – z własnej perspektywy

Zdecydowanie wierzę w wartości regularnych spotkań na szczycie. Spotkanie wszystkich szefów państw i rządów Sojuszu jest samo w sobie ważnym wydarzeniem. Musi się ono zakończyć sukcesem. Ani Sojusz jako całość, ani poszczególni uczestnicy nie mogą sobie pozwolić na nic innego. Jednak chodzi tu o coś więcej. Szczyt jest katalizatorem (sic) użytecznym do zademonstrowania spójności Sojuszu, potwierdzenia jego celów i wyznaczania kierunku przyszłych działań. Nikt nie oczekuje, że uczestnicy będą szczegółowo omawiać zatwierdzane przez siebie dokumenty.

Nigdy nie ma na to wystarczająco dużo czasu. W istocie, gdyby próbowali to zrobić, mogłoby to doprowadzić do katastrofy, ponieważ istotą sukcesu jest uzyskanie jednomyślności, co wymaga starannych przygotowań. Przygotowania te obejmują wiele godzin żmudnych negocjacji i pertraktacji pomiędzy stałymi przedstawicielami wszystkich państw członkowskich i ich sztabami, realizującymi instrukcje otrzymane od swoich rządów. Nieuchronnie, proces ten wymaga kompromisów ze strony wszystkich zainteresowanych. Nie oznacza to jednak, że dokumenty te należy traktować jedynie jako próby zamaskowania zgrzytów oraz stworzenia fałszywej i efemerycznej jedności. Nie jest przesadą stwierdzenie, że prace przygotowawcze mają taką samą wartość jak samo spotkanie na szczycie, ponieważ to właśnie tutaj wszyscy członkowie Sojuszu podejmują prawdziwe wysiłki, aby pogodzić różnice poglądów i podejścia, w celu osiągnięcia porozumienia w sprawie tekstów, które zostaną przedłożone szefom rządów.

Tak też było w przypadku spotkania na szczycie w 1974 r., które miało na celu ratyfikację, a tym samym nadanie dodatkowej rangi i autorytetu Deklaracji o stosunkach atlantyckich, która była przygotowywana od roku i została zatwierdzona przez ministrów spraw zagranicznych tydzień wcześniej w Ottawie z okazji 25-lecia Sojuszu. W ślad za tym, szefowie rządów spotkali się ponownie w 1975 roku, aby dokonać przeglądu i potwierdzić zobowiązania zawarte w Deklaracji. Na szczycie w Londynie w 1977 r. ustalono program pracy dla Sojuszu, którego wyniki zostały zweryfikowane na szczycie w Waszyngtonie w 1978 roku. Spotkanie to miało wyjątkowe znaczenie. Szefowie rządów zatwierdzili studium długoterminowych tendencji w stosunkach Wschód-Zachód, którego zasadnicze elementy pozostają aktualne do dziś; zatwierdzili też cel trzyprocentowego realnego rocznego wzrostu wydatków na obronę oraz Długoterminowy Program Obrony, który oprócz stworzenia ram dla poprawy konwencjonalnej obrony Sojuszu w latach 80. doprowadził do dwutorowej decyzji z grudnia 1979 r. w sprawie modernizacji sił jądrowych średniego zasięgu i kontroli zbrojeń. Planowanie obronne Sojuszu nadal opiera się na realizacji tych decyzji.

Ostatnie z serii spotkań na szczycie odbyło się w Bonn 10 czerwca bieżącego roku. Wymóg sukcesu nie był inny niż w podobnych sytuacjach, ale dla prezydenta Reagana był on szczególnie ważny - szczyt był zwieńczeniem jego pierwszej wizyty w Europie od czasu objęcia urzędu 18 miesięcy wcześniej. Właściwe więc było, że jednogłośnie przyjęto pięknie brzmiącą deklarację, zawierającą „Program dla pokoju w wolności". Spotkanie trwało zaledwie kilka godzin, ale deklaracja oraz towarzyszące jej dokumenty dotyczące kontroli zbrojeń i obrony były, jak zwykle, wynikiem wielu tygodni trudnych dyskusji, do których przyczynili się wszyscy członkowie Sojuszu. Zasady i cele Sojuszu zostały w nich potwierdzone, w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Dokumenty te nie powinny pozostawiać wątpliwości, że Sojusz jest zjednoczony w kwestiach zasadniczych, zachowanie Związku Radzieckiego jest nadal postrzegane przez wszystkich jako główne zagrożenie dla pokoju i stabilności, stałość zaangażowania Stanów Zjednoczonych pozostaje niezmienna a odstraszanie i détente nadal stanowią bliźniacze filary polityki Sojuszu. Krótko mówiąc, szczyt najwyraźniej osiągnął swój główny cel.

Jak dotąd, bez zastrzeżeń. Po kilku latach, kiedy publiczny wizerunek Sojuszu tak często odzwierciedlał nieład, ten pokaz jedności mógł być tylko mile widziany. W tym momencie chciałoby się móc dodać „a Sojusz żył długo i szczęśliwie". Jednak nie ma na to nadziei.

Ci, którzy twierdzili, że w sporach transatlantyckich ostatnich lat widzą zalążki rozpadu, są dalecy od prawdy lub mają krótką pamięć. Stany Zjednoczone nie mogłyby sobie pozwolić ani na porzucenie sojuszu z Europą, ani na odwrót. Interesy polityczne, strategiczne i gospodarcze obu stron Atlantyku są zbyt ściśle powiązane, by można je było rozdzielić, niezależnie od tego, jak przykre lub frustrujące dla każdej ze stron może być to, co dzieje się po drugiej stronie. Ponadto w sporach nie ma nic nowego, poza tym, że scena międzynarodowa, na której się one toczą, stale się zmienia; wiele sporów, których doświadczono w przeszłości oceniano wówczas jako równie traumatyczne. Z drugiej strony, nie ma żadnej idylli w stosunkach wewnątrz Sojuszu. Nie ma też złotego wieku harmonii, do którego można by się odwołać. Wiele sporów wynika z różnic, które są nieusuwalne – wynikają one z wielkości, geografii, historii i warunków gospodarczych. Inne wynikają z różnych narodowych priorytetów i percepcji, które trudno pogodzić. Faktem jest, że spójność pomiędzy 15 - obecnie 16 - niezależnymi rządami państw członkowskich nie jest i nigdy nie była utrzymywana bez stałego wysiłku we wszystkich obszarach działalności Sojuszu. Tak więc, ważne pytanie, które należy zadać w związku ze szczytem, brzmi: w jakim stopniu przyczyni się on do rozwiązania - lub złagodzenia - problemów Sojuszu. Tu muszę przyznać się do rozczarowania. Deklaracja szczytu jest mocna w odniesieniu do ogólnych zasad, ale niestety słaba, jeśli chodzi o konkrety i wytyczne na przyszłość. Oczywiście, rozwój wydarzeń w ciągu najbliższych kilku miesięcy może udowodnić, że się mylę. Mam nadzieję, że tak się stanie. Jak dotąd, niewiele na to wskazuje. Jakie są zatem główne problemy?

Pierwszy, to prezentacja publiczna. Coś jest nie tak z wizerunkiem Sojuszu. Istnieje duża niewiedza na temat tego, dlaczego jest on potrzebny, co robi i jak przyczynia się do „pokoju w wolności". Niezrozumienie dotyczy zwłaszcza kwestii, dlaczego wzmocnienie obrony jest nie tylko spójne z postępem w negocjacjach dotyczących kontroli zbrojeń, ale jest ich warunkiem koniecznym. Motywy wielu osób zaangażowanych w ruch pokojowy są szczere, choć błędne. Mniej szczere jest wsparcie, jakie otrzymują oni od tych, którym bynajmniej nie brakuje wiedzy o celach Sojuszu, ale są do nich wrogo nastawieni.

W ramach swojego ograniczonego budżetu i zakresu zadań, Służba Informacyjna NATO robi co może. Ale przesłanie nie przebija się. Na przykład, Sojusz stworzył w tym roku dwa godne podziwu opracowania - pierwsze w historii porównanie sił NATO i Układu Warszawskiego z 2 kwietnia, oraz specjalne wydanie Przeglądu NATO z czerwca zawierające artykuły wybitnych autorów na temat różnych aspektów polityki Sojuszu. Pierwsze z nich to trzeźwa analiza, drugie to realistyczna ocena. Niewiele wiem o reakcji na nie w innych państwach, ale nie widziałem ani nie słyszałem ani jednej wzmianki o żadnym z nich w brytyjskich mediach. Co więcej, wiadomości o samym szczycie praktycznie nie istniały - tak dalece, że człowiek z ulicy, a nawet czytelnik gazet, mógł być zaniepokojony, że szczyt być może w ogóle się nie odbył. A jednak w Deklaracji i w oświadczeniu o kontroli zbrojeń są punkty, które, gdyby potraktować je z wyobraźnią, mogłyby rywalizować ze zobowiązaniem pierwszego sekretarza Breżniewa, że ZSRR nie użyje broni jądrowej jako pierwszy. Dla odmiany, tamto zobowiązanie zostało tak zaplanowane, by trafić na pierwsze strony gazet w przeddzień drugiej specjalnej sesji ONZ w sprawie rozbrojenia. Można powiedzieć, że jest to w dużej mierze sprawa dla poszczególnych rządów i że każdy kraj ma swoje własne, szczególne wymagania. To prawda, ale wyniki są lub powinny być, przedmiotem troski Sojuszu jako całości. Uważam, że kwestia publicznej prezentacji staje się na tyle ważna i pilna, że uzasadnia podjęcie poważnych wysiłków na rzecz koordynacji na poziomie Sojuszu. Może to wymagać pewnej reorganizacji brukselskiej biurokracji.

Następny punkt – obrona. Potrzeba jest jasna - utrzymać wiarygodną postawę odstraszania i uniknąć obniżenia progu jądrowego. Zadanie to zostało dobrze udokumentowane w materiale dotyczącym porównania sił, do którego już się odniosłem. Problem od dawna polega na tym, jak zmniejszyć rosnący niekorzystny bilans. Podjęte na szczycie zobowiązanie do „dalszego wzmacniania postawy obronnej NATO, ze szczególnym uwzględnieniem sił konwencjonalnych" jest bez zarzutu. Jednak nie idzie ono zbyt daleko. Środki zaproponowane w celu realizacji tego zobowiązania to niewiele więcej niż powtórzenie tych, które od kilku lat stanowią podstawę planowania obronnego NATO. Nieobecny jest jeden wyraźny element - cel trzyprocentowego rocznego realnego wzrostu wydatków na obronę, który został zatwierdzony na szczycie w 1978 roku. Realizacja tego celu przez Europę była, delikatnie mówiąc, nierówna. Został on potwierdzony przez ministrów obrony w maju ubiegłego roku, ale jego pominięcie w dokumencie ze szczytu w Bonn musi nasuwać wątpliwości co do dalszego zaangażowania Sojuszu w jego realizację. A szkoda. Niewygodny fakt jest taki, że wzmocnienie obrony oznacza więcej pieniędzy w czasach, gdy pieniędzy wszędzie brakuje. Trzy procent to użyteczny, choć przybliżony, punkt odniesienia służący do oceny wysiłku poszczególnych państw natowskich (władze wojskowe sugerują, że potrzeba cztery procent).

Poszukiwanie „metod osiągnięcia większej skuteczności w wykorzystaniu narodowych zasobów na rzecz obronności” mogłoby w pewnym stopniu złagodzić dodatkowe obciążenia finansowe. Dotychczas nie za bardzo się to udało. Jeśli w przyszłości takie zamierzenie ma się powieść, konieczne będzie przełamanie pewnych przyjętych schematów. Aby tak się stało, potrzebny jest silny impuls polityczny. Niewiele jednak na to wskazuje. Można było go zapewnić, gdyby szczyt zainspirował Sojusz do konkretnych działań, takich jak ponowna modyfikacja zadań, racjonalizacja rozmieszczenia sił, specjalizacja funkcjonalna oraz współpraca w zakresie zadań logistycznych i wspomagających. Jak zasugerował David Greenwood w czerwcowym wydaniu specjalnym Przeglądu NATO, Sojusz mógłby rozważyć zorganizowanie się jako „przedsiębiorstwo zbiorowe”, zamiast dalszego funkcjonowania na zasadach „joint venture”.

Trzecim problemem jest prowadzenie stosunków pomiędzy Wschodem i Zachodem. Konsultacje w sprawie stosunków Wschód-Zachód od dawna są obszarem działań Sojuszu. W praktyce były one zawsze wstępnym warunkiem koordynacji polityki obronnej. Od czasu przyjęcia „Raportu o przyszłych zadaniach Sojuszu” (znanego jako Raport Harmela, od nazwiska inicjatora tego przedsięwzięcia, ówczesnego belgijskiego ministra spraw zagranicznych) z grudnia 1967 roku, w którym podkreślono równorzędne znaczenie prowadzenia działań na rzecz détente, konsultacje te stały się niezbędne i ciągłe. Był to jeden z najbardziej udanych i konstruktywnych przejawów rozwoju politycznego Sojuszu. W rzeczy samej, stan stosunków między Wschodem a Zachodem jest kluczowy dla bezpieczeństwa Sojuszu, dlatego katastrofalne dla jego spójności byłoby, gdyby było inaczej.

Nie brakowało jak dotąd sporów, często ostrych. Uważam jednak, że prawdziwe jest stwierdzenie, iż w większości przypadków nie doszło do poważnej rozbieżności poglądów na temat postępowania ZSRR czy też oceny jego intencji. Spory, z których najostrzejsze toczyły się między dwoma stronami Atlantyku, odzwierciedlają różnice - często poważne – odnośnie do tego, co można i należy z nimi zrobić. Rozróżnienie między amerykańskim spojrzeniem na stosunki Wschód-Zachód jako czynnikiem globalnym, a europejskim jako regionalnym jest zbyt uproszczone i w każdym razie przestarzałe (przynajmniej od czasu następstw radzieckiej inwazji na Afganistan, która je uwypukliła). Jednak zawiera w sobie ziarno prawdy - dla Europejczyków détente jest niezbędnym warunkiem pokojowego współistnienia (i wartościowej wymiany handlowej) na tym samym kontynencie, podczas gdy dla Amerykanów jest to mniej cel sam w sobie a raczej pożądany rezultat wysiłków zmierzających do "zarządzania" konfrontacją supermocarstw, który może, ale nie musi zostać osiągnięty.

W deklaracji ze szczytu jest wiele o stosunkach Wschód-Zachód i odprężeniu, wszystko to (oczywiście) na warunkach, które wszystkie 16 rządów było w stanie zaakceptować. Jednak wszelkie złudzenia, że różnice mogły zostać jakoś rozwiązane, zostały szybko rozwiane przez późniejsze spory dotyczące na przykład kredytów handlowych i gazociągu. Nie ma potrzeby, aby je dalej omawiać. Pokazują one jednak pilną potrzebę wypracowania przez Sojusz kodeksu postępowania w stosunkach Wschód-Zachód - czegoś, co stanowiłoby konkretne wytyczne dla stosowania uzgodnionych zasad zawartych w Deklaracji. Z pewnością nie będzie to łatwe i będzie wymagało kompromisów. Jeśli jednak nie podejmiemy tego wysiłku, utrzymywanie istniejących różnic będzie coraz bardziej obciążać stosunki transatlantyckie.

Wreszcie, prowadzenie spraw poza obszarem traktatowym. Często twierdzi się, że jest to najważniejszy bieżący problem, przed którym stoi Sojusz w latach osiemdziesiątych. Chociaż nie oceniam go wyżej niż inne wymienione, z pewnością stał się on zagadnieniem, w odniesieniu, do którego potrzebne jest nowe myślenie, jeśli Sojusz ma być w stanie konstruktywnie reagować na zagrożenia dla stabilności i żywotnych interesów swoich członków – aczkolwiek zagrożenia te nie mają bezpośredniego wpływu na zobowiązania traktatowe.

Znaczenie tych kwestii dla Sojuszu zostało dostrzeżone w raporcie Harmela z 1967 roku, w którym stwierdzono: „Obszar Paktu Północnoatlantyckiego nie może być traktowany w oderwaniu od reszty świata. Kryzysy i konflikty powstające poza obszarem mogą osłabić jego bezpieczeństwo albo bezpośrednio, albo poprzez wpływ na równowagę światową". Harmel zalecał więc kontynuowanie przez Sojusz konsultacji w tych sprawach. Jednak w Deklaracja o stosunkach sojuszniczych z 1974 roku nacisk został znacznie zmniejszony: „(członkowie Sojuszu) są zdecydowani wzmocnić praktykę szczerych i terminowych konsultacji za pomocą wszelkich środków, które mogą być odpowiednie w sprawach dotyczących ich wspólnych interesów jako członków Sojuszu, pamiętając, że na te interesy mogą wpływać wydarzenia w innych obszarach świata".

Nie będzie przesadą stwierdzenie, że praktyka ta w dużej mierze ogranicza się do briefingów i ograniczonej wymiany informacji. Mogą one ujawnić i ujawniają różnice między członkami Sojuszu w zakresie treści i metod, jak również w zakresie priorytetów narodowych. Zadaniem konsultacji powinno być pogodzenie tych różnic. Jednak, aby konsultacje były skuteczne, muszą być prawdziwym procesem dwustronnym, w którym żadne kwestie nie są wykluczone jako zbyt delikatne lub kontrowersyjne. Sojusz musi, co prawda, poruszać się po delikatnej granicy między pozorami jawnej ingerencji w sprawy innych państw a niezdolnością do uzgodnienia swoich poglądów na temat najlepszego zabezpieczenia swoich interesów. Niestety czasami odnosi się wrażenie, że to drugie, a nie pierwsze, jest czynnikiem hamującym. Czy w tym kontekście istnieje być może rola dla współpracy politycznej dziesięciu państw Wspólnoty Europejskiej? Dziesiątka uczyniła wiele, aby poprawić koordynację polityki zagranicznej i wypracować „europejskie spojrzenie". Gdyby wyniki tych działań można było w jakiś sposób wykorzystać do wzmocnienia procesu konsultacji w ramach Sojuszu, mogłoby to być ze wszech miar korzystne. Deklaracja ze szczytu w Bonn nie idzie dalej niż komunikaty wydane przez ministrów spraw zagranicznych po ich dwóch spotkaniach w 1981 roku. Z pewnością nie jest to jednak ostatnie słowo na ten temat.

Nic z tego nie może umniejszać rzeczywistych osiągnięć Sojuszu. Jego przetrwanie przez 33 lata jest wystarczającym dowodem na jego sukces, a deklaracja ze szczytu przynajmniej pokazała jego ciągłą żywotność i znaczenie dla wszystkich jego członków. Nie ulega wątpliwości, że Sojusz ma zdolność i potrafi zmobilizować wolę wspólnego działania; w ostatnich latach wybitnymi przykładami są: dwutorowa decyzja w sprawie sił jądrowych średniego zasięgu w grudniu 1979 roku, zdecydowane stanowisko w sprawie Polski - poparte planami awaryjnymi - z grudnia 1980 roku, oraz imponujący pokaz solidarności członków Sojuszu podczas madryckiej konferencji przeglądowej w sprawie bezpieczeństwa europejskiego z 1981 roku, zarówno w odniesieniu do przedstawienia stanowiska Zachodu wobec praw człowieka, jak i wsparcia francuskiej inicjatywy w zakresie środków budowy zaufania.

Od początku funkcjonowania Sojusz potrzebował niezłomności i nie brakowało mu jej. Dowodem było odzyskanie równowagi latem 1980 roku po niepokojącym okresie rozłamu w następstwie radzieckiej inwazji na Afganistan i ponownie w styczniu 1982 roku po podobnych oznakach chaosu związanego z ogłoszeniem stanu wojennego w Polsce. Jednak program na lata osiemdziesiąte jest imponujący i trudny. Jeśli mamy utrzymać poparcie społeczne, zwłaszcza młodego pokolenia, musimy zadbać o właściwy wizerunek publiczny; jeśli mamy utrzymać wiarygodność odstraszania, musimy znaleźć sposoby na poprawę skuteczności naszych sił konwencjonalnych; jeśli mamy przedstawić spójną odpowiedź na wyzwanie ze strony Związku Radzieckiego, musimy w jakiś sposób pogodzić nasze rozbieżności dotyczące stosunków Wschód-Zachód; jeśli mamy skutecznie przeciwstawić się zagrożeniom dla interesów Sojuszu na całym świecie, musimy opracować środki pozwalające na lepszą koordynację naszych strategii.

Nie można oczekiwać, że jakikolwiek pojedynczy szczyt rozwiąże te problemy. Podczas tego szczytu możliwe było wskazanie, jaki należy się nimi zająć i – ewentualnie - zadeklarowanie zamiaru dokonania przeglądu postępów na kolejnym szczycie w przyszłym roku. Ponieważ tego nie zrobiono, inicjatywę pozostawiono ministrom spraw zagranicznych i obrony, którzy mają odbyć swoje regularne spotkania pod koniec roku. Może to nie być dla nich łatwe, wobec braku wyraźnych wytycznych ze strony szefów rządów. Jest jednak jeden sposób, który - mam nadzieję - zostanie przez nich poważnie rozważony. Jest to zorganizowanie specjalnego przeglądu spraw poza normalnymi ramami Sojuszu. Zostało ono przyjęte przy dwóch poprzednich okazjach. Po raz pierwszy uczyniono to w 1956 roku, kiedy powołano Komitet („Trzech Mędrców"), który miał „doradzać Radzie w sprawie sposobów i środków poprawy i rozszerzenia współpracy NATO w dziedzinach pozamilitarnych oraz rozwijania większej jedności w ramach Wspólnoty Atlantyckiej". Trzej Mędrcy opracowali mistrzowski raport, z którego wyłoniły się stosowane do dzisiaj praktyki i procedury polityczne. Po drugie, w grudniu 1967 roku ministrowie spraw zagranicznych zatwierdzili Raport Harmela, który powstał na podstawie badań przeprowadzonych przez pięciu wysokich urzędników mianowanych przez rządy różnych państw członkowskich. Jego szeroko zakreślone zasady są wciąż aktualne dla polityki i działań Sojuszu.

Chociaż oba te opracowania są doskonałe, pochodzą odpowiednio sprzed 26 i 15 lat. Najwyższy czas dokonać nowego przeglądu, aby zająć się bieżącymi problemami i uwarunkowaniami w latach 80. Wspomniane dwa precedensy są zupełnie różne. Trzej Mędrcy działali mniej lub bardziej niezależnie, natomiast projekt Harmela był starannie monitorowany. Uważam, że potrzebom Sojuszu najlepiej służyłoby przyjęcie tego pierwszego modelu. Mogę jednak zrozumieć, że ostrożne rządy mogą preferować to drugie podejście. Jednak niezależnie od tego, który model zostanie wybrany, nie mam wątpliwości, że jeśli Sojusz ma prosperować w latach osiemdziesiątych, tak jak w trzech poprzednich dekadach, decyzja powinna zostać podjęta szybko, a jedyną opcją, która nie jest dopuszczalna, jest bezczynność.