W ostatnim roku odwrócił się los tak zwanego Państwa Islamskiego (Daesz, al-Dawla al-Islamiyya fil Iraq wa al-Sham) w Syrii i Iraku. Kalifat zaczął się kurczyć, a - wydawało by się - niepowstrzymany napływ zagranicznych bojowników zaczął zwalniać – już we wrześniu 2016 roku odnotowano spadek z 2 tysięcy osób co miesiąc przekraczających granicę z Turcją do 50. Gdy pętla zaciska się wokół twierdz Daesz w Mosulu i Rakce, fala zaczęła się odwracać i stały cienki strumyk powracających nabiera tempa. Ponieważ szacowano, że 15 tysięcy zagranicznych bojowników wciąż znajdowało się w strefie konfliktu pod koniec 2016 roku, politycy ostrzegali przed możliwą gwałtowną faląpowrotów. Do niedawna uwagę skupiano przede wszystkim na zapobieganiu podróżom potencjalnych zagranicznych bojowników do tzw. Państwa Islamskiego, teraz konieczne będzie poszerzenie tej perspektywy o kwestię ich powrotów.
“Twarde”, czy „miękkie” podejście?
Powracający są często postrzegani, jako zagrożenie z dwu powodów. Po pierwsze, ze względu na ich zwiększoną zdolność do przeprowadzania ataków, wynikającą z doświadczenia zdobytego na polu bitwy oraz z nawiązanej sieci kontaktów. Po drugie, z uwagi na ich domniemaną motywację do przeprowadzania ataków, ponieważ uważa się, że wielu z nich zostało zobojętnionych na przemoc oraz przeszło pranie mózgów w ugrupowaniach, do których przystąpili. Chociaż niektóre badania wskazały, że większość powracających nie stanowi pilnego zagrożenia (tylko jeden z 360 zagranicznych bojowników przeprowadził atak po powrocie), dowody wskazują, że wielu powracającychpozostaje we własnym kraju aktywnymi członkami ugrupowań ekstremistycznych.
Ze względu na powszechne poczucie zagrożenia, “twarde podejście” do powracających byłych zagranicznych bojowników nadal jest popularne. Obejmuje ono różne posunięcia administracyjne, takie jak odbieranie obywatelstwa oraz wydawanie zakazów wjazdu w celu powstrzymania byłych zachodnich bojowników przed powrotem do domu. Na gruncie prawodawstwa karnego faworyzowane jest postępowanie prokuratorskie i długie wyroki pozbawienia wolności. Jednak, chociaż stosowanie środków administracyjnych różni się w poszczególnych państwach, wiele państw informuje, że obejmowanie byłych zagranicznych bojowników postępowaniem prokuratorskim nadal jest trudne. W przypadku powracających często brakuje wystarczających dowodów lub można ich ścigać wyłącznie za drobne przestępstwa, a wyroki pozbawienia wolności – jeżeli w ogóle są zasądzane – są stosunkowo krótkie. Dodatkowy dylemat wynikający z odwoływania się przede wszystkim do wymiaru sprawiedliwości karnej w celu rozwiązywania tego problemu polega na wciąż niewyjaśnionym związku pomiędzy pobytem w więzieniu a radykalizacją, przy czym niepotwierdzone dane wskazują, że bardzo wielu sprawców ataków dżihadystycznych przyjęło radykalne przekonania w więzieniu.
Ponieważ przeciwstawianie się zagrożeniu ze strony powracających byłych zagranicznych bojowników wyłącznie za pomocą środków karnych okazało się trudne, politycy coraz częściej potwierdzają znaczenie “miękkiego podejścia”. Takie podejście na pierwszym miejscu stawia cały wachlarz środków, które mieszczą się w szerokim pojęciu „zwalczania radykalnego ekstremizmu”, takie jak resocjalizacja i prewencja. Jest to pomocne podejście, ponieważ dostrzega ono, że nie wszyscy powracający są tacy sami – jest to heterogeniczna grupa obejmująca zarówno chętnych do przeprowadzania ataków, jak i rozczarowanych życiem pod rządami Daesz, a nawet takich, którzy mogą być postrzegani, jako „ofiary” rekrutacji prowadzonej przez terrorystów, jak dzieci czy członkowie rodzin byłych zagranicznych bojowników.
Gdy coraz bardziej zaciska się pętla wokół twierdzy Daesz – Mosulu i Rakki – politycy ostrzegają przed możliwą falą byłych powracających zagranicznych bojowników. © YouTube / United News International
Rozróżnienie pomiędzy tymi grupami pod kątem indywidualnej resocjalizacji i prewencji przynosi wiele korzyści. Zapewnia praktyczną alternatywę umożliwiającą postępowanie wobec osób, których nie można z sukcesem poddać działaniom prokuratorskim (albo które od początku w ogóle nie podlegają wymiarowi sprawiedliwości karnej), ale które mimo to można uznać za podatne na wpływ radykalnych ideologii, w taki czy inny sposób. Poza tym, podejście nastawione na rehabilitację w walce z zagrożeniem stwarzanym przez powracających może być wystarczająco elastyczne, żeby umożliwić traktowanie przestępców z uwzględnieniem ich cech osobowości, a tym samym możliwe jest skoncentrowanie środków tam, gdzie są one najbardziej potrzebne. Na koniec, zresocjalizowani byli zagraniczni bojownicy mogą przyczyniać się do wysiłków podejmowanych w ramach prewencji, wiarygodnie zabierając głos przeciwko narracjom ekstremistów.
Jak podkreślono w toku ostatnich prac Globalnego Forum Antyterrorystycznego, aby zapewnić skuteczność najważniejsze jest, żeby realizować strategie obejmujące cały cykl rozwojowy od radykalizacji do przemocy. Chociaż resocjalizacja jest niezbędna, aby przezwyciężać problem powracających byłych bojowników, równie ważne jest w pierwszym rzędzie zapobieganie radykalizacji osób na nią narażonych poprzez przeciwdziałanie wpływom większych sieci ekstremistów umożliwiających im rekrutowanie kolejnych naśladowców. Zatem państwa muszą inwestować w oba rodzaje działań.
Prewencja i resocjalizacja
Wiele rządów uznaje znaczenie działań zmierzających do zwalczania radykalnego ekstremizmu, jako uzupełnienie ich wysiłków podejmowanych w walce z terroryzmem. Jednak strategie i programy różną się i systematyczna ocena metod stosowanych w tej dziedzinie nie jest jeszcze powszechna.
Podczas ostatniej konferencji OBWE poświęconej zwalczaniu terroryzmu dyskusje dotyczące dobrych praktyk w zakresie zwalczania radykalnego ekstremizmu doprowadziły do stworzenia ich pełnej listy. Programy powinny być zindywidualizowane zarówno z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych państw, jak i pod kątem cech osobowościowych. Powinny koncentrować się na poziomie lokalnym i angażować wiarygodne autorytety społeczeństwa obywatelskiego, jednocześnie podkreślając rolę młodzieży i kobiet. Co więcej, powinny one uwzględniać różnorodnych interesariuszy – najlepiej całe społeczeństwo. Winny też być oparte na faktach wskazujących, jakie rozwiązania okazują się najbardziej skuteczne.
Jak to działa w praktyce?
Wspólną cechą wielu strategii w zakresie prewencji i resocjalizacji jest to, że dotyczą one naprawdę wielu interesariuszy. Jednak współpraca zaangażowanych stron może wyglądać różnie w różnych państwach. Ogólnie mówiąc, programy mieszczą się w całym spektrum: od pełnego scentralizowania do decentralizacji.
Przykładem zdecentralizowanego podejścia do zwalczania radykalnego ekstremizmu są Niemcy. Rząd wspiera liczne lokalne i regionalne organizacje pozarządowe, które realizują inicjatywy prewencji i resocjalizacji w całym kraju, ograniczając się do sterowania i zapewniania środków finansowych
Po drugiej stronie spectrum znajduje się Francja. Tamtejszy rząd powierza prefektom – przedstawicielom państwa w regionach i departamentach – decydowanie o kierunku działań wobec ekstremistów oraz wskazanie interesariuszy, którzy mają być włączani w działania zmierzające do odwracania procesu radykalizacji.
Oba podejścia mają zalety i wady. Podczas, gdy niemieckie oddolne podejście wzmacnia rolę lokalnych podmiotów, które mają zdobyć zaufanie osób i wspólnot dotkniętych tym problemem, odgórna francuska metoda ma zapewniać zaangażowanie wszystkich interesariuszy, kiedy jest to potrzebne. Minusem jest to, że niemieckie inicjatywy w zakresie zwalczania radykalnego ekstremizmu pozostają heterogeniczne i wyrywkowe wobec braku wszechstronnego zaangażowania władz federalnych. Z drugiej strony fakt, że francuskie programy zwalczania radykalnego ekstremizmu zarządzane są przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, któremu także podlega policja państwowa, może zniechęcać rodziny do zgłaszania przypadków radykalizacji ze względu na strach przed konsekwencjami prawnymi.
Inne państwa wybrały podejście mieszczące się pomiędzy tymi ekstremalnymi stanowiskami. Podejście duńskie – znane zagranicą jako „model z Aarhus” – stara się przeciwdziałać radykalizacji poprzez ściśle zinstytucjonalizowaną współpracę. Początkowo te struktury obejmowały szkoły, służby socjalne i policję, ale w międzyczasie dołączyły do nich instytucje zapewniające pomoc psychiatryczną, służbę zdrowia oraz służby więzienne i kuratorzy. Taka zinstytucjonalizowana współpraca istnieje we wszystkich gminach w Danii i jest mocno osadzona w strukturach administracji (ministerstwa także odgrywają rolę w sterowaniu współpracą). Jednocześnie struktura ta ma na tyle lokalny charakter, że pozostaje dostępna dla osób i społeczności dotkniętych problemem, a także dla partnerów reprezentujących społeczeństwo obywatelskie.
W Danii program pomocowy dla powracających byłych zagranicznych bojowników oferuje pomoc o zróżnicowanej intensywności w zakresie zatrudnienia i wykształcenia, zakwaterowania, doradztwa psychologicznego oraz opieki medycznej. Programy te mają na celu reintegrację, a nie potępianie. © NBC News
Poza ich organizacyjną strukturą, programy prewencji i resocjalizacji różnią się także pod względem celów. Niektóre kładą nacisk na rezygnację z niepożądanych działań, to znaczy na położenie kresu przemocowym zachowaniom poszczególnych osób; inne stawiają na odwracanie procesu radykalizacji i mają na celu zmianę radykalnych przekonań; jeszcze inne łączą te dwa założenia.
Przykładem podejścia nastawionego na odwracanie procesu radykalizacji są państwowe francuskie ośrodki “prewencji, integracji i obywatelstwa” organizujące zradykalizowanym (ale nie prawnie skazanym) osobom lekcje historii Francji, religii i filozofii w celu zaszczepienia im wartości demokratycznych i humanitarnych. Pierwszy taki ośrodek otworzono we wrześniu 2016 roku i miał on przyjąć około 25 uczestników szkolenia. Jednak od lutego 2017 roku stoi on pusty po tym, jak wszyscy z dziewięciu przebywających tam na stałe kursantów musiało go opuścić – dobrowolnie lub z powodu otrzymania wyroku za przestępstwa kryminalne – bez ukończenia programu szkoleniowego ośrodka. Program ten był ostro krytykowany w sprawozdaniu parlamentarnym na początku 2017 roku za niepowodzenie w doborze właściwych uczestników, pomimo obciążania podatników kosztem 2,5 miliona euro rocznie.
Częściej państwa skupiają się na skłonieniu do zaprzestania niepożądanych działań równolegle z odwracaniem procesu radykalizacji. Uczestnicy takich szkoleń – niezależnie od tego, czy są powracającymi byłymi bojownikami, czy też nigdy nie podróżowali w rejony konfliktu – otrzymują praktyczną pomoc w znajdowaniu pracy czy mieszkania. Na przykład w Danii program pomocowy dla byłych zagranicznych bojowników w ramach modelu z Aarhus oferuje powracającym byłym bojownikom zróżnicowaną co do intensywności pomoc w zakresie zatrudnienia i kształcenia, zakwaterowania, a także doradztwo psychologiczne i opiekę zdrowotną. Poza udostępnianiem tego rodzaju praktycznej pomocy, program zapewnia uczestnikom mentora, który ma pomóc w odwracaniu procesu radykalizacji, do którego mogą się oni zwracać zarówno po codzienną pomoc, jak i w celu prowadzenia debat religijnych.
Najważniejszy wniosek
Powracający byli zagraniczni bojownicy z pewnością stanowią kolejne ogromne wyzwanie dla polityków zmagających się z ciągle ewoluującym zjawiskiem zagranicznych bojowników. Będzie sporo aktywnych głosów ze strony zwolenników „twardego podejścia” opowiadających się za postępowaniem prokuratorskim i wyrokami pozbawienia wolności. Jednak powinno być jasne, że takie rozwiązania nie obejmą całego problemu i środki sprawiedliwości karnej muszą być uzupełnione przez programy prewencji i resocjalizacji.
Jako że wiele państw przyjmuje różne podejście do prewencji i resocjalizacji, bardzo ważne jest, żeby właściwe mechanizmy oceny były wbudowane w te programy tak, aby wnioski płynące z doświadczeń były szeroko omawiane. Na zdjęciu: pracownik naukowy ICCT dr Bibi van Ginkel przemawia na specjalnym posiedzeniu Komitetu Antyterrorystycznego ONZ w lipcu 2015 roku © ICCT
Jednak wiele jeszcze pozostaje do zrobienia jeśli chodzi o ocenę najlepszych praktyk w zakresie tych programów. To skrótowe omówienie prewencji i resocjalizacji w różnych państwach Unii Europejskiej sugeruje, że programy działają dobrze, jeżeli są dostosowane do kultury instytucjonalnej danego kraju – zwłaszcza, gdy kultura ta faworyzuje współpracę pomiędzy różnymi interesariuszami. Podobnie, wydaje się, że zapewnienie osobom, które uległy radykalizacji pragmatycznej pomocy w odbudowie ich życia jest kluczowe do zapobiegania ich powrotowi do radykalnego ekstremizmu – być może w większym stopniu niż koncentrowanie się na samym odwiedzeniu ich od radykalnej ideologii.
Jako, że wiele państw przyjmuje różne podejście do prewencji i resocjalizacji, bardzo ważne jest, żeby właściwe mechanizmy oceny były wbudowane w te programy, a ich rezultaty były szeroko omawiane tak, aby każdy mógł korzystać z tych doświadczeń i uniknąć powtarzania błędów z przeszłości.