Czego możemy nauczyć się dzisiaj od „trzech mędrców”?

Nasze współczesne czasy wypracowały kult rocznic. Każdy kolejny rok umożliwia przywołanie wydarzeń, które miały miejsce wiele lat temu. 2016 rok nie był wyjątkiem. Wspominaliśmy wielkie wydarzenia I wojny światowej, takie jak bitwa nad Sommą, ale także bardziej odległe chwile, takie jak wielki pożar w Londynie oraz trzęsienie ziemi w San Francisco. Jednak teraźniejszość też może zapisać się w historii. 2016 okazuje się rokiem wielkich wydarzeń, z głosowaniem w sprawie Brexitu w Wielkiej Brytanii oraz niespodziewanym wyborem Donalda Trumpa – historycy będą analizować te wydarzenia przez wiele kolejnych lat.

Zatem, dlaczego – pomiędzy przywoływaniem przeszłości a naszymi obsesjami na punkcie rozgorączkowanej teraźniejszości – czytelnicy „Przeglądu NATO” powinni poświęcić kilka minut na refleksję nad raportem trzech byłych ministrów spraw zagranicznych, przyjętym w tym samym miesiącu 60 lat temu (grudzień 1956 r.)? Poza „przeglądem wydarzeń” z historii, co ten raport mówi o obecnym stanie Sojuszu? Definicja znaczącego wydarzenia mówi, że nie tylko miało ono głęboki i długotrwały wpływ w tamtym czasie, ale także, iż pozostaje ono skarbnicą nauk dla teraźniejszości.

Jak wzmacniać jedność Sojuszu?

W maju 1956 Halvard Lange z Norwegii, Lester B. Pearson z Kanady oraz Gaetano Martino z Włoch otrzymali zadanie „doradzenia Radzie (Północnoatlantyckiej) odnośnie do sposobów i środków poprawienia i rozszerzenia współpracy natowskiej w dziedzinach pozawojskowych oraz budowania większej jedności wspólnoty atlantyckiej”. Ich zalecenia zaowocowały przyjęciem nowych procedur konsultacji politycznych wewnątrz Sojuszu.

Taka była istota raportu trzech mędrców: potrzeba, by NATO było nie tylko paktem wojskowym, ale także podejmowało coraz bardziej znaczącą rolę polityczną poza planowaniem wojskowym i generowaniem sił oraz prowadziło debatę nad międzynarodowymi wydarzeniami politycznymi, aby lepiej przewidywać zagrożenia i szanse zbiorowej dyplomacji Sojuszu.

Motorem powstania raportu były średnie i małe państwa członkowskie Sojuszu, które do wczesnych lat 50. nabrały poczucia, że ich wpływy były marginalizowane przez „wielką trojkę” – Stany Zjednoczone, Wielką Brytanię i Francję – które często dominowały w debatach i narzucały swój punkt widzenia. Być może w tamtych czasach było to naturalne ze względu na dominujący wkład zbrojny w zapewnianie bezpieczeństwa zbiorowego NATO, ale niosło ze sobą ryzyko, iż nierównowaga w NATO mogła w coraz większym stopniu zobojętniać mniejszych członków Sojuszu na konieczność wspólnego ponoszenia obciążeń militarnych oraz okazywania solidarności politycznej w sytuacjach kryzysowych.

Założyciele NATO pod koniec lat 40. słusznie przewidzieli, że jeżeli NATO pozostanie strukturą wojskową i nie rozwinie rzeczywistego poczucia wspólnoty interesów i wartości wśród swoich członków Sojusz zaniknie- zwłaszcza ze względu na przewidywanie, iż bezpośrednie zagrożenie za strony ZSRR z czasem będzie malało. Z tego powodu Kanada dodała do Traktatu Waszyngtońskiego Artykuł 2, aby zapewnić współpracę gospodarczą. W 1951 roku wcześniej powołana grupa mędrców podjęła próbę większego powiązania zdolności ekonomicznych państw członkowskich z zaspokajaniem potrzeb wojskowych NATO, jednak do połowy lat 50. niewiele wyniknęło z tych wysiłków. NATO w większym stopniu było wojskowym gwarantem status quo niż siłą zdolną kształtować przyszłość bezpieczeństwa euroatlantyckiego. Zatem Komisja Trzech w sprawie pozawojskowej współpracy w NATO – jak formalnie nazywano grupę „trzech mędrców” – była drugą próbą rozwiązania tego problemu.

Więcej konsultacji i szersza współpraca

Ich raport był rzeczywiście przełomowy, nawet jeżeli trochę to trwało zanim zalecenia dotyczące wzmocnienia konsultacji przeniknęły do DNA Sojuszu. Państwa członkowskie zobowiązały się do większej przejrzystości i wcześniejszego podejmowania konsultacji na temat podejmowanych przez nie działań politycznych. Zgodziły się przedkładać zbiorowe interesy NATO nad ich własne bezpośrednie problemy oraz zapewniać, by te problemy nie podważały zbiorowych interesów Sojuszu. Przyznali większą rolę sekretarzowi generalnemu w wyznaczaniu porządku obrad oraz interweniowaniu w spory pomiędzy państwami członkowskimi, z czego późniejsi sekretarze generalni obficie korzystali, na przykład mediując pomiędzy Grecją i Turcją w sprawie Morza Egejskiego oraz pomiędzy Wielką Brytanią i Islandią w sprawie połowów.

Po raz pierwszy stworzono struktury – przede wszystkim Komitet Doradców Politycznych – w celu lepszego przygotowywania konsultacji politycznych w gronie ambasadorów. Sekretarz generalny otrzymał nawet zadanie sporządzania dorocznej oceny politycznej stanu Sojuszu. Ten pomysł zanikł, ale został ponownie ożywiony przez sekretarza generalnego Andersa Fogha Rasmussena oraz jego następcę Jensa Stoltenberga w formie corocznego raportu.

Raport trzech mędrców nie doprowadził do powołania formalnej wspólnoty atlantyckiej, jak proponowano w zamówieniu raportu. Pomysły dotyczące współpracy kulturalnej pomiędzy państwami członkowskimi albo upadły, albo zostały przejęte przez inne instytucje, zwłaszcza po powstaniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej pod koniec lat 50. Jednak trzej mędrcy zainicjowali program promowania współpracy naukowej i technologicznej w gronie państw członkowskich oraz przekazywania technologii i know-how od bardziej zaawansowanych członków Sojuszu do mniej zaawansowanych. Ta idea przetrwała zadziwiająco dobrze i obecnie jest znana, jako program Nauka dla Pokoju i Bezpieczeństwa dysponujący budżetem w wysokości 12 milionów euro. Obecnie rozwija on współpracę pomiędzy państwami członkowskimi Sojuszu oraz państwami partnerskimi w kwestiach tak zróżnicowanych, jak rozminowywanie, gospodarka wodna oraz substancje chemiczne i biologiczne.

Zdobywanie poparcia i zrozumienia ze strony opinii publicznej

Druga innowacja polegała na zrozumieniu, że NATO potrzebuje publicznego wsparcia i większego zrozumienia opinii publicznej dla swojej misji, jeżeli ma się pomyślnie rozwijać w długiej perspektywie. Doprowadziło to do powstania krajowych programów informacyjnych kierowanych przez przygotowany do tego personel.

Dzisiaj jest to kontynuowane, jako „komunikowanie strategiczne” – dziedzina o rosnącym priorytecie dla NATO, ponieważ nasze społeczeństwa są w coraz większym stopniu wystawione na działanie licznych publikatorów informacji, propagandy, przeciwstawnych narracji oraz celowo fałszywych wiadomości w mediach społecznościowych. W tym bardziej konkurencyjnym, a nawet kontrowersyjnym środowisku, skuteczne komunikowanie jest żywotnie istotne, jeżeli NATO ma przekonywać swoje społeczeństwa do podejmowania większych wysiłków na rzecz obrony oraz chronienia wartości demokratycznych w czasach, gdy nie są one już dłużej akceptowane bez zastrzeżeń.

Cztery elementy, które były być może mniej wyraźnie wypowiedziane lub przewidziane przez autorów raportu w 1956 roku obecnie okazały się jego najprawdziwszym i najtrwalszym dziedzictwem.

Jedność polityczna – najlepsze odstraszanie

Pierwszy wniosek brzmi, że żaden z członków Sojuszu nie powinien kroczyć samotnie. Jedność w kwestiach politycznych jest także najlepszą formą odstraszania wojskowego. Trzej mędrcy podkreślali, że jedność Sojuszu była najlepszym gwarantem ostatecznego sukcesu jego indywidualnych posunięć politycznych. Celem konsultacji było zapewnienie, iż – poprzez konsensus – żaden z członków nie będzie mógł być wyłączany lub marginalizowany i każdy chętniej przyłączy się do konsensusu w takim zakresie, w jakim będzie miał poczucie, że jego głos jest słyszany w dyskusjach. Budowanie konsensusu nie byłoby, zatem automatycznym i prostym procesem. Jednak ostatecznie ten konsensus był trwały, ponieważ każdy z członków miały poczucie, że może się identyfikować z wypracowanym wspólnym stanowiskiem.

Podczas tych 36 lat, które przepracowałem w NATO bezpośrednio widziałem, że gdy NATO podejmuje decyzje, okazuje zdolność do długotrwałych przedsięwzięć: 17 lat w Kosowie, 13 lat w Afganistanie i dziewięć w Bośni. Gdy byłem rzecznikiem NATO w latach 90. i musiałem zajmować się kryzysem z Kosowie, uderzające dla mnie było, że solidarność i jedność NATO doprowadziły Slobodana Miloszevicia do stołu negocjacji nawet szybciej, niż skutki nalotów powietrznych. Intuicja trzech mędrców, parafrazując słowa Benjamina Franklina, iż „będziemy się trzymać razem, albo pojedynczo wisieć” jest dobrze przyswojona w NATO.

Równoważenie interesów i odpowiedzialności

Drugi wniosek polega na tym, że NATO musi równoważyć interesy większych i mniejszych państw członkowskich oraz każdemu z nich przydzielać udział w formie odpowiedzialności i korzyści wynikających z członkostwa NATO.

Gdy mędrcy podejmowali pracę NATO liczyło 15 członków. Obecnie ma już niemal 29, a większość państw członkowskich, które wstąpiły do Sojuszu po zakończeniu zimnej wojny, to państwa stosunkowo małe, na przykład państwa bałtyckie, Czechy, Słowenia, Słowacja i Czarnogóra. Jednak wszystkie one miały swoją historię, perspektywę regionalną i szczególny sposób utrzymywania kontaktów z sąsiadami, które mogą być korzystne dla dyplomacji NATO. Mogą one wnosić skuteczny wkład wojskowy, jeżeli są włączone do dobrego natowskiego procesu planowania lub na przykład uczestniczą w najnowszej koncepcji państw ramowych, która zachęca grupy członków Sojuszu do współpracy w formacie wielonarodowym w celu rozwijania sił i zdolności wymaganych przez Sojusz, pod kierunkiem państwa ramowego. Zapewnia to mniejszym członkom Sojuszu niszową rolę w zapewnianiu ważnych zdolności wojskowych.

Mędrcy słusznie rozpoznali, że kluczowy sukces NATO będzie polegał na równoważeniu interesów i priorytetów każdego członka przy jednoczesnym tworzeniu ram wspólnego działania. Nigdy ta zasada nie była bardziej fundamentalna niż dzisiaj, gdy NATO musi podejmować bardzo odmienne wyzwania bezpieczeństwa płynące ze wschodu i południa bez utraty spójności i zdolności do wpływania na przebieg wypadków.

Odstraszanie i dialog

Trzeci ważny wniosek z tego, co stworzono w 1956 roku brzmi, że strategie wojskowe mogą zapobiec wojnom na krótką metę, ale nie mogą usunąć czynników, które wywołują napięcia. Zbyt ryzykowne jest poleganie wyłącznie na odstraszaniu wojskowym. Dodając współpracę polityczną do kluczowych zadań NATO mędrcy dostrzegli, że jedynie cierpliwie realizowana strategia polityczna miała umożliwić Sojuszowi uwolnienie się od zimnej wojny.

W 1956 roku były nadzieje na zmniejszenie napięć w Europie. Stalin już nie żył, Chruszczow niedawno wygłosił przemówienie na XX Zjeździe Partii w Moskwie potępiając zbrodnie Stalina, ZSRR zdawał się podążać w kierunku detente. Niemcy Zachodnie właśnie wstąpiły do NATO, tym samym stabilizując sytuację pomiędzy dwoma państwami niemieckimi, a Węgry eksperymentowały z reformami. Był to, zatem właściwy moment dla NATO, żeby zbadać i wykorzystać te szanse, chociaż zostały one zgaszone, gdy powstanie na Węgrzech zostało doprowadzone do tragicznego końca, a ZSRR wystrzelił Sputnika i ponownie spróbował wypchnąć Aliantów z Berlina. Niemniej jednak w połowie lat 60. NATO powróciło do idei równoważenia obrony i detente w formie Raportu Harmela. Jego główne założenie zostało właśnie ponownie ożywione w Sojuszu, gdy podczas szczytu w Warszawie uzgodniono, że formuła Harmela, dotycząca odstraszania i dialogu jest także właściwym podejściem do kontaktów z bardziej śmiałą i nieprzewidywalną Rosją w 2016 roku. Oczywiście mędrcy w latach 50. nie mogli przewidzieć rozwoju układów partnerstwa, stosunków z ONZ, Unią Europejską i innymi instytucjami, ani rozszerzenia Sojuszu o tak wiele byłych przeciwników po 1990 roku. Jednak wyznaczyli oni właściwy kierunek, podkreślając rolę pozawojskowych narzędzi w polityce bezpieczeństwa

Adaptowanie się do nowych wyzwań

Na koniec, trzej mędrcy dostrzegali także, iż aby przetrwać i pomyślnie się rozwijać NATO musiało stać się mniej sztywne i bardziej zdolne do adaptacji. Wstąpienie Niemiec Zachodnich do NATO w 1955 roku wprowadziło nową potęgę do kręgu debat natowskich, która może początkowo nie miała takiego znaczenia wojskowego, jak Francja lub Wielka Brytania, ale z czasem miała się stać znaczącą siłą w polityce NATO. Państwa członkowskie położone na południowej flance NATO, takie jak Włochy, Grecja lub Turcja pokazały, że NATO musi także reagować na wyzwania bezpieczeństwa w obszarze śródziemnomorskim, tak samo, jak wzdłuż centralnego frontu na Przesmyku Fulda lub na Połaci Luneburskiej w Niemczech.

Odrzucenie Europejskiej Wspólnoty Obronnej we francuskim Zgromadzeniu Narodowym w sierpniu 1954 roku podkreśliło, że większa rola Europy oraz bardziej sprawiedliwe ponoszenie obciążeń miały być podjęte w NATO, a nie w ramach odrębnych struktur europejskich, przynajmniej w przewidywalnej przyszłości. Podsumowując, raport trzech mędrców uznawał, że aby adaptacja mogła być skuteczna, musi odpowiadać na wyzwania wewnętrzne w równym stopniu, jak na sygnały odbierane z zewnętrznego świata.

Podsumowując, aby zachować znaczenie, NATO musi od czasu do czasu oceniać siebie z zewnętrznego punktu widzenia. Zbyt łatwo jest dać się pochłonąć bieżącym kryzysom lub nieubłaganemu porządkowi obrad cotygodniowych posiedzeń komitetów. Jednak nadmierne inwestowanie w teraźniejszość jest zaniedbywaniem przyszłości oraz uchylaniem się od konieczności przygotowania się na nią już obecnie. Raport trzech mędrców pokazał wartość przyjmowania dłuższej perspektywy w odniesieniu do ewolucji Sojuszu. Zostało to powtórzone nie tylko w przedsięwzięciu Harmela w latach 50., ale także w 2010 roku, gdy NATO zleciło byłej sekretarz stanu Madeleine Albright oraz grupie ekspertów przygotowanie zaleceń do nowej koncepcji strategicznej

W burzliwym 2016 roku, gdy wiele z fundamentów współpracy transatlantyckiej i zachodniego liberalizmu podlega zakwestionowaniu może niezłą sugestią dla przywódców NATO jest zwrócenie się do mądrych mężczyzn i kobiet po wskazówki, aby zagwarantować, że „drzewa nie przysłonią nam lasu” oraz wyznaczony zostanie rozsądny kurs w tym labiryncie współczesnych wyzwań bezpieczeństwa.